郭 宏

（吉林师范大学 政法学院，吉林 四平 136000）

上海合作组织框架内能源合作的政治法律分析

郭 宏

（吉林师范大学 政法学院，吉林 四平 136000）

上海合作组织框架内的能源合作是成员方经济合作中的重中之重，能源领域的合作带动成员方的贸易、投资、金融、基础设施建设、铁路管道运输等一系列涉关领域合作的发展。中国与俄罗斯、中亚国家的能源合作既有广泛的政治基础，也有双边和多边合作的法律支撑，该框架下能源合作的深入发展需要突破合作机制的不确定性，提高其法律约束力，加强地缘战略互信，最终走向区域经济一体化。

上海合作组织；能源合作；机制；经济一体化

上海合作组织（以下简称上合组织）作为全球最重要的地区组织之一，不仅维护了本地区的安全稳定，而且也有力地促进了成员国的共同发展。2013年9月，习近平主席先后对土库曼斯坦、哈萨克斯坦、乌兹别克斯坦、吉尔吉斯斯坦进行国事访问，并出席了在吉尔吉斯斯坦首都比什凯克举行的上海合作组织成员国元首理事会第十三次会议。访问期间习主席提出了共同建设“丝绸之路经济带”的倡议，得到各国领导人的一致赞同和热烈响应。加强和扩大双方的能源合作是习主席首次中亚外交之行的重头戏，中国与中亚和俄罗斯的能源合作既有彼此的政治考量，也需要务实的法律保障。

一、中国同中亚和俄罗斯能源合作的政治基础

（一）经济发展社会稳定是最大的政治

上合组织的成员国都属于发展中国家，社会主要矛盾的解决都离不开本国经济持续、快速和健康的发展。上合组织在创立之初就被定位是多功能、全领域的区域性组织，虽然它把打击恐怖主义、分裂主义和极端主义等安全领域合作视为首要任务，但由于各成员国都处在经济社会发展的关键阶段，合作空间巨大，因此，当前各成员方之间的经济合作保持较快增长态势。各成员方可以相互找到合作的需求点：中国拥有巨大的投资能力和科技实力，但随着经济的高速发展，能源进口依存度越来越大；而俄罗斯和中亚国家（尤其是哈萨克斯坦）能源储量丰富，但缺少开发的资金支持和配套基础设施。如果上合组织各成员国能够在政治互信的基础上，展开以能源合作为轴心的广泛经济合作，势必会大力推动各自的经济发展，不断改善和提高人民的生活水平，进而促进社会的和谐稳定。

（二）中俄能源合作的政治基础

中俄互为最大邻国，双方所处的安全环境颇为相似，共同的战略利益将中俄团结在一起。近年来，俄罗斯崛起势头强劲，以美国为首的西方国家也相应加强了对其遏制的力度。北约东扩，美国将反导系统部署到东欧国家 ,支持独联体“颜色革命”，致使俄罗斯安全环境不断恶化。随着经济的高速发展，中国国际地位和国际影响力日益增强，以美国为首的一些国家固守冷战思维，遏制围堵中国。为应对美欧的战略挤压、维护国家安全、重振大国雄风，俄罗斯需要深化同战略处境与战略理念相近、战略任务与战略需求相似、蓬勃发展而又对俄友好的中国的战略关系。[1]

目前，双方互为主要战略协作伙伴，中俄关系是两国与各大国关系中最具建设性的国家关系，保持睦邻友好符合双方的地缘战略利益。

（三）中国和中亚国家合作的政治基础

从地缘优势来看，中国同中亚各国开展深度的能源领域合作具有十分有利的条件。中亚国家深处内陆缺少出海口，这大大限制了它们的能源出口，有限的能源出口也只能从其他临近国家过境，能源出口渠道有限，而且不得不付出高额过境成本。因此，增加出口渠道，特别是打通面向东方、面向经济快速增长的中国和亚洲市场，增加稳定、安全的出口，无疑是这些国家的能源战略目标之一，如俄罗斯极力修建远东输油管、哈萨克斯坦积极推进能源向东出口，乌兹别克斯坦邀请包括中国在内的世界各国企业共同勘探开发10处新油气产区[2]。

二、上合组织成员国在能源领域加强合作的法律依据

（一）中国与俄罗斯和中亚各国开展能源合作的双边协议

1.中国与俄罗斯双边能源合作

中俄1996年签署《关于共同开展能源领域合作的协定》，根据该协定，合作领域包括核能、油气、电力，合作形式以能源贸易为主。2008年10月，中俄签订了一揽子能源合作协议，被国际舆论普遍视为两国能源关系中具有“里程碑”意义的重大进展。考虑到中国80%的石油进口需要经过安全风险巨大的马六甲海峡，解决近距离陆上管道供油问题，已成为增强国家能源安全的必由之路。对于俄罗斯能源安全来说，加强与中国的能源合作亦具有重大意义[3]。

2010年中俄双方共签署能源领域政府及企业间协议近20项，合作领域涉及石油、天然气、煤炭、电力、核能、可再生能源利用、能效等多方面。2012年12月25日，耗时七年的俄罗斯“东西伯利亚—太平洋”输油管线投入运营，其通过伸向中国的支线每年向中国输送原油1500万吨。

2013年3月，中俄签署联合声明，双方决定在石油、天然气、电力和新能源等能源领域积极展开合作，构建牢固的中俄能源战略合作关系，共同维护中俄两国、地区以及世界的能源安全。

2.中国与中亚国家双边能源合作

中国和哈萨克斯坦石油合作始于1997年。2003年6月中哈签署联合声明，继续就双方油气合作项目的可行性进行研究，同年签署相关协议。2004—2006年中哈油气合作继续深入并签署多项协议，这些协议为双方油气合作提供了法律保障。2009年中哈两国签署了一系列能源合作协议，主要涉及原油管道建设和联合开发气田等项目。此外，铀矿资源勘探和核能合作开始运作，根据相关协议，双方采取合资经营的方式开展合作。中国与乌兹别克斯坦之间的能源合作既有项目合作，也有天然气管道过境的合作。2005年5月，中乌签署若干政府间协议。2008年1月，两国签署中乌天然气管道合资公司创建文件。2008年10月，中乌签订开发乌兹别克斯坦的明格布拉克油田的企业间协议。2011年12月，中亚天然气管道C线乌兹别克斯坦国段合作项目启动。

2013年9月，习主席先后访问了土库曼斯坦、哈萨克斯坦、乌兹别克斯坦、吉尔吉斯斯坦，访问期间与上述中亚四国共同发表了 《关于建立战略伙伴关系联合宣言》，中国与中亚四国就油气运输管道（建设与扩建）、勘探开发油气资源、炼化厂建设和改造、核能领域、替代能源领域、石油—天然气—天然铀联合勘探和开发、太阳能、风能、电网改造、变电站建设等一系列能源合作领域达成了合作意向，两国政府和企业将逐步加以分解落实。

（二）中国与俄罗斯、中亚国家能源多边合作的法律基础

2002年 《上海合作组织宪章》将开展政治、经贸、国防、执法、能源、交通、金融信贷等领域的有效合作作为该组织的宗旨和任务。

2003年及其后的历年总理峰会都强调能源合作的重要性，并将其置于优先发展的地位。

2006年上合组织决定成立能源合作的国家间专门工作组，旨在推动成员国能源合作的深入发展。2007年8月上合组织成员国签定了 《上合组织成员国长期睦邻友好合作条约》，其第十五条规定：“缔约各方在工业、农业、金融、能源、交通、科技、新技术、信息、电信、航空航天及其他共同感兴趣的领域开展合作，促进实施各类区域性项目。”

2007年 8月上合组织元首峰会提出了“能源机制”的概念，确定了合作的开放性原则。2011年9月，中、俄、塔、吉四国发表《西安倡议》，建议成立上合组织能源俱乐部。2012年6月，上合组织北京峰会强调，成员国将努力 “加强本组织的能源合作”、“保障本地区能源安全”。

三、上合组织成员国能源合作存在的主要问题

（一）上合组织成员国能源合作缺乏有效的法律机制

各成员国政府间的能源合作安排具有法律约束力的条约少，意向性的文件多。除了2002年《上合组织宪章》和2007年《上合组织成员国睦邻友好合作条约》这两部基础性的法律文件对包括能源合作在内的一系列合作项目做出原则性规定外，在各成员方间的双边能源合作的涉关法律安排上只有中俄之间1996年 《关于共同开展能源领域合作的协定》和2009年的 《中俄石油领域合作政府间协议》。其他以《倡议》、《宣言》、《公报》等形式命名的官方文件更多的是表明希望加强能源等领域合作的意向、愿望、设想和初步实践的安排，缺乏长期稳定、全面有效的法律机制。

（二）能源输出国能源政策和相关法律存在不确定性

上合组织成员国间能源合作的稳定发展离不开其能源政策和涉关法律的配合与保障。但由于能源属于战略物资，尽管能源价格时有波动，但从长远看仍属卖方市场，俄罗斯与中亚国家纷纷调整了本国的能源政策，相关的法律亦出现较大变动。2007年8月哈萨克斯坦制定的 《关于保障经济领域国家利益问题的民法补充和修正案》中增加了“战略标的物”的概念，规定在战略标的物交易中本国政府具有优先购买权；同时，国家不仅可以优先购买矿产开发企业所转让的开发权或股份，还有权优先购买对该企业决策直接或间接发挥影响的关联企业所转让的开发权或股权。同年11月，哈萨克斯坦修订后的《矿产和矿产资源使用法》引入了“战略资源区块”的概念，按照该法的规定如果在具有战略意义区块上的油气合作活动影响了该国的经济利益并威胁到国家安全时，该国政府可要求修改或终止合同[4]。此种情形表明，有关能源输出国能源政策的不确定性导致相关法律欠缺稳定性，从而为成员国间的能源合作带来阻力和变数。

（三）地缘因素影响各成员方能源合作法律机制的构建

俄罗斯巨大的能源储量和生产潜力吸引着美日等国的目光，纷纷谋求与俄罗斯、哈萨克斯坦等上合组织成员国的能源合作。吸引美国等西方国家的不仅仅是能源的诱惑，还有着更深层次的地缘战略考虑，那就是通过能源控制来遏制正在崛起的中国。以美国为首的一些西方国家在中国与俄罗斯、中亚等国的能源合作中频频设置障碍，通过参股、控股等形式控制向中国提供油气的俄罗斯和中亚大型能源企业。日本紧随美国其后，通过与俄罗斯、中亚国家加强经济合作，提供优惠条件来抗衡中国，阻止中国打通中—俄—中亚油气贸易及运输通道[5]。

四、上合组织成员国深化能源合作的路径选择

尽管上合组织各成员在经济状况、资源禀赋、能源战略和外交政策等方面存在差异，建立多边合作机制诉求不一、立场各异，但多年来，上合组织内部一直尝试建立该组织框架下的多边能源合作机制。该机制可以先从对话平台开始，逐步发展到具有辅助决策功能，再到建立上合组织框架下的“统一能源空间”，即协调各国在能源政策、能源立法、能源贸易和投资，乃至能源进出口平衡体系等方面诸多问题的系统性机制。

（一）建立务实有效的能源合作机制

仅靠政府支持和政策推动的能源合作缺乏稳定性和长远的生命力，所以各成员方必须构建起包括能源贸易、能源开发基础设施建设、资金安排、能源勘探开采—提炼—深加工、节能减排、新能源开发与利用于一体的全面的能源合作机制和能源合作组织框架。而建立上合组织框架内的“能源俱乐部”就是一个非常好的组织安排。如果能够得到各成员方的广泛支持和积极运作，就能够在能源供应、能源定价、参与全球能源竞争过程中争得自己的话语权，为区域内能源深度合作提供组织保证。

（二）促进能源合作向多元化、纵深化发展

拓宽能源合作领域。根据各成员国不同的资源禀赋，相关国家可以选择不同能源种类的优先合作项目，也可以选择同种类不同位向的合作领域。比如，在能源贸易的基础上，不断向上游能源合作勘探开发和能源的加工提炼等领域发展，同时，加强新能源开发和节能减排技术的合作。

能源合作形式多元化。成员国间的能源合作方式可以多样化，贸易、投资和承包相结合，直接投资和间接投资相结合，区块独立开发、参股合作相结合，勘探开发基础实施建设和管道建设与维护相结合等。构建多元运输体系。以管道运输为主力，同时加强连接各成员方的公路、铁路建设，实现管网密布、管线结合，四通八达，高效、安全、稳定的能源运输体系。

（三）推进上合组织区域经济一体化进程

尽管上合组织各成员国政治、经济、社会文化等方面差异很大，但在全球化背景下各国在加快经济发展、地缘政治、资源禀赋差异、人文传统、面对共同风险等方面存在广泛的合作共识。目前，上合组织框架下的各成员方应在现有的合作基础上，不断拓展合作领域，开展贸易、金融、投资、能源、环保、交通运输、基础设施建设等广泛领域的合作，发挥现有合作机制的示范和带动作用，将上合组织区域经济一体化推向新的阶段，为打通“丝绸之路经济带”，进而建设亚欧经济走廊做好前期准备工作。

［1］王海运.关于上海合作组织能源合作的思考[J].西安交通大学学报：社会科学版，2008（1）:54-56.

［2］林跃勤.对扩大上合组织框架内能源合作的若干思考[N].中国经济时报，2006-07-04（8）.

［3］岳树梅.上海合作组织框架下的能源合作法律机制研究[J].河北法学，2011（5）：93-99.

［4］王海燕.上海合作组织成员国能源合作：趋势与问题[J]．俄罗斯研究，2010（3）：94-1037.

［5］韩立华.国际能源战略格局与地缘政治关系[J]．新视野，2007（3）：89-91.

［责任编辑：姜国峰］

Political and Legal Analysis of Energy Cooperation in SCO Framework

GUO Hong
（Politics and Law College,Jilin Normal University,Siping,Jilin136000,China）

There is broad political base,also the legal support of energy cooperation of bilateral and multilateral among China,Russia and Central Asian countries.Energy cooperation deep development needs to break through the uncertainty of the cooperation mechanism,improve the legal binding force,strengthen strategic mutual trust,and ultimately achieving region economic integration.

SCO；energy cooperation；mechanism；economic integration

D92

A

1007-5674（2014）01-0103-03

10.3969/j.issn.1007-5674.2014.01.024

2013－11－24

郭宏（1968—），男，吉林梨树人，吉林师范大学政法学院副教授，吉林大学法学院博士研究生，研究方向：国际法。