李炳志

从我国现行的城市管理模式看，主要有两种：一是后果取向型模式，治标为主。侧重点是城市出了什么问题，就有针对性地采取相应措施进行治理，并使用绩效评估方法对治理结果进行评价。二是成因取向型模式，重在治本。侧重的是查找问题产生的根源，从源头上解决问题产生的原因。从执法理念上看，传统的城市管理行政执法理念，过于强调执法的刚性和威慑力，对执法对象只注重纠正其违章违法行为，很少顾及其他，因而在实践中引发矛盾较多，有时还会发生激烈冲突。从建设和谐社会的要求看，社会主义和谐社会，应该是民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会。法治本身就是平等、公平原则的体现，是连接民主法制和公平正义的桥梁，是构建和谐社会的重要因素。在社会利益主体多元化的今天，如何畅通弱势群体的利益表达渠道，已经成为我国一个无法回避的现实问题。

城市管理行政执法工作面对的执法对象多为最普通的市民和进城的农民，是社会弱势群体。城市管理者特别是城市管理行政执法人员必须在执法过程中，考虑到他们的切身利益，既要管好城市秩序，又要设身处地的为广大市民特别是普通市民着想。我们认为，严格执法、有情操作，是有效可行的城管执法原则。

烟台市在启动环境综合整治工作前，市区旧城区中分布着大量的违章建筑。有一个面积仅0.5平方公里的社区，竟有违章建筑1000多处；还有一条长不足200米的街道，违章建筑多达65处，平均3米就有一处。这些违章建筑不拆除，整治改造工作就无法全面展开。调查中发现，违章建筑的形成有着复杂的原因，确有少数市民因住房困难，在房屋周边搭棚建厦，用作厨房或堆放杂物等；大量的是盲目跟风，你建我也建；只有极少数人故意违章，侵占公共空间。基于违章建筑形成的复杂原因，烟台市在拆除违章建筑的过程中，有针对性地采取了三条措施：

一是先后有序，分类推进。我们通过调查摸底，把违章建筑按单位的、个人的，干部的、群众的进行分类，按照“先单位后个人、先干部后群众”的原则，率先拆除机关、企事业单位和机关工作人员建设的违章建筑，打消普通群众的观望、攀比倾向，从而减少了拆除违章建筑的阻力，清除了拆除违章建筑的心理障碍。在街区中，有不少违章建筑是街道办事处和居委会建的，出租为商业网点，用于经费补贴。这部分违章建筑如不拆除，其他违章建筑的拆除将无法进行。烟台市政府首先把各区的街道办事处、社区居委会的人员工资和经费纳入财政预算，解决了他们的后顾之忧，然后要求街道办事处和居委会在限定时间内自行全部拆除他们所建的违章房，有力地带动了面上工作。在搭建违章建筑的市民中，有一般群众，也有党员干部。党员干部如不带头行动，其他市民必然会观望不动。奇山街道办事处的塔山社区居住的机关干部相对集中，执法人员动员机关干部带头拆除违章建筑，全社区286处违章建筑不到一个星期就拆除完毕。

二是广泛发动，重点突破。烟台市的旧居民区整治是以社区为单位进行的。每个社区整治前，先把整治内容的规划图进行公示，广泛听取社区居民意见，进行修改调整，使居民对整治工作全面了解，大多数人能够取得一致意见。然后向每家每户分送明白纸，对违章建筑的拆除提出时间要求，动员大家自行拆除。执法人员通过深入细致的调查摸底，从中选出违章建筑最多、阻力最大、群众反映最强烈的违章大户和“钉子户”，靠上去做工作，做到突破一个，带动一片。2003年以来，共拆除类似违章建筑800多处，市民群众拍手称快。

三是为民所想，有情操作。把依法治理和有情操作有机结合起来，既严格执法，又做过细的工作。对确属住房、生活困难居民搭建的违章建筑，不是简单地一拆了之，而是设身处地解决好因拆违给部分居民带来的生产、生活问题。毓西社区有21户困难企业职工，住的是70年代的老平房，户均住房面积仅12.5平方米。为此他们在周围建起了一些棚厦，用作厨房、卫生间或堆放杂物等，这些违章建筑如不拆除，势必影响整治工作的开展。但是考虑到他们住房的实际困难，经过实地调查、专题研究，确定首先为每户居民提供政府廉租房一套，然后再拆除原有违章建筑。21户居民深受感动，给市政府写来长篇感谢信，称这是实实在在的“雪中送炭”。白石社区整治时，一处违章建筑的主人是一位中年妇女，丈夫去世多年，自己带着正在读书的女儿，靠这处违章建筑改造的小百货店的微薄收入艰难度日。7名执法队员当场凑了1000元，捐给了这对苦命的母女。随后又联系团市委和志愿者协会，希望他们能对这对母女伸出援助之手。市志愿者协会第一时间向志愿者发出倡议，10支志愿者服务队捐款1万余元，在城管部门批准的地方，为母女二人重建了一处“志愿者爱心亭”。此举既达到了执法目的，又使当事人感受到了政府的温暖，赢得了群众的认同。

烟台市在城市管理行政执法特别是拆除违章建筑的工作中，由于全面贯彻实施了“严格执法，有情操作”的工作理念，得到了市民的广泛认可，有力地保证了各项工作的顺利实施。除要不断提升执法人员的综合素质外，我们体会最深的是：

一是必须充分关注弱势群体的利益。当前，我国正处于社会经济转型期，面对新的利益分配格局，关注和保障弱势群体的利益已成为构建和谐社会的一项重要内容。城市中的违章建筑、占道经营、马路市场、流动摊贩等违法违章行为固然有当事人的主观因素，但也确实存在大量的客观因素，进而导致市容秩序管理与市民消费需求、民众生计与城市发展的矛盾。管理不到位势必造成市容环境差，管理过于严格又势必牵扯到弱势群体的“饭碗”问题。处理不当，极易激化矛盾，引发不和谐因素。

在对违章建筑进行清理时，我们发现一部分违章建筑是部分社会弱势群体赖以生存和居住的地方。“严格执法，有情操作”，归根到底，就是对类似的违章违法行为，既要依法纠正，又不能采取简单的办法解决。这就要花费大量的精力争取街道、居委会和市民群众的支持，做大量的思想工作；还要争取政府的重视，妥善解决一些重点困难群众的实际问题；还要启发动员当事人开阔思路，自谋生路，自力更生走出生活困境。这就要求城管部门和城管执法人员不仅要追求良好的城市管理秩序，也要关心弱势群众的疾苦，致力于和谐社会的建设。

二是必须处理好法、理、情的关系。城市管理工作的根本出发点是为广大人民群众创造良好的工作生活环境，为经济社会的发展提供良好的城市环境。这就要求执法必须严格，不能有随意性。城市管理工作与人民群众生产生活息息相关，执法涉及的许多问题都是人民群众最关心、最直接、最现实的问题。多数违章者都能说出一大堆“理”来，怎样用“大道理”说服他们的“小道理”，已成为对执法人员的基本要求，否则群众会说执法人员“不讲理”。在执法过程中，执法人员要首先消除与当事人的对立情绪，倾听当事人的意见，关注和尊重当事人的权益，在依法说理的同时，努力消除当事人的对立情绪，加强沟通交流，注重法、理、情的有机结合，着力化解矛盾，促进工作。

三是必须依靠广大群众积极参与。现代社会是信息社会，要在畅通与市民信息互动渠道上做文章，不断增强群众认同感和责任感。通过开展城管工作进社区等活动，深入了解和关心群众疾苦，从群众的角度审视执法中的重点和难点，调动街道办事处、居委会和居民参与社区管理的积极性，形成群众全程参与、全程监督，共创共管美好家园的良好氛围。

关键词：城市管理 行政执法 工作机制