摘要：廉在推广租房的过程中，受公租房资金的影响和制约，廉租房在大多数城市依然处于停滞不前的状态。针对这一现象，本文从廉租房进展的具体实际出发，研究廉租房供给机制的相关内容，探讨了供给模式、资金来源等具体的影响因素，并找出中国未来廉租房供给机制的共性。

关键词：廉租房 供给机制 资金来源

国务院1998年7月3日在《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》中明确提出：建立和完善廉租房体系。随后在1999年，国务院颁布实施了《城镇廉租房管理办法》，当年5月1日廉租房制度在全国范围内实施。到2013年末，住建部、财政部和国家发改委联合下发，要求从2014年起，各地廉租住房建设计划调整并入公租房年度建设计划。各地公共租赁房和廉租房将并轨运行，并轨后各地廉租房建设计划调整并入公租房年度建设计划，并统称为公共租赁房，未来的公租房租金仍按照适当低于同地段、同类型住房市场租金水平确定。由于受到公租房资金来源的影响和制约，在推广廉租房的过程中受到巨大的阻力，进而在一定程度上使得大多数城市的廉租房一直处于停滞不前的状态。对廉租房和公租房实施问题，国内专家学者以及房地产从业者、政府主管部门的研究人员等开展了一系列的研究工作，并取得骄人的成果。在研究过程中，虽然涉及制度建设的研究比较多，但是从廉租房和公租房体系中的供给模式的角度进行比较研究的相对较少。

所以说，如何从地方政府具体实际出发，研究廉租房供给机制的相关内容，包括供给模式、供给结构、资金来源、土地来源等具体的影响因素，并从理论上找出中国未来廉租房供给机制的共性，显得非常有必要。

1 我国廉租房发展进展状况

1.1 发展现状

从出台廉租房政策以来，我国经过了数年的不断探索与实践，并取得了一定成效（见图1）。2013年2月20日刚刚颁布的“新国五条”提出，在一定程度上为保障性安居工程的规划和建设奠定了基础。在2013年要全面落实推进城镇保障性安居工程任务，其中基本建成470万套、新开工630万套。通常情况下，与保障性安居工程项目一样，配套设施需要进行同步规划、建设，并且在一定程度上确保同时交付使用。为了确保公租房分配的公平性，在分配过程中需要对退出制度进行不断完善，同时严格执行。2013年年底前，地级以上城市的当地住房保障范围中要纳入符合条件的外来务工人员。

1.2 资金需求

对于廉租房来说，从其建设一直发展到现在，都会面临各种各样的问题，这些问题主要体现为：所需建设资金来源不稳定，廉租房覆盖面积小；建设一批廉租住房对于部分地区来说甚至成为短期的形象工程，制度建设在一定程度上根本没有得到重视；公租房建设资金来源缺乏稳定性，为了解决资金问题，从住房公积金增值收益中提取部分资金或者由政府主管部门自筹解决这是多数地方主要解决方案，进而使得廉租住房制度建设在一定程度上受到影响和制约；在对住房制度进行改革的过程中，城市最低收入家庭的住房问题成为一个急待解决的难题。目前来看，廉租房的有效供给与有效需求之间均存在不同程度地缺口，没有做到“全覆盖”。与国际上许多国家相比较，中国地方政府的廉租房支出占GDP 的比重也远远低于其他国家地方政府的保障房支出占GDP比重。也就是说，地方政府在既定的经济发展水平和财政能力下，并未尽其全力地供给廉租房。

表1 廉租房建设资金需求结构

■

数据来源：依据《2009-2011年廉租住房保障规划》；印珺，中国廉租房制度的资金来源问题研究，经济研究导刊，2012年第29期。

通过上述分析，可以看出，廉租房建设的资金问题即使受到政府的高度重视，但是问题依然非常严重，而且非常突出，使得我国廉租房的发展受到资金的影响和制约。全国保障房建设资金以2010 年为例总额需3 500 亿元，其中，632 亿元来自中央财政补助，在投资总额中占18.1%；100 亿元来自地方政府土地资金收益，在投资总额占28.6%；其他收入493 亿元，在资金总额占14.1%；通过统计资金缺口高达39.3%。

1.3 资金供给

按照初步规划，将由中央政府、省级人民政府以及市县政府通过各种渠道来筹集廉租房建设所需的部分资金， 由社会机构投入以及保障对象和所在企业筹集剩余的资金。对于保障性安居工程来说，虽然中央加大了支持的力度，但是，在资金数量方面，与实际建设所需资金相比，中央下拨的廉租房补助资金依然有限，存在比较大的资金缺口。另外，根据相关政策的规定，对于住房公积金的资金来源，中央要求各地要严格执行相关的规定，在一定程度上将住房公积金增值收益全部用于建设廉租房项目。

从实际执行情况来看，目前廉租房等保障性安居工程已经得到中央的高度关注，并且在一定程度上制定了相关规划，同时下拨了一定的补助资金。但是，行政命令的性质在当前的政策中表现的依然比较突出，与各地方政府的实际财力相比，相关的规划任务还存在不相匹配性，对于

地方政府来说，一方面没有积极性，另一方面没有财政

预算能力，开工和完成保障性安居工程的情况仍然不理想。

■

图2 2011年中国保障房资金来源（单位：亿元）

（数据来源：中国指数研究院）

2 我国廉租房供给机制存在的问题

目前我国在廉租房建设方面整体呈现发展的趋势，但是与居民的高期望值和长远的目标相比，依然存在较大的差距。在我国，自从廉租屋体系投入运行以来，取得的成就是一个不争的事实，但是，在运行过程中，廉租屋体系依然存在一些问题，主要表现为：

2.1 缺乏有效的协调机制

在我国，住房消费的特点表现为：长期性、持久性，对于住房消费情况不同的人群来说，在不同的经济发展阶段存在一定的差异。对于国家来说，没有从发展的角度出发，进而在一定程度上对可操作性做出具体的安排。

2.2 廉租房的供求失衡

在对廉租住房保障体系进行推广实施的过程中，制约廉租住房保障体系实施的一个重要因素就是房源数量缺乏。一些地区通过摇号的方式分配廉租房就是例证。造成房源缺乏的原因主要表现为：一是各单位的公有住房没有闲置的。对于一些单位来说，尚未分配的公房虽然手头留有一定的数量，但是早在终止福利分房之前，留有的公租房早已被单位分配给单位的职工。二是现已租住的公房无法腾退。实施新房改方案后，对于再建房、买房进行实物分配等受到严格的限制。三是己售公房即房改房也无法腾退。

2.3 资金来源渠道的单一

目前廉租住房进展与众多需要政府提供廉租住宅的家庭急迫的住房需求相比显得非常缓慢，进而在一定程度上使得廉租资金进一步制约了廉租房的推进。

2.4 政府保障职能缺位

目前，通过对廉租政策进行研究分析，相对于廉租家庭来说，房源供给数量是非常少的，进而在一定程度上通过轮候排序，摇号的方式进行分配。这种分配公租房的方式在一定程度上反映了制度设计的初始性。

3 廉租房供给机制分析

3.1 稳定的政府资金来源

在当前，根据我国所处实际环境，廉租房建设在很多城市都面临巨大的阻力，造成这种现象的原因主要为：建设廉租房的资金严重不足。国家虽然在廉租房建设方面出台了相应的政策，给予了政策方面的扶持，但是没有对廉租房建设的资金渠道给予疏通，进而在一定程度上使得廉租房建设停留在理论形态。目前，我国建设廉租房的资金，主要来源于：第一通过公共财政建立专项的基金。通过这种方式获取建设资金，通常情况下，需要在公共财政预算支出中纳入廉租住房资金需求，进而在一定程度上结合居民的最低收入，并且对政府的财政支付能力进行综合考虑，进而对年度住房保障经费支出水平在一定程度上进行确定，进一步确保廉租房制度的持续发展。第二住房公积金的部分增值资金。住房公积金的归集额随着时间的不断延伸进而逐年的增长，其增值收益在一定程度上得到不断的扩大，在这种情况下，需要对其中的管理费用进行严格的控制。随着管理制度的建立和完善，在较低水平控制贷款风险准备金；第三出售直管公房后的部分净归集资金。根据旧的住房管理体制的相关规定，直管公房是解决居民住房问题的主要途径，其直管公房的来源是多样的，因此在出售直管公房过程中，所归集的住房款从实质上说通常情况下就是进行回收社会公共资金，进而在一定程度上将其投入到住房保障需求中，通常情况下这是对住房保障制度资金来源的补充。

3.2 多渠道拓宽投融资模式

在对廉租房进行建设与回购的过程中，呈现出一系列的特点，主要表现为：投入的资金量非常集中、回收周期比较长、投资回报率比较低，难以通过任何单一投融资渠道解决建设需要的大量资金，美国、澳大利亚和瑞典等在廉租房建设方面做得比较好，在这些国家，社会资本与金融机构通常情况下都能够充分地发挥作用。在住房保障方面，美国的特点是：政府提供信贷援助，政府对于廉价住房的建造提供一定的补贴。而澳大利亚在住房保障方面，通常会调动公共部门、社区部门和私人进行多方面的参与，进而在一定程度上由教会，其它民间组织等社会非营利机构建造和管理。对于瑞典来说，在公共住房建设方面，通常情况下分为：政府直接投资、合作社投资和私人投资三种方式，并且在一定程度上对公共住房建设采用税收优惠政策的方式给予支持。具体途径可以通过PPP模式融资、房地产投资信托、证券化模式融资、发行廉租房建设债券模式融资、发行福利彩票募集廉租房资金模式融资。

3.3 科学的廉租房管理体制

对于科学的廉租房管理体制来说，通常情况下，主要包括建立和实施廉租房管理的主体、管理监督货币的补贴与发放、确定租金水平、建立轮候机制以及廉租房退出机制等。一是廉租房管理主体。在廉租房制度中，应作为管理的主体，政府可以直接介入住房市场的，或者通过财政、金融政策等对住房市场进行间接的调控。二是确定合理的租金水平。通常情况下，廉租房制度的保障效率的关键就是根据家庭的收入情况确定廉租房的租金水平。三是管理和监督货币的补贴与发放。四是轮候机制的建立和实施。从社会公平角度上讲，廉租房应首先保障那些最困难，也是最需要这种保障的家庭。五是廉租房退出机制的建立和实施。不管廉租房制度采用的是实物配租还是租金补贴的方式，都涉及到廉租房退出机制的建立和实施问题。

参考文献：

[1]贾康.建立以公共财政为主的基本住房保障资金多元化来源渠道[J].中国发展观察，2007（10）.

[2]刘颖.中国廉租住房制度创新的经济学分析[M].上海：上海人民出版社，2007.

[3]赵红艳，施琳琳.基于财政视角的中低收入居民住房保障体系研究[J].地方财政研究，2008（3）.

[4]郑思齐，符育明，任荣荣.住房保障的财政成本承担：中央政府还是地方政府？[J].公共行政评论，2009（6）.

[5]蔡冰菲.保障性住房建设中地方政府与中央政府的博弈分析[J].社会科学家，2009（12）.

[6]郭玉坤.中国城镇住房保障制度设计研究[M].北京：中国农业出版社，2010.

作者简介：

赵毅（1982-），女，浙江衢州人，湘潭大学公共管理学院，主要研究方向：公共保障。