李森

[摘 要]基于对国内类似征地补偿模式的参考，结合对五一农场失地农民的走访调研以及通过对评估公司的调查分析，五一农场在征地补偿费的标准及模式上，选择采用征地区片综合地价法。即：考虑到所征土地的地类、产值、土地区位、农用地等级、人均耕地数量、土地供求关系以及当地经济发展水平和城镇居民最低生活保障水平等多方面因素进行合理区间的测算而最终确定征地综合补偿标准，实现对征地较为科学的价值评估。

[关键词]征地补偿；失地农民；新疆五一农场

[中图分类号]F321.1 [文献标识码]A [文章编号]1005-6432（2014）37-0185-02

1 五一农场区位特征

五一农场位于新疆首府乌鲁木齐市西郊20千米处，距昌吉市8千米。乌鲁木齐高新技术开发区和经济开发区紧邻农场，新疆国际机场、乌鲁木齐市火车站近在咫尺，312国道、乌昌一级高速公路穿场而过。全场南北长约5～13千米，东西宽约6.9千米。土地总面积6289.41公顷，其中：农用地5271.66公顷，占土地总面积的83.7%；建设用地647.94公顷，占土地总面积的10.29%；未利用地378.8公顷，占土地总面积的6%。2012年实现国内生产总值2.82亿元，利润934.4万元，职均收入1.62万元。得天独厚的地理位置和天山北坡经济带的龙头地位，被人们誉为“都市里的乐园”。

2 五一农场土地征收补偿现状

2.1 土地征收补偿标准

新疆维吾尔自治区人民政府针对房屋被征收或被拆迁的补偿标准，根据不同房屋结构以及等级给出了较为详细的参考标准，其补偿区间在200～900元/m2不等。例如：框架结构的楼房补偿标准是800～900元/m2，砖混结构的楼房补偿标准是630～720 元/m2；砖混结构的平房根据水（给水、排水）﹑电﹑暖齐全，室内地面铺瓷砖，取下限；有吊顶，厨房卫生间配套等多项指标特征分成了一等、二等、三等三个级别，其中一等平砖混结构平房补偿标准是550～595 元/m2，二等砖混结构平房505～550元/m2，三等砖混结构平房补偿标准460～505元/m2。显然，这些补偿标准针对地处乌鲁木齐市城市带的五一农场，其编制的标准低于市场房屋价格。

2.2 征地补偿过程中存在的问题

2.2.1 征地补偿标准不合理

五一农场所采用的“产值倍数法”的征地补偿标准，补偿范围较为狭窄“产值倍数法”的补偿对象仅限于与土地有直接联系的部分损失对象，而对于被征用客体由间接关联或者其延伸附带损失予以较低的补偿。如残余地、相邻地损害、营业损失以及未来租金损失等。

2.2.2 征地收益分配不合理

根据国家一般的市场交易理论以及所有权理论，以土地所获得的收益应归属土地的所有者，其他权利人也可以依据相关法律关系得到相应补偿。我国《宪法》、《土地管理法》虽有明确规定农村土地应归农民集体所有，但由于农村集体土地产权关系较为混乱，产权主体不清晰，造成各级政府、村委会或集体经济组织都来争当所有权主体，加剧征地中涉及的各利益主体间的矛盾。

2.2.3 一次性的现金补偿方式存在缺陷

对于征地补偿费用的处置状况，按照《中华人民共和国土地管理法实施条例》规定，征地所涉及的土地补偿费应归农村集体经济组织所有；征地土地上的附着物和青苗等对象的补偿费归附着物及青苗所有者所有。失地农民所获得的补偿费只涉及征地土地上的附着物和青苗补偿费，也只占全部征地补偿费的一小部分。

2.2.4 失地农民的安置缺乏保障，征地后遗留问题多

从现行的征地补偿政策来看，过多的只是考虑到失地农民的眼前利益，却忽略了其长远利益，也便忽略了农村土地所承载的多重性的社会功能。农民失去土地的同时，其原本所享有的、依附在土地上的其他权力和利益也将失去，如财产权利和基本生活保障的权利、就业机会的权利以及享受政府支持的权利等也就一起消失。

2.3 造成征地补偿过程中问题的原因

2.3.1 土地产权虚置

我国已成功地实现了农地产权制度的三个统一：农地生产资料公有制与农地产权分离的统一；农户自主经营与集体统一管理的统一；按劳分配原则与国家、集体、农户三者之间利益关系的统一。即：农地的所有权是村（组）内全体村民共同所有的，只有使用权归属个体所有。这种农地制度的最大特征在于农地的使用权在社区内表现出“均分”的性质。

2.3.2 征地制度体现的是政府利益

1993年诺贝尔经济学奖得主——道格拉斯诺斯认为，国家是唯一一个具有暴力潜能的垄断组织，可以创造任何产权形式。一方面，个人权利可以通过国家法律权力的保护得以实现，国家的出现及存在都具有其必要的合理性；另一方面，由于国家权利具有扩张的性质，个人权利有时也会受到国家权力的侵害。

2.3.3 农村土地交易市场建设滞后

除国家征地之外，对没有取得土地的非征地途径的土地交易，迫切需要加强建设土地交易市场，来优化解决土地资源的配置。但由于现实中土地产权虚置，导致农民对土地使用权以及承包权无法顺利进入到非农土地的交易市场。土地征收价格因而不能反映其价值，农民也自然无法得到应有的合理补偿。

2.3.4 失地农民社会保障制度缺失

我国从20世纪80年代开始逐步对社会保障制度进行试点改革，到90年代才开始真正按照一般市场经济的要求建立我国基本社会保障制度。但是针对我国农村长期实行二元化经济结构的现实，城市实行“高补贴、广就业”的社会保障制度，农村社会保障制度的发展常常容易被忽视，失地农民始终游离于现行城镇保障制度的边缘。

3 五一农场土地征收补偿模式的构建

3.1 征地补偿费用构成——土地征用费

土地征用费即土地征用主体对土地产权所有者村或者集体费用的一次性补偿。国家对一般征地估价的评估定价方式，采用估算征地区片综合地价的方法来确定各不同征地地域的补偿标准。征地区片综合地价是考虑到所征土地的地类、产值、土地区位、农用地等级、人均耕地数量、土地供求关系以及当地经济发展水平和城镇居民最低生活保障水平等因素进行区间的测算。

3.2 征地补偿费用构成——土地赔偿费

土地赔偿费用与土地征用费用的不同，是在于前者的获益方对象更多的是直接收益方就是被征地的农户。在同样参考了国内学者的相关研究，结合五一农场集体所用属性，本研究特将失地农民的土地赔偿费由被征土地的青苗和地上附着物赔偿费用以及失地农民安置预留费用两大部分构成。

3.3 构建失地农民合理补偿多元化模型

在综合考量到征地补偿费用的核算及估价方式方法后，通过对辖区内失地农户的走访及民意调查结果后，确定合理的土地征用补偿费用所涉及的赔偿范围，如土地赔偿费用由被征土地的青苗和地上附着物赔偿费用及农民安置预留费用三大部分构成。具体应该涉及预留住房安置费用、预留社会保险和最低生活保障费用、预留就业安置（培训）费用以及预留子女费用等相关费用，并确定该赔偿款项可以完全落实到农户手中。

4 对策建议

失地农民的可持续生计要求失地农民的就业安置能够得到长久的政策支持和保障，使农民不仅得到充分的短期补偿，而且还要获得长期持续发展的能力。对此提出以下建议：

（1）细化相关法律、法规，做到有法可依，可适当增加政策的可操作灵活性。总结近几年国内的土地补偿模式及补偿案例的经验，坚决避免概念的模糊性增加征地赔偿的可操作性，保证失地农民生计不受侵害。

（2）针对具有特殊性质征收的土地属性的特点，可根据征用土地的使用目的差别而区分补偿措施。对于建设性的经营用地，征地赔偿应将由征地所在单位带来的补偿费用内部消化。

（3）根据目前国内征地赔偿模式的多样化，五一农场要考虑辖区内征地赔偿模式的多样化。这样既能减轻农场的财政负担，又能充分保障农民失地后的合理权益的保障。

（4）为保证征地赔偿金与失地农民间的直接对付，建议五一农场为每位征地农户建立失地农民补偿专用账户，实现专款专用。

参考文献：

[1]中国社会科学院社会政策研究中心课题组.失地农民“生计可持续”对策[N].经济参考报，2004-12-25.

[2]刘学哲，李伟.建设社会主义和谐社会的思考[J].中国党政干部论坛，2005（8）.

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