王东生/黑龙江省绥芬河市审计局

关于地方审计?机关如何建立免疫系统风险预警机制的思考

王东生/黑龙江省绥芬河市审计局

在中国审计学会第二次理事论坛上，刘家义审计长全面系统地阐述了国家审计作为国家经济社会“免疫系统”的重要观点。免疫系统具有三项基本功能：免疫防御、免疫自稳、免疫监视。从免疫监视的角度讲，审订机关作为作为经济社会运行的免疫系统，能够从制度、体制和机制方面着手，更加主动地去感受风险，充分发挥预警机制。预警机制作为一种应用系统，在金融业及企业管理中已被广泛应用，在评估风险，控制风险并为使用者事先采取手段提供预警信息发挥了重要功能。如何发挥审计免疫系统的预警作用，控制审计风险，提高审计质量，是审计工作的一个重要方面，本文谨就地方审计机关如何建立审计风险预警机制作初步探讨。

一、审计风险预警机制的含义

审计风险预警是指地区审计部门根据审计结果和通过履行审计职责获得的本地区各部门及企业的信息，通过一定的技术手段，将相关关信息的数据导入模型，计算其综合风险分值，依据预先确定的风险等级分级，分别给出正常、蓝色预警、橙色预警和红色预警信号，并针对预警信号，决定如何进行处理。一个完整的风险预警机制包括风险识别、风险估测和风险评价三个大的阶段。

风险识别是对潜在的各种风险进行系统的归类和全面地分析以掌握其性质和特征，便于确定哪些风险应予考虑，同时分析引发这些风险的主要因素和所产生后果的严重性，这个阶段是对风险进行定性分析的基础性工作，在审计预警体系的建立中，风险识别这项工作由具体的审计项目实施完成，随着审计报告的出示，对一个审计的项目的风险识别也相应完成；风险估测是通过对所收集的大量资料的研究，运用数学工具估计和预测风险发生的概率和损失幅度，这个阶段工作是对风险分析的定量化，使整个风险管理建立在科学的基础上；风险评价是根据专家判断的安全指针，来确定风险是否需要处理和处理的程度。

二、建立审计预警机制的意义

1.消除地方经济风险，防止风险扩大。通过审计风险预警系统对对地方经济运行进行早期预警，使地方政府部门及时采取预防措施，将风险控制在可以接受的水平之内，防止风险进一步发展和蔓延。若不及时采取措施，地方某个经济部门运行的部分状况会进一步恶化，增加最终的行政成本，问题严重的还会使部门的风险发展为整个地方经济的系统性风险，对整个经济和社会的正常运行造成严重危害。

2.全面连续控制审计机关风险。预警机制不仅是对免疫系统为之服务的地方经济运行的监视，从另一角度讲，为防止免疫系统本身出现缺陷，预警机制也实现了审计机关对审计机关自身进行监控。简单的说预警机制发出预警信号，一方面可能是经济运行主体出现的问题，也可能是免疫系统本身存在问题。从这一角度讲，审计机关可以通过预警机制对作为免疫系统的审计机关本身进行评价，这种对免疫系统自身的评价甚至可以细化到每一个审计人员，从而获得加强免疫系统自身的意见。

3.建立监探体系。通过预警机制建立包括微观监控和宏观监控体系。微观监控指对单个被审计个体的监控，如一个部门、一个部门领导、某项专项资金、一个项目。宏观监控则针对整个地方经济运行，应利用以往的审计，对所在地区审计项目进行综合分析，分析违纪项目的综合情况，对违纪问题进行分析统计，把握违纪问题向地方政府或向政府相关部门进行预警。

4.为审计工作开展提供系统性信息。审计机关可以通过预警机制获得提高机关运营能力和效率的各种信息，并采取相应措施：一是通过预警机制的反馈，在年初制订审计项目计划提供参考信息，将风险较大和加大的部门和项目列为审计项目。二是合理配置审计资源，对风险大的项目配备更充足的人员，提供更多的时间，加大审计成本的投入，以期降低风险。三是将预警机制反馈的部门风险信息作为审计确定重要性水平的依据，对风险大的部门和单位应适当降低重要性水平。

三、审计预警机制的建立

（一）审计预警模型

地方审计机关可考虑通过计算机技术，建立一套地方审计预警模型。模型的使用至少应包括三个步骤：一是审计项目相关信息的录入；二是将审计发现问题的归类为预警风险指标；三是通过审计问题分析，通过风险指标的计算提出最终的预警信号级次，即正常、蓝色、橙色、红色。以上的三个步骤简要说即审计项目→预警指标→预警信号。同时将软件系统产生的文件进行备份，建立有形的审计预警档案。

（二）建立预警体系评价指标

预警系统的建立及有效发挥作用主要取决于预警体系评价指标的建立，只有通过预警指标，才能对审计项目获得的信息进行加工提炼，最终形成预警信号。预警指标简单的说，就是将社会经济运行在哪些方面出了问题，出了多大的问题指标化。作为审计机关，发现的所有可数量化的问题都可以作为预警系统指标的选择范围，如账外资产、少计少缴税费等都可以作为预警指标。指标的提取还有一个简单的办法，就是参照现在的审计统计管理软件，该软件在预算执行审计、经济责任审计、财务收支审计、绩效审计、投资审计上，都列了不同的违规违纪问题种类，如在专项资金审计中，列示了违规改变计划和专项资金用途、应缴未缴专项资金、虚报冒领等、配套资金不落实等十项违规行为，地方审计机关可以从中提取自己需要的指标。

在选用指标时，用注意以下问题：一是指标应具有可获取性及可操作性。指标的可获取性是建立指标体系的前提，选用的预警体系指标必须是通过审计职责履行可以取得的，非审计职责范围内的指标无法也不能列入审计预警体系。二是指标地区间应具有差异性。各地区应根据本地实际情况及以年前年的审计情况进行汇总，制订本地区的预警体系指示，各地区不可强求一致。三是指标在时间上应进行相应调整但相对固定。没有调整，风险指标会相应失去实际性。没有固定，会使各年的指标失去可比性。四是指标必须和审计发现的问题一一对应，审计发现的问题在指标中均能找到，而且只能是唯一的一

个。四是为保证指标量化的准确，指标不能复合。如擅自变更收费标准，在指标中最好直接分为擅自提高收费标准与擅自降低收标准两项，因为在不同的情况下提高与降低收费标准对地方经济的运行并不一样，相应的，指标中不能几个项目合列为其他项。

（三）预警体系的建立

初步设想，地方审计预警体系的功能运行程序应分为以下步骤：

1.建立预警体系分系统。审计预警体系是一个综合性的系统，应将其细化成子系统。现在地方审计项目大致包括预算执行审计、财务收支审计、经济责任审计、专项资金审计、固定资产投资审计、绩效审计，以上类型的划分几乎涵盖了所有的地方经济资金的运行，而且各有侧重点，审计预警体系的建立可以进行参考，建立相应的子系统：预算执行预警体系、财务收支预警体系、经济责任审计体系、固定资产投资预警体系等，在各子系统下又细分为具体的单位或者项目，如预算执行预警体细分到财政收入和财政支出，财务收支预警体系细分到每个单位，投资预警子系统可细分到项目类型，最后到具体的项目。每个的细分对象进行风险预警，汇总形成子系统的风险预警，将子系统的终合后对地方经济运行整体进行风险预警。

2.指标确定。指标的确定在上面已作论述，指标应能使每个审计发现的问题都能落在具体的指标上。

3.系数换算。指标以金额表示，最终换算成重要性水平的倍数，例如擅自收取费用10000元，重要性水平为1000元，则此问题换算成10。需要注意的是，在不同预警体系子系统中，必希选用不同的重要性水平，如10000元金额，在一个上亿的投资审计项目中可能达不定到重要性水平，但对于一个县级政府的机关，却确相当于一个部门的经费总额。

4.权重换算。在对擅自收取费用确定权数，如在整个预警机制中设定权数为5%，则在预警最终的指数为0.5。

5.将各指标的预警指数加合，得出该单位的综合预警指数，根据单位确定的指数分级确定预警级别。最终加的预警指数在1以上，表明该单位终合指数已超过正常水平。审计机关可以考虑根据不同的预警指数赋予不同的预警信号。如预警指数在1-5，发出蓝色预警；5-10，发出橙色预警；10以上，发现红色预警。

6.风险预警体系的修正。有时并不需要调动前述的相应程序，某一单独情况，可直接启动预警系统，如收到有关群众的举报，可直接对一个单位进行风险预警。

（四）在确定预警级别建议注意以下问题

1.各年间对指标的评价应有区别。同一问题在同一单位重复出现，在权数上应相应增加。

2.必须注意单计单位违纪问题上的主观态度。对故意和过失两种不同的心理状态，计算时区别对待。同时注意是个人问题还是管理性、机制性、政策性问题，合理进行归责。

3.审计预警体系必须与其他部门及民众的沟通。如注意检察院、纪检监察部门的调查及结论、有关人员的信访等。

四、审计预警机制的风险评价与处理

审计预警系统最终产生三种预警信号，即地方经济运行、子系统运行、具体单位或项目三个层次，审计机关应根据预警信号，作出相应决策。

1.经济运行主体的处理。审计预警体系从建立到指标的选择最终的目的都是为提供监控信息。当预警体系发出预警信号后，审计部门应及时地方政府及有关部门进行预警，反馈预警信息，以供经济主体采取相应行为。

2.审计机关对预警信号的处理。

（1）以预预警机制作为审计机关年度项目计划的依据。对达到危险级别的审计单位应列入年度审计项目计划。

（2）合理分配审计资源。在审计人员的配置上，对预警级别高的单位，有理由认为其存在较高的固有风险及控制风险，相应应通过审计人员的配备通过降低检查风险来降低审计风险。

（3）指导审计方案的制订。对预警单位的以前年度的预警指标进行分析，适当分配时间资源。

（4）对经常性的多单位在预警体系中出现的问题，可考虑向本级政府建议，组成联合调查组，通过检查揭示问题原因，予以纠正。

五、辅助体系的建立

经济事项由具体的人员来完成，在每一个违规事项中，最终的责任者都是行为人。个人以为，有必要建立法人代表及财务人员审计附属档案，根据历来的审计结果对其也相应进行财务风险评估，作为预警体系的辅助体系。在法人代表及会计人员在不同单位之间人员流动的前提下，进行动态监探。当高风险人员进入预警的行业或者单位时，应及时提出预警。

六、审计预警机制的正确理解

预警机制属于一种模糊的系统，这取决于以下因素：

一是指标的选择依赖于以前年度的审计结果，而这种审计结果的全面性与合理性并不一定存在。

二是指标的技术量化过程，对指标权数选择及权数的确定取决于具体的操作者。

三是所建立的预警信号等级是区间而不是定值

基于以上的因素，预警机制作为审计部门内部一种指导审计实践的工具，最主要的是为审计部门提供审计指导，引导其合理性的怀疑的方面，正确对审计风险及重要性水平进行评估，不能作为一种结论性的证据。

七、建立预警机制的对审计工作的现实意义

1.实现审计结果应用主体地位的提升。作为审计结果的应用，对审计机关来说一般是审计小组作为主体，如审计小组根据自己的需要来查阅审计档案。建立预警体系，由审计机关作为主体来建立预警机制可以将以前年度的审计情况及结果予以综合，为地方政府及各部门提供经加工过的审计信息，在审计结果的应用上实现了主体上层次的提升。

2.实现审计结果应用范围由审计报告向其他方式的扩展。审计机关向地方政府及被审计对象提供审计结果的主要手段是审计报告，从来原来的审计功能来讲，审计报告可以显示审计机关的工作成果。但如果将审计机关作为经济运行的免疫系统，单纯的审计报告并不能保证审计机关发挥职能，审计机关应提供更进一步的审计成果和综合服务，通过预警机制，扩大了审计提供成果的方式和手段。

3.实现风险监控由单个项目的风险向整体审计项目的过渡。很明显，审计预警信号是综合了不同的审计项目然后汇总成子系统，通过子系统最终形成地方经济运行预警信号，实现了由对单个项目风险监测到对整体风险监测的扩展。