沈丹丹 赵朕

摘要：行政生态学是20世纪60年代兴起的一门运用生态学的理论和方法来研究公共行政的交叉性学科，自创立以来对世界各个国家特别是发展中国家的公共行政产生了重大而深远的影响。本文将从行政生态学的基本理论开始阐述，从行政生态学的新视角来分析中国的行政环境现状，试图探寻我国进一步深化行政改革的启示。

关键词：行政生态学 公共行政 行政改革

1 行政生态学基本理论阐述

最早将行政学与生态学联系起来研究的是美国哈佛大学的高斯教授，他在1947年发表《政府的生态学》一书中，提出政府组织在实施行政行为时必须要考虑行政生态环境。而真正让行政生态学成为一门学科并且在公共行政学领域产生非常重要的影响的，是美国著名的行政学家里格斯。他在1957年发表的《农业型与工业型行政模式》与1961年发表的《行政生态学》被评为行政生态学理论的典范。他的主要贡献是利用比较，用生态学的理论和方法来探讨发展中国家的公共行政问题。按照里格斯的观点，行政生态学应该是：“研究自然与人类文化环境与公共政策运行之间的相互影响情形的”学科[1]。他研究美国的公共行政主要探讨两个问题：第一个问题是一国所特有的社会历史文化等因素是否会影响到该国的公共行政以及会如何塑造该国的公共行政模式；第二个问题是一国的公共行政模式形成后又会如何反作用于该国的社会文化，这就是“行政生态学”。

下面从三个方面阐述里格斯行政生态学的具体内容：

首先，影响各国行政生态的要素。里格斯在对美国行政管理研究的过程中总结了会影响到公共行政的五个关键因素，被称之为行政组织赖以生存的“行政环境”。行政管理涉及的最重要的因素应该是是经济、社会、沟通网络、符号体系和政治制度，这五个方面的行政环境要素都对公共行政都有重要影响。经济基础决定上层建筑，经济要素对行政管理的影响是居于首位的，经济结构与经济的市场化程度都会深刻影响行政模式。在里格斯的研究中，现代工业化社会中的各大利益群体及社区也对政府和公共行政有着重要影响。网络沟通在信息化时代到来后也显得愈来愈有影响力，这包括社会舆论的力量，公众使用和理解语言的能力和公众的整体文化水平。符号系统实际上则是关于政治意识层面的问题，政治与行政本就联系紧密，一国的政治结构直接影响该国的行政管理。这五种要素交织在一起构成一个国家的行政生态环境。

其次，三种社会形态和三种行政模式。在里格斯的研究当中，人类历史上共存在过三种基本的社会形态，每一种社会形态都有着自己独特的行政生态环境，而每一种行政生态环境都需要有与之相适应的行政模式。第一种是传统农业社会，融合型行政模式与传统农业社会相适应，此时以农业生产力为经济基础，土地的分配与管理是政府的最重要事务，官僚的职位重于行政政策，政治与行政不分。第二种是现代工业社会，衍射型行政模式与现代工业化社会相适应。现代工业化社会政府职能明确，各行政机构分工精细，各司其职，讲求行政效率与科学性，行政的主要问题是谋求专业化基础上的协调与统一。界于传统农业社会和现代工业社会之间的是第三种，里格斯称之为过渡型社会，棱柱型行政模式与过渡社会相适应，这种社会形态有着独特的生态特色，高度异质性、重叠性和形式主义。

最后，重点讲解过渡型社会的行政生态问题。发展中国家处于过渡型社会，战后西方国家试图让发展中国家效仿西方的行政制度，均宣告失败，于是开始对发展中国家行政生态进行研讨。传统社会向现代化迈进的过程，也就是我们通常所说的社会转型期或过渡期，一切都处在“失范（注释为：‘一种准规范缺乏、含混或者社会规范变化多端，以致不能为社会成员提供指导的社会情境。）”[2]状态。旧文化被西方思想和文化打破甚至颠覆，新文化没有真正的形成，物质生活与精神生活出现了严重不协调，引发很多重大的社会难题。里格斯认为过渡型社会中，存在三个重要特征：异质性、重叠性和形式主义。

高度异质性。所谓异质性就是指一个社会在同一时间里，同时存在着不同的制度、行为与观点，而多元社会、多元经济、多元价值导致公共行政的多元性[3]。不协调、不完善、不彻底是此时社会的变革的突出表现。重叠性。过渡型社会中行政机构的重叠现象严重存在，即行政机构不一定产生其应当功能，行政行为往往受非行政标准所主宰，而非由行政标准决定。形式主义。在过渡社会形态中，虽然各种法律制度都在不断的完善，但是政府所制定的政策和法令往往不能付诸实施，形同虚设，徒有虚名，传统的思想和理念仍具有很大影响力。

2 行政生态学视阈下中国行政环境分析

从生态学的角度看环境是事物赖以生存和发展的条件，那么行政环境自然是行政系统赖以生存和发展的外部条件，因此，一个国家的行政管理模式要和行政生态环境保持一致。我国是世界上最大的发展中国家，1978年我国实施改革开放政策，十八届三中全会指出我国改革已经进入深水区和攻坚阶段，我国处在典型的过渡期，行政环境中的异质性、重叠性和形式主义的表现则尤为突出。

首先，我国行政生态环境的高度异质性。从改革开放到现在，中国的现代化进程仅有三十几年的时间。我们在基础差底子薄的情况下，要接受新思想新理念的同时摒弃根深蒂固的封建思想；要摆脱计划经济的干扰迅速掌握市场经济运行规律并保持经济高速增长；要迅速提高我们的国民素质及其民主意识，使经济、社会、文化等各方面都有一个质的飞跃。从社会一般发展规律来看几乎是不可能完成的任务。从经济运行机制来看，特色的市场经济已经显示出无比的优越性，但是市场化程度还不高，经济体制改革依然是全面深化改革的重点。从行政技术上来看，中国政府在领导能力和执政水平不断提高的同时，由于行政层级过多，导致的行政不力、腐败现象屡禁不止。

其次，我国行政机构的重叠性。以上介绍的中国行政生态环境的异质性，决定当前我国政府必须承担大量的社会职能。众所周知，建国后到改革开放前，我们实行的是计划经济，所谓的“大政府”对一切的行政事务大包大揽，机构迅速膨胀。尽管我们从改革开放之后经历了数次的机构改革，但老是进入“膨胀-精简”与“再膨胀-再精简”的怪圈。政府部门较多，职能不清楚。行政审批的环节众多，机构重复建设严重，行政效率低下。

最后，我国行政管理中存在的形式主义。中国几千年的封建社会历史决定，大众的“人治”[4]思想和“官本位”的思想根深蒂固，法治观念薄弱。再加上改革开放后近年来的拜金主义盛行，个人私利至上思想的影响，行政人员无视法律、知法犯法，于是出现权钱交易，寻租成风。法律只是一个口号性的东西而存在，有法不依，执法不严的现象普遍存在。

3 行政生态理论对我国进一步深化行政改革的启示

3.1 转变政府职能，正确处理政府与市场的关系

按照行政生态学理论，我们应该由过渡型社会向现代工业社会转变。而与现代工业社会相匹配的衍射型行政模式要求，市场经济应该是社会经济的基础。产品和服务的生产及销售完全由自由市场的自由价格机制所引导，而不是由国家所引导。这事关行政权力的界定，政府应该是“掌舵者”的而不是“划桨者”，在必要的时候实施宏观调控不可或缺，但是不要出现直接干预微观主体的行为。要想成功地让中国经济实现软着陆，政府必须避免依赖于严厉的行政调控手段。政府部门能不能按照市场经济的要求真正的转变政府职能，是我国经济和社会是否能够健康可持续发展的关键。所以，将行政权力关在市场经济体制的笼子里，避免不必要的政府干预，“不缺位不错位不越位”才能有效防止政府机构膨胀及政府官员的“寻租”行为，才能使市场竞争充分有序发展，保证市场机制有效运转。

3.2 消除公共行政中的形式主义

根据行政生态学的观点，形式主义是指政府所制定的政策和法令不能付诸实施，形同虚设，徒有虚名。宪法、法律、条例所产生的效果之间，组织、统计资料与政府和社会的实际、事实之间存在的差异的程度[5]。另外在我们国家，官员或部门通过做一系列表面工夫，而这些工作仅仅为了得到上级赞许，从而达到升官发财的目的也被认为是形式主义。我国目前处于典型的社会发展过渡期，公共行政同时受到新制度和旧传统观念的影响，具有较高的形式主义。这要求我们在下一步的深化改革中，将完整的科层制政府理念深入到每一位政府人员的实际行动上，要求公务人员真正做到“职业化”；在权力的实现上，充分发挥人民代表的作用，疏通和拓宽人民参与管理社会的公共事务的渠道，把权力真正的归还给人民。提高公务人员的素质的同时建立有效的监督机制，实现法治达到规范与现实之间的统一，杜绝形式主义，建立廉洁高效的政府[6]。

参考文献：

[1]丁煌.西方行政学说史[M].武汉：武汉大学出版社，2009.

[2]李卉群.里格斯行政生态学与中国行政环境分析[J].当代经济人，2006.6.

[3]杰克·D·道格拉斯，弗兰西斯·C·瓦克斯勒著.越轨社会学概论[M].皮艺军译.北京：中国政法大学出版社，2006.

[4]彭文显.行政生态学[M].台湾：三民书局，1988.

[5]唐兴霖.里格斯的行政生态理论述评[J].上海行政学院学报，2003.3.

[6]束义明，李莉.西方行政生态学理论及其对我国公共行政改革的启示[J].成都行政学院学报，2005.4.