冯永刚

(山东师范大学教育学院，济南250014)

高等教育公共性的制度障碍及其破解

冯永刚

(山东师范大学教育学院，济南250014)

当前社会中一些深层次的制度障碍构成了阻抑高等教育公共性发展的瓶颈，其所带来的负面效应毋庸讳言。要消除高等教育公共性的制度障碍，需彰显制度设计的公共精神，培植高等教育公益性的土壤；优化高等教育资源配置制度，努力促进教育公平；营造开放性的制度环境，广辟高等教育共享性的平台。

高等教育；公共性；公共产品；制度障碍

公共性是高等教育的基本特征和内在属性。高等教育公共性的发展程度是衡量高等教育现代化水平的重要指标与尺度。进入21世纪以来，高等教育的公共性引起了世界各国的广泛关注与高度重视。然而，随着我国经济体制转轨与社会转型的加快，由于制度安排不当与制度实施过程中的漏洞，致使高等教育的公共性呈现出弱化或衰退的不良情形，抑制或延缓了高等教育的扎实推进。因此，从制度分析的视角关切与审理高等教育的公共性就显得日益紧迫。

高等教育的公共性是历史发展的客观必需。通过对高等教育历史嬗变的全面梳理与考察，不难发现，在高等教育的精英化阶段，高等教育维护的是个别或少数人的利益，其价值、目的以及功能等更多地以私人的形式为导向，教育的公共性被边缘化。之后，高等教育从精英化向大众化的跨越以及渐趋迈向普及化的发展历程表明，高等教育逐步摆脱了私人或私域遮蔽的囹圄，肩负起关涉社会整体利益、履行公共职能与提供公共服务的职责，成为面向社会全体成员、拓展公共福祉、扩大社会公益的实践活动，展现出显著的公共性意蕴。这意味着，高等教育既能促进个体身心的发展，又能促进社会的繁荣与进步，因而具有使个体与社会均能从中获益的双重属性。《中华人民共和国高等教育法》明确规定：“设立高等学校，应当符合国家高等教育发展规划，符合国家利益和社会公共利益，不得以营利为目的。”[1]倘若高等教育以营利为目的，必将侵害个人权益，牺牲公共利益，偏离公共精神与公共利益的轨道，无以体现高等级教育培养人才、科学研究与社会服务的初衷，危害高等教育的可持续发展。

一、高等教育公共性面临的制度障碍

目前，我国的高等教育已迈入大众化的门槛，正朝着普及化的方向前进，高等教育的公共性也日渐显现。但不容忽视的是，随着改革开放与市场经济的深入发展，一些新情况与新问题也日渐暴露出来，使得高等教育的公共性面临严峻挑战，尤其是来自制度方面的桎梏，不同程度地导致了高等教育公共性的弱化乃至缺失。

(一)功利化的制度价值取向了僭越了高等教育的公益性

就其本性而言，教育是一种公益事业。作为教育的有机组成部分，高等教育自不例外。作为规范与指引高等教育活动的行为准则或社会规则，制度具有降低高等教育的不确定性、消解高等教育的矛盾纠纷、拓展高等教育的公益性等功效，对高等教育理性思维的培养以及价值目标的实现具有明确的指引作用。在德国社会学家马克思·韦伯看来，人有两种理性：一种是价值理性，一种是工具理性或计算理性。前者是指人们共同生活所应遵守的社会准则或道德规范，以及人们对生存意义与终级价值的关怀。后者是指人们在活动中对成本与效益、投入与产出、付出与回报的一种权衡与考量。二者在高等教育中的相涉相融、相得益彰，是高等教育的应有之义。然而，自20世纪中叶以来，我国高等教育改革被打上了深深的科学主义烙印，高等教育中的价值理性被疏远而工具理性或计算理性日渐抬头并呈上升趋势，尤其是在制度设计上滑向了工具理性与技术至上的深渊，制度价值取向上表现出浓郁的功利化色彩。在功利主义思想的驱使下，高等教育更多地青睐于经济效益的市场导向，而忽视公共利益追求的价值取向，我国高等教育的公益性受到严重侵蚀。突出地表现为，高等教育行政部门要的是政绩，高校要的是名次、排位与评分，高校教师以自我为中心而滋生大量短期行为，学生要的是名牌或重点大学的入场券，将接受高等教育当做攫取私人利益的服务工具，带来的负面影响是极为深远的。一如北京大学教授钱理群在“理想大学专题研讨会”的深沉感触：“我们的一些大学，包括北京大学，正在培养一些‘精致的利己主义者’，他们高智商，世俗，老到，善于表演，懂得配合，更善于利用体制达到自己的目的。这种人一旦掌握权力，比一般的贪官污吏危害更大。”[2]

(二)失衡的资源配置制度腐蚀了高等教育的公平性

高等教育的公共性表明，每一个进入高等教育领域的学生均应享受同样的教育资源，接受相同的高等教育。教育公平意味着任何高校或学生，不论地域、民族身份、家庭背景等存在的现实差异，都应当充分享有教育资源，而这需要以建立与完善公共教育资源公平配置制度为前提。目前我国高等教育领域中资源配置制度主要有两种：一种是政府式资源配置制度，另一种是市场式资源配置制度。然而，由于深受传统高度集中的经济体制与政治体制的影响，政府式源配置制度奉行的是“效率为先”、“城市中心”的立场，给予重点高校以及发达地区更多的资源优势及政策倾斜。一些办学质量较高的大学如985、211以及部属院校获得更多的可支配教育资源，包括物资资源、人力资源与财力资源。这使得办学层次与水平较低的学校、师生员工处于劣势地位，难以获得应有的发展资源，导致教育资源分配不均，拉大了区域与校院之间的差距，加剧了不平等，阻碍高等教育事业的均衡发展，危害教育的公平与正义。资源配置制度不合理，“就其实质而言是政府在公共教育资源供给或配置过程中有意无意背离了‘应得’原则，损害了‘相称’关系，使得有限的公共教育资源特别是优质的公共教育资源没有得到平等、均衡、合理安排与有效利用。”[3]此外，为了增强高等教育活力，提高资源的使用效率，高等教育引入了市场竞争机制及市场式资源配置制度。但是，市场机制的介入，其所实行的优胜劣汰只眷顾竞争的获胜者，崇奉的是占有式资源配置制度，滋生违法收费、高收费、教育腐败等有悖教育资源公平配置的温床，无法也不可能从根本上解决高等教育机会不均等、不公平、乱收费等公共性的缺失问题，尤其是市场间的恶意竞争或不正当竞争，拉大了区域之间、城乡之间的差别，致使教育资源空间分布不公、受教育者拥有教育资源不公，妨碍了教育资源公平与公正配置的步伐。特别是由于目前我国统整政府与市场的相应制度资源配置机制还不够健全，因而存在单纯的市场行为和政府行为，二者的各自为政所引发的诸多矛盾浓缩在高等教育领域，其所导致的直接后果是高等教育资源配置失衡，高等教育公共性的式微。与之相适应，教育公平问题暴露无遗并日趋紧张。

(三)封闭式的制度环境与高等教育的共享性相抵牾

高等教育的公共性决定了高等教育具有巨大的外部效应，其制度安排必须立足于公共领域，向所有公众开放，为公众服务，不得带有轻视性、独占性或排他性。然而，新中国成立后我国高等教育的体制结构调整经历了较长时期的自我封闭阶段，直到十一届三中全会以后，这种条块分割、自成体系、封闭办学的格局才被打破，但发展步伐蹒跚。迄今为止，我国高等教育的开放性程度依旧不够，封闭僵化的制度环境依然存在。主要表现在，高等教育尤其是高校基于保护学校内部资源和环境的制度设计思维，将隔离政策、非透明的教育信息公开制度以及封闭的学习方式等奉为圭臬，人为地将高校与社会阻隔开来，无法与外界社会环境有效地交换信息与能量，构筑起抵抗高等教育共享的封闭静态的防范体系与制度系统。早在20世纪20年代，陈独秀先生就对此进行了尖锐的抨击：“新教育对于一切学校的观念，都是为社会设立的，不是仅仅为一部分学生设立的。自大学以至幼稚园，凡属图书馆、试验场、博物院，都应该公开，是社会上人人都能够享用，必如此才能够将那个教育与社会打成一片，必如此才能够使社会就是一个大的学校，学校就是一个小的社会，必如此才能够造就社会化的学校，学校化的社会。现在各学校门首大书特书的‘学校重地闲人免进’，明明白白的是要把学校与社会截为两段。”[4]其结果必然消解与颠覆高等教育的公开性，致使高校远离社会现实，师生员工的精神生活变得越来越狭隘。

二、破解高等教育公共性制度障碍的路径选择

冲破高等教育公共性制度障碍的囹圄，是高等教育必须面对的一个重要议题。为此，应尽快探索培育、维护及保障高等教育公共性的发展路径。借鉴当前高等教育公共性的已有经验以及目前存在的突出问题，需认真做好以下三项工作，以适应高等教育公共性的吁求。

(一)彰显制度设计的公共精神，培植高等教育公益性的土壤

高等教育中的制度由人设计与安排，是人的精神气质与意志品质的产物。从高等教育的公共性出发，人们在高等教育中创设制度并不是为了维护某些区域、某个高校或某些人的利益，而在于拓展公共利益并增进全民福祉。假若仅是为了功利需求而漠视高等教育的公益性，则制度本身违背了其在高等教育中的精神指向与积极意义，于高等教育的公益性渐行渐远。为此，高等教育中的制度供给必须冲破功利化的藩篱，使高等教育回归公益本性。一方面，应加强体现公共精神的制度设计，培育公民的公共精神。制度与公共精神密不可分。就其本性而言，要求大家共同遵守的社会制度本身就孕育着公共精神，只不过是在不同的历史时期有所侧重而已。与我国传统的臣民教育与标榜私人利益的社会制度有所不同，当前的公民教育与保障公共利益的社会制度为公民公共精神的传播、公共性质的不断增长提供了沃土。在现代社会制度条件下，公民既是利益选择的主体，亦是高等教育公共性建构的主体。然而，“公民在履行法律上的规定、参与教育公共性建构的过程中，多少都带有一定的被动性，这种被动性在一定程度上会对教育公共性的建构起到阻滞作用。与法律上的规定不同，公民在以一种伦理上的精神参与教育公共性建构的过程中是主动的、积极的，公民这种主动性与积极性的存在会更加有利于教育公共性的建构与形成。”[5]因此，要通过制度引领，塑造公民健康的公共精神与制度伦理，使之成为推进高等教育公益性的精神支撑与理性选择。另一方面，植根教育公益性的沃土，凸显个人与社会均能受益的制度安排。高等教育应通过制度设计，建立符合社会利益与公共利益的制度，扭转违反公共原则或公共福利而追逐私益的错误观念，在保障个体合法利益的基础上推进公共利益的最大满足。“现代教育是由政府向社会成员提供，可以为每个社会成员消费的最基本的教育服务的总称。它是从多种观点出发，有目的、有计划地加以组织和运筹的，目的是实现广大国民的教育福利。”[6]为此，政府应从教育去功利化做起，在教育政策制定与教育制度安排上，应以促进公共利益为出发点与落脚点，明确高等教育的公共产品属性，以充分保障高等教育公益性的实现。

(二)优化高等教育资源配置制度，努力促进教育公平

从理论上讲，高等教育资源具有非竞争性。即每一个符合条件的个体享用高等教育资源的同时并不影响、抵制与阻碍他人对该资源的享用，也不会由此消解其他人享有高等教育资源的机会与权利。但从实践层面而言，按照美国经济学家萨谬尔逊的说法，于人类的实际需求而言，资源具有稀缺性与有限性的特质。探索充满活力的资源配置方式，将有限的教育资源在不同使用者之间进行公平合理的分配，是高等教育资源配置制度的重要内容。确保高等教育资源配置的科学、公正与合理，一方面，政府要始终站在公共性的立场上，加大财政性教育投入，建立体现公共、公正的教育资源配置制度。政府要出台稳步增加高等教育投入的保障制度与实施机制，切实建立起政府投入为主的教育筹资制度。在此基础上，要规范公共教育资源的配置，提供优质的资源配置制度，维护和促进教育机会均等，为落实教育公平提供制度保障。高等教育的公平“关注的是在教育实践领域中如何贯彻应用‘公正’这一价值原则，从而使得教育机会、资源、条件、利益等分配能够符合某些‘应得’原则并在不同的群体之间实现某种‘相称’关系。”[7]政府要采取有力措施加强宏观调控，保障每一个进入高等教育领域的个体能够接受应有的教育，制裁一些高校利用自身优势对公共资源尤其是优质资源的不合理侵占，确保教育资源的公平配置。另一方面，在充分发挥市场在高等教育资源配置中的基础性作用的同时，应制定完善相应的教育法规，引导市场良性竞争，降低教育资源配置成本，提高市场配置资源效率。按照教育经济学的观点，在高等教育资源总量一定且并不充裕的情形下，追逐利益的市场竞争必然导致优胜劣汰，倘若缺乏有效的制度设计或制度保障，其结果必然是教育公平性的式微。因此，要加强市场的监管制度和实施机制建设，维护市场经济秩序，有效防范在高等教育资源分配中剥夺一些人应有的权利，破坏教育机会均等，形成“贫者越贫，富者越富”、“强者愈强，弱者愈弱”的马太效应，产生严重的两极分化，导致教育公平萎缩的不良格局。

建立合理有效的资源配置机制，就要整顿与规范市场竞争体系，打造规范有序、公平公正的市场竞争体系，在制度设计中坚决抵制与杜绝制度设计者利用自己拥有的特殊权力设租寻租，力戒垄断和恶性竞争，走出资源挤占、资源闲置以及资源浪费的怪圈。此外，要加强兼顾政府战略与市场选择的弹性制度的设计，形成协调政府与市场在高等教育资源配置制度中的“缓冲区域”，在体现公平与民主的前提下，为政府与市场在省域之间、区域之间、同一区域内高校之间、同一高校内部之间的教育资源配置中提供更多的制度选择，促使二者在互补中形成良性循环，促进各类教育资源之间的优化组合，维护每一个人平等的受教育权，使每一个大学生都能享有到标准不低于国家规定并与当地社会经济发展水平相适应的教育资源，努力推进教育的均等化。一如《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》所指出，要“形成惠及全民的公平教育。坚持教育的公益性和普惠性，保障公民依法享有接受良好教育的机会。建成覆盖城乡的基本公共教育服务体系，逐步实现基本公共教育服务均等化，缩小区域差距。”[8]

(三)营造开放性的制度环境，广辟高等教育共享性的平台

诺贝尔经济学奖获得者、新制度经济学的代表人物诺斯在探讨制度效率的分析框架中得出的重要结论是，封闭的制度一定是低效或无效的制度。高等教育的公共性并非静止的、僵硬的、抽象的产物，也绝非狭隘封闭的自我空间，而是一个动态发展的过程。为此，一方面，高等教育应冲破固化封闭的“制度壁垒”，应面向社会，包括教育理念、教育内容、教育信息、教育过程、教育方法以及教育场所等都应向所有人开放，创设“一切为了人、为了一切的人、为了人的一切”的共享生成的教育制度环境与服务平台。在开放性的制度环境下，建设无围墙的大学。只有这样，高校才能及时了解社会对高等教育的时代需求与发展动态，及时检视与适时调整办学思路、结构布局、发展战略，增强社会责任感与使命感，不断增强高校服务社会的发展水平与能力。另一方面，秉持开放性原则，积极引导个人或群体参与高校制度建设，突出各主体参与的广泛性与深刻性。参与性是共享的重要内容，是增强高等教育开放性的有效渠道。开放、共享、公开的制度设计，不仅有利于推进高等教育的公共性，而且可以有效遏制高等教育领域中制度供给与需求脱节、制度僵化等弊病。为此，高校在制定、设计与出台制度时，应采取学校邀请和自愿报名的方式吸纳不同层次的教职员工、学生代表以及社会人士等参与，建立不同利益群体的多元表达机制，慎重考虑来自不同阶层与不同职业的合理意见建议，在民主协商、集思广益的基础上建立透明的、清晰的、大家认可的制度体系，增强人们认可与执行制度的心理。“因为教育是公共生活的重要选择，不但涉及公共福祉的扩大，而且涉及教育事务的正当性等，所以教育制度任何的安排或政策选择，必须经过公共领域中的公民的理性讨论，在公共域的范围内得出我们的合理的教育制度和政策的结论。”[9]此外，从封闭式制度环境向开放型平台的转轨过程中，高等教育应“完善全方位的学习支持服务体系。加强由专业教师、志愿者、信息技术人员等组成的服务团队建设，完善‘呼叫中心’和覆盖全市的学习支持服务体系建设，提供线上、线下的多样化学习支持，形成对学习者学习和成长的深度跟踪制度。”[10]只有在开放性的制度环境中，才能增强高等教育的影响力、解释力与公信力，方可为高等教育的公共性注入源头活水。

[1]中华人民共和国高等教育法[N]．人民日报，1998-08-31(5)．

[2]胡印斌．大学的理想从何处开始迷失[N]．中国青年报，2012-05-04(2)．

[3][7]石中英．教育哲学[M]．北京：北京师范大学出版，2009：312.302．

[4]陈独秀．新教育是什么[N]．广东群报，1921-01-03(1)．

[5]苏君阳．社会结构转型与教育公共性的建构[J]．教育研究，2007，(8)：34-38．

[6][日]筑波大学教育学研究会．现代教育学基础[M]．钟启泉，译.上海：上海教育出版社，2003：664-665．

[8]国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)[N]．人民日报，2010-07-30(1)．

[9]汪 晖，陈燕谷．文化与公共性[M]．北京：三联书店，1998：126．

[10]张德明．建设开放大学 探索开放的终身学习制度[N]．中国教育报，2011-07-04(4)．

(责任编辑邱梅生)

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1003-8418(2014)02-0001-04

冯永刚(1977—)，男，内蒙古察右中旗人，山东师范大学教育学院教授、教育学博士。

国家社会科学基金教育学青年项目“学校制度文化的育人机制研究”(CFA120121)。