罗海平

一、特区衍生与演变

在我国对外开放和市场化的过程中，以“先行先试”、“重点开发”、“优先开发”为特征的经济特区发挥了重要作用。鉴于经济特区的职能和存在形式的多样性，经济特区的定义往往比较宽泛。钟坚（2009）基于世界经济特区的发展视角，将经济特区定义为主权国家或个别地区在其境内划出一定范围，实行特殊开放政策和特殊管理体制，以此实现特定经济发展目标的特殊区域。高进田（2009）用“特殊经济区”（Special Economic Areas，SEA）来定义我国特区模式下特区的各类衍生体。石国亮（2009）等则将我国经济特区分为广义和狭义经济特区，狭义的经济特区是指以深圳为代表的五个综合型经济特区，广义的经济特区泛指特区及各类衍生体，包括经济特区、沿海沿江开放城市、省会开放城市、内陆边境开放城市、经济技术开发区、高新技术产业区、保税区、出口加工区、边境经济合作区、旅游度假区、综合保税区、自由贸易港区、综合配套改革试验区等。

“十一五”时期，我国陆续推出了数十个上升为国家战略的区域发展规划，这些规划继承和发展了我国经济特区的发展思路，即圈出特殊区域或划定区域采取“重点开发、优先开发和典型示范”的非均衡区域开发开放战略。这些“特殊区域”尽管并没称之为经济特区，但却发展和完善了特区谱系，均体现了经济特区的本质内涵。此类特殊区域相对于传统经济特区可称之为“新兴经济特区”。故新兴经济特区则特指我国新时期，尤其是“十一五”时期，在全国范围内所设立具有试验、示范职能的经济功能区，包括有综合改革试验区、先行先导经济区、生态经济区、主体功能区等特殊经济区域。

图1 特区衍生与演变

随着市场化进程的推进，“特区”的概念、内涵和作用不断得以扩展和演化，特区走向了综合性和多元性试验的道路。樊纲（2009）认为，中国渐进式改革开放的试验走过了一条典型的从“特区（试验）”到“推广（示范）”的“路径依赖”，并且市场化和对外开放一直是路径依赖的两个不可偏离的轴心。1979年1月国务院《关于我驻香港招商局在广东宝安建立工业区的报告》批复，同意将蛇口半岛2.14平方公里的土地划给了招商局，建立蛇口工业区标志着我国特区模式开始启动。1979年4月邓小平首次提出要开办“出口特区”，后于1980年3月，“出口特区”改名为“经济特区”，并于1980年5月成立深圳经济特区、8月成立珠海经济特区、10月成立厦门经济特区。1984年11月,中共中央决定进一步开放沿海14个港口城市，在沿海开放城市建立“国家级经济技术开发区”，1987年建立海南经济特区，1990年批准设立上海浦东新区。1992年邓小平南巡以后，以开放为主要目标的各类特区开始从沿海转向内地。1992年以来全国先后确定34个试点城市，围绕国有企业实施配套改革，在建立市场体系和社会保障制度等方面进行了全面的探索。进入新世纪，新的区域发展规划纷纷出台。从2005年和2006年先后批准浦东新区和天津滨海新区为“综合配套改革试验区”，到2007年批准重庆、成都为“统筹城乡综合配套改革试验区”，武汉、长株潭为“两型（即资源节约型、环境友好型）综合改革试验区”。再到2008年的广西北部湾，2009年的海西区、关中-天水区、辽宁沿海经济带、江苏沿海经济带等区域发展规划上升为国家战略，2010年5月成立新疆喀什经济特区，2010年鄱阳湖生态经济区、黄河三角洲高效生态经济区以及长三角、珠三角、京津翼经济圈以及东北老工业基地的发展规划纷纷出台并上升为国家战略。直到2010年12月《全国主体功能区规划》正式发布，我国区域开发与区域发展新的路径渐趋成熟。

二、非均衡的区域开发模式和路径选择

我国区域开发开放战略属于典型的非均衡发展模式和路径，其理论和政策依据是邓小平的“两个大局”思想。

根据邓小平“两个大局”的思想，1990年完成的《全国国土总体规划纲要（草案）》较为系统和具体地提出了我国区域开发开放的战略设想。尽管《全国国土总体规划纲要（草案）》最终没有获批，且一度搁置20年，直到2010年9月才重新启动《全国国土总体规划纲要》的编撰工作。但《全国国土总体规划纲要（草案）》对我国随后的区域开发开放路径以及经济空间格局形成却产生了重要影响。首次较为系统地构建了非均衡的点轴发展战略，提出打造东中西三大经济带、建设19个综合重点开发区，提出并设计了“T”字形发展轴构想。“T”字形发展轴即以长江黄金水道轴线和南北沿海轴线为基础，形成三极：北极——京津，南极——香港和广州为中心的珠江三角洲，西极——重庆，中枢——上海。根据这样的设想，在已有的沿海五大经济特区、14个沿海开放城市的基础上，1990年国务院又作出开发、开放上海浦东的战略决策。自此，形成了经济特区(点)-沿海开放城市(线)-沿海经济基础开放区(带)的对外开放局面，形成了珠江三角洲、长江三角洲和闽南三角洲等点轴开发格局。而这个格局同时也是我国改革开放早期和中期的区域治理格局。

点轴式开放、开发空间路径的形成对我国非均衡渐进式诱致型市场化的顺利推进具有重要意义。朱金海、陆德明（1995）认为，中国的市场化改革之所以能在维持政治社会稳定、经济高速增长的基础上，取得举世瞩目的成就，其关键在于选择了一条由点到线、由线到面，即由沿海到沿江、再到沿边，进而辐射到全国的市场化区域渐进策略。我国改革开放包含两个层面的属性要求，制度层面上是建立完善的社会主义市场经济制度，经济层面则是实现区域的开发与开放。而无论是市场化还是区域开发都是以开放为先导推动力量逐步延伸和发展的。轨迹特征表现为由点到线、以线带片、从片到面、片面结合，区域循序渐进、逐步向纵深推进的非均衡过程。具体路线为，从沿海到沿江、从沿江到沿边、再到以内陆重要铁路干线为轴的“沿线”，进而形成“沿海—沿江—沿边—沿线”的“四沿”全方位开放的新格局，实现整个国家的逐步市场化和国际化。新时期我国陆续发布数十个上升为国家战略的新区域发展规划。新的区域开发开放依然沿袭了由点到线、以线带片、从片到面、片面结合，逐步向纵深推进的非均衡空间治理思想。所以、无论是辽宁沿海的“五点一线”，还是长吉图、江苏沿海、广西北部湾以及海西区在目前都处于点线连接的开发初期。

三、特区衍生与新区域开发路径和格局的形成

表1 特区模式下区域治理的时空序列

年份 特区及衍生体 职能 空间2007年2011年2008年2009年2010年首个“综合保税区”正式建成天津中新生态城项目签署重庆全国统筹城乡综合配套改革试验区成都全国统筹城乡综合配套改革试验区武汉城市圈“全国资源节约型和环境友好型社会建设综合配套改革试验区”“长株潭”“全国资源节约型和环境友好型社会建设综合配套改革试验区”广西北部湾经济区《关于进一步推进长三角洲地区改革开放和经济社会发展的指导意见》天津滨海新区综合配套改革示范区海峡西岸经济区江苏沿海地区关中—天水经济区辽宁沿海经济带横琴新区长吉图开发开放先导区《珠江三角洲地区改革发展规划纲要(2008-2020)》《黄河三角洲高效生态经济区发展规划》《鄱阳湖生态经济区发展规划》《皖江城市带承接产业转移示范区发展规划》深圳综合配套改革试点海南建设国际旅游岛重庆西永综合保税区重庆两江新区《中原经济区规划》山东半岛蓝色经济区《成渝经济区区域规划》浙江海洋经济发展示范区沈阳经济区国家新型工业化综合配套改革示范区义乌市国际贸易综合改革试点舟山群岛新区开放、改革开放、改革、试验改革、试验改革、试验沿海沿海西南改革、试验改革、试验开放、开发中部西南改革、开放改革开放、开发开发、改革开发开发开发、开放、试验开发西部中部沿海改革、开放开发、试验沿海东部沿海沿海西北东北沿海东北开发、试验开发、试验改革开发、试验开放开放、开发开发开发开发开发中部沿海改革改革开发中部东部海岛西部西部中部东部西部东部东北东部东部

年份 特区及衍生体 职能 空间2012年2013年中国图们江区域（珲春）国际合作示范区温州市金融综合改革试验区中国上海自由贸易区开发、开放改革开放东北东部东部

1.20世纪80年代沿海优先开放：由南到北

南部沿海是我国对外开放的前沿，而港、澳、台则是我国对外开放的“桥头堡”，是通向世界市场的“跳板”。尤其是香港，作为国际金融中心，是一个国际性的“市场极”和“辐射源”。因此，我国的对外开放首先在南部沿海突破。自1980年以来，以深圳为代表的南部沿海经济特区作为国内国际市场接轨的连结点或桥梁，在外向型经济的发展中起到了重要作用。基于早期四个城市特区的成功实践，1984年5月决定开放14个沿海港口城市，且汕头、珠海、厦门市特区以外区域和威海市区也享受与沿海开放城市相同的优惠待遇。所有“沿海开放城市”内设立经济技术开发区，这些国家级的沿海开发区被称为“小特区”。在建立沿海开放城市经济技术开发区的基础上，1985年初，政府进一步决定将长江三角洲、珠江三角洲、闽南厦漳泉三角地区开辟为“沿海经济开放区”。1988年又将沿海开放区扩大到胶东半岛和辽东半岛。1988年国务院又将整个海南省列为经济特区，进行重点开发，实行比前四个特区更为灵活的政策，并继续扩大原有特区的面积。直到80年代末，我国东部沿海初步形成了一条从南到北、又长又宽的开放地带。这一地带包括11个沿海省、市区滨海或近海的292个市县，面积达41.7平方公里，占全国4.4%；人口2.1亿人，占全国近20%，是我国对外开放和区域开发的前沿阵地。

2.20世纪90年代全方位开放：从沿江到沿边

在沿海地区进一步开放开发和市场化不断深入的基础上，90年代，国家开始重视内陆地区的开放和开发，并将对开放和市场化改革的重点由珠三角逐步移向长三角以及整个长江流域。1990年4月中央决定开放开发上海浦东。浦东新区实行经济技术开发区、经济特区和某些浦东开发所需的特殊政策，目的在于振兴上海，重建国际大都市，将上海建成为长江流域的“龙头”和在国际上有重要影响的经济、金融和贸易中心。在浦东开发带动下，上海在短短的几年构筑了一个立足上海、辐射全国、沟通世界的大市场框架。

1992年国务院宣布进一步对外开放芜湖、九江、武汉、岳阳和重庆5个长江沿岸城市，实行沿海开放城市政策，并准许在经国务院批准后可多办一些开发区。1992年，三峡工程的上马又进一步带动了长江中上游的开放开发。至此整个长江流域共有10多个主要城市实行沿海开放城市政策，并有9个港口已形成一条以上海浦东为龙头的长江流域开放带。有力推动了横跨我国的东部、中部与西部地区三大地带的对外开放和区域开发进程。

邓小平南巡讲话后，我国正式确立了建设社会主义市场经济的发展目标。对外开放和市场化进一步向纵深发展。在沿江城市开发开放格局布局完成后，国务院先后开放了珲春、绥芬河等13个边境市、县、镇。这些边境开放城市实行与沿海开放城市基本相同的优惠政策，从而国境线上的重要城市基本实现了对外开放。与此同时，国家又进一步确立哈尔滨、长春等内地所有省会城市为“内陆开放城市”，实行与沿海开放城市同样的优惠政策，并在每个城市设立“高新技术产业开发区”以及“经济技术开发区”。至此，我国多层次、全方位开放的格局基本形成。

3.新世纪非均衡向协调发展转变：西部开发、东北振兴与中部崛起

由于东部沿海的优先开发和开放，东西部发展差距逐渐拉大。2000年10月，中共十五届五中全会通过《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》，决定实施“西部大开发”，以促进区域协调发展。2003年9月10日，国务院常务会议研究实施东北地区等老工业基地振兴战略，提出振兴东北的指导思想、原则、任务和政策措施。2003年10月，中共中央、国务院下发《关于实施东北地区等老工业基地振兴战略的若干意见》。2006年4月国务院针对中部地区的山西、安徽、江西、河南、湖北、湖南6省发展相对缓慢的状况，出台了《关于促进中部地区崛起的若干意见》，制定了36条政策措施，提出要把中部建成全国重要的粮食生产基地、能源原材料基地、现代装备制造及高技术产业基地以及综合交通运输枢纽。到此，“东部腾飞、西部开发、东北振兴、中部崛起”较为完整的区域发展战略得以形成。

这些战略的出台和实施是我国区域非均衡转型和发展的完善和补充，是对改革开放初期沿海先行等带来的非均衡问题的矫正和补偿。但无论是西部开发、东北振兴，还是中部崛起都仅是产业驱动的区域发展模式，即通过重点产业和投资项目向中西部转移，由大项目带动地方经济发展，实现区域发展的协调和均衡。随着上海浦东、天津滨海、成都-重庆分别上升为综合配套改革试验区，以及大量上升为国家战略的区域发展规划的获批。我国非均衡区域开发再次实现了向设立特殊经济区域、对特殊区域实行特殊经济政策的特区模式、非均衡区域开发和开放模式的回归。近年国家综合配套改革试验区以及各类上升为国家战略的经济开发区的陆续出台，则在特区模式非均衡战略基础上进一步完善、明晰和固化了“东部腾飞、西部开发、东北振兴、中部崛起”的区域发展路线图。

四、特区模式新区域开发战略的承继与完善

上海浦东、天津滨海以及深圳上升为社会主义市场经济国家综合配套改革试验区，既是我国改革走向纵深阶段，即在社会主义市场经济制度完善阶段中先行先试特区功能的赋予，又是“东部腾飞”区域发展战略的重要保证，是对已经形成的全国性三个经济增长极长三角、环渤海、珠三角发展成果的强化和完善。为此，国家先后出台《关于进一步推进长三角洲地区改革开放和经济社会发展的指导意见》、《珠江三角洲地区改革发展规划纲要(2008-2020)》和《京津冀都市圈区域规划》等中长期的区域规划设计。而江苏沿海地区、海峡西岸经济区、珠海横琴新区、深圳前海等都是“东部腾飞”区域治理设计的重要组成部分。成都和重庆成为全国城乡统筹综合配套改革试验区、关中-天水经济区上升为国家战略、西安成为全国统筹科技资源综合配套改革试验区以及广西北部湾的开放与开发，则是新时期“西部开发”的特区模式的区域治理设计。武汉城市圈和“长株潭”被列入“全国资源节约型和环境友好型社会建设综合配套改革试验区”、鄱阳湖生态经济区、皖江城市带产业承接区、中原经济区以及山西资源型经济转型综合改革试验区的成立和特殊政策支持则是进一步实现“中部崛起”的重要举措。辽宁沿海经济带、长吉图开发开放先导区等近期新批准的区域开发区以及东北老工业基地振兴计划构成了“东北振兴”的战略意图。2009年在国务院先后批复了《关中-天水经济区发展规划》、《江苏沿海地区发展规划》、《横琴总体发展规划》、《辽宁沿海经济带发展规划》、《中国图们江区域合作开发规划纲要》、《促进中部地区崛起规划》等区域发展规划后，我国新的区域经济版图逐渐成形，包括了长三角、珠三角、北部湾、环渤海、海峡西岸、东北三省、中部和西部等经济版图。同时，各地新提出的区域经济规划如雨后春笋般涌现。这一方面表明我国已进入社会主义市场经济全面建设和完善的历史阶段，另一方面，也说明新时期我国区域发展和开放格局日趋完善和明朗。

另外，除由中央政府主导、组织和批准实施的特殊区域外，一种区域间自我组织、自我整合和一体化的多区域发展趋势正在形成。相对于单一行政区域的先行试验区，城市群、跨省区的区域经济整合、市场融合与一体化逐渐成为新的区域开发与区域开放的方向，如泛珠江三角洲、泛长江三角洲、环渤海湾、环北部湾等。这些以经济联系结成的区域经济合作区是一种以专业化地区经济为特色、以中心城市为依托，在生产、流通等方面紧密联系、互相协作、内部具有很强经济集聚性的经济综合体。它是内在经济力量的自发区域组合。为此，基于市场原则、共同利益上公共机构与非机构的合作，成为各地方政府是推动区域间合作与协调的主要动力。这些都是以地方政府自我协调、自我组织形成的区域治理形式，是对中央政府主导下特区发展战略的补充，也是特区模式更高发展阶段的必然要求。

［1］邓小平.邓小平文选（第三卷）［M］.北京：人民出版社，1993.

［2］高进田.特殊经济区与中国区域经济发展［J］.兰州大学学报（社会科学版），2009，（3）.

［3］厉无畏,王振.中国开发区的理论与实践［M］.上海：上海财经大学出版社，2004.