谢海兵

（如皋海事局，江苏如皋226502）

新形势下化解农村征地矛盾问题的思考

谢海兵

（如皋海事局，江苏如皋226502）

文章深入分析了当前农村征地矛盾产生的主要原因，补偿标准低，补偿方式单一，知情权、参与权缺失等；针对征地的突出矛盾，文章提出了化解农村征地矛盾的合理建议。

农村征地；矛盾；问题；建议

十八届三中全会报告针对当前的土地征收工作提出“缩小征地范围，规范征地程序，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制”。改革开放以来，中国经济快速增长，工业化、城镇化的进程加快。城镇的无序扩张和粗犷的各类工业集中区建设导致大量的农村集体土地（含农用地、未利用地和集体建设用地）被征收为国有建设用地。由于中国现行的土地制度、土地征收制度还有待进一步完善，征收农村集体土地的补偿标准偏低、补偿分配不合理、征收补偿方式单一、补偿政策不够合理，使得农民和集体经济组织的眼前利益和长期利益遭到侵害，产生了一系列因征地带来的不和谐事件。近年来，因征收土地引起的社会矛盾日益突出。据国家信访局统计，全国40%以上的群众上访事件由于土地问题引发，其中因征用农民土地而引起的上访、群体性事件更是高达60%以上，每年因为征地拆迁引发的社会矛盾在400万件左右。大量的土地征收引发的不和谐事件严重影响了经济的可持续发展和社会的稳定。

一、当前征地矛盾产生的主要原因

（一）补偿标准偏低

《中华人民共和国土地管理法》第四十七条“征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费……土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的三十倍”。根据目前实际情况（以江苏省如皋市为例）每亩地补偿费一般在5至6万元（按人均1亩地计算，含失地农民基本生活保障进保统筹，不含青苗补偿费及住宅等地上附着物补偿），只占征地报批成本的50%左右（土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费及上缴国土部门的各项规费和国家税费等，不含住宅拆迁等地上附着物补偿成本）。如果和动辄数百万/亩出让金的商业居住用地相比，征地补偿更是微乎其微。

（二）集体经济组织的利益未能得到保障

目前，在实际操作中对征收农村集体土地的补偿方式单一，只对现有人口采取一次性货币补偿或办理失地农民基本生活保障。土地的所有权即由原集体所有变为全民所有（即国家所有土地的所有权由国务院代表国家行使），而国有土地（即全民所有）出让的是70年的使用权。如某集体经济组织所有土地被征收后，作为原土地所有权的集体经济组织仅得了土地补偿费的极少一部分（不高于土地补偿费的30%），而国家征收土地后，土地出让使用权为70年，70年后土地仍归国家，70年后的土地收益原集体经济组织没有任何收获。

（三）补偿政策未能兼顾各方利益

土地补偿目前大部分地区采取的失地农民基本生活保障。以江苏省为例，被征地农民基本生活保障标准划分为四个年龄段，即第一年龄段为16周岁以下；第二年龄段为女性16周岁以上至45周岁，男性16周岁以上至50周岁；第三年龄段为女性45周岁以上至55周岁，男性50周岁以上至60周岁；第四年龄段为女性55周岁以上，男性60周岁以上。补偿标准为第一年龄段一次性领取生活补助费；第二年龄段人员发放生活补助费2年，另增2年过渡期，按50%的生活费标准发放；第三年龄段人员按月发放生活补助费，上述三个年龄段人员到达退休年龄，按月领取生活补助费；第四年龄段人员生活补助费标准是每月农村最低生活保障的1.1倍。按照上述标准，农民被征地后，一是处于一二年龄段人员仅有一次性补助或三年的过渡生活补助费，到达退休年龄期间几十年没有生活补助，失地后生活难以保障；二是集体所有土地被征收后，涉及本集体经济组织新迁进和新生人员不可能再依靠土地生活；三是按当前的规定，集体经济组织成员是按户籍认定的，而部分特殊时期就地农转非仍拥有承包地并履行了集体经济组织成员义务的农户不得作为集体经济组织成员认定。

（四）补偿方式单一

单一的一次性经济补偿使失地农民的长久利益难以得到保障。尤其在一些经济较发达地区，不超过前3年平均年产值的30倍土地补偿和安置补偿根本不能保障群众的生活水平不降低，失地后的农民（尤其达到法定退休后无其他固定收入的农民）生活成本的增加等未予以考虑。而一些经济欠发达地区，农民对土地的依赖程度更高，种地的收入是其生活的唯一来源。因当地经济不发达，失地农民在本地就业无门，外出打工又没有渠道和技能。一次性的经济补偿只能是坐吃山空，长久利益难以保障。

（五）知情权、参与权的缺失

《中华人民共和国土地管理法》第四十八条征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见。而在实际操作过程中，往往只注重征地所直接涉及农户（涉及土地的承包户）的意见，而忽视集体经济组织（涉及土地的所有者）的意见(忽视了未直接涉及征地的其他集体经济组织成员的意见)。常常是几个人就代表了集体经济组织，而广大集体经济组织成员就被代表了。

二、化解当前征地矛盾的几点建议

（一）大幅度提高征地补偿标准

（1）建立与目前土地出让制度相匹配的土地补偿标准。建议修改《中华人民共和国土地管理法》第四十七条“征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍”的规定。随着农业技术的不断进步，土地的年产值也将会大幅度提升，仅界定为前三年的平均产值有失公允。建议按照当地前3年耕地的最高产值予以界定。同时，取消6到10倍的限定。考虑到与目前国有土地出让年限（以居住用地70年）相衔接，界定为70倍。同时考虑70年土地使用权到期后的土地收益与原集体经济组织的二次分配。

（2）建立与当地城镇职工社会养老保险相匹配的安置补偿标准。建议修改《中华人民共和国土地管理法》第四十七条“每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征收前三年平均年产值的四至六倍。但是，每公顷被征收耕地的安置补助费，最高不得超过被征收前三年平均年产值的十五倍”的规定。建立与当地城镇职工社会养老保险相匹配的安置补偿政策。对失地农民按当地最低缴费年限（一般为15年）、当年缴费基数予以一次性进入社会保障，确保失地农民（尤其是达到法定退休年龄的失地农民）生活水平不降低，而不是以当前低标准的农村最低生活保障的1.1倍的生活补助（以江苏省失地农民基本生活保障中达到法定退休的农户为例）。

（3）合理补偿青苗费和地上附着物。青苗补偿目前没有太多争议，主要是地上附着物及农民购置的大型农机具补偿。主要涉及到一些设施农业的地上附着物（如大蓬设施）及规模种植户购置的大型农机具，在失地后处置困难，建议给予适当补偿。可调整为“补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费和相关为农服务的大型农机具补偿”。虽然相关内容目前没有相关的补偿规定，但在制定政策时多从农民的角度考虑，多考虑他们的实际困难。

（二）合理分配征地补偿

对土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费的分配各地做法不一。安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费全额分配给被征收土地的承包户及附着物的实际所有人没有争议。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第26条第2款规定：“土地补偿费归农村集体经济组织所有”。而对于土地补偿费的做法存在较大差异，一般是不低于70%补偿给被征地农户（即土地的承包人），而集体经济组织（土地所有者）仅得到低于30%的土地补偿。农村集体经济组织和其它未用地农户的利益被漠视了。土地所有权者是农村集体经济组织，在集体土地被征收、失去土地所有权后，得到的却是土地补偿费中很小的一部分。由于承包户的承包经营期限是有限年限（30年承包经营年限减去已经承包经营年限）。实践中，却形成了所有者收益远低于承包者收益的不合理现象或所有权小于有限年限的收益权的现象。

（1）建议明确土地补偿费的分配调整为给予被征地农民（承包户）剩余承包年限（30年承包经营年限减去已经承包经营年限）按比例给予土地补偿。而不是笼统的给予补偿（需和建议大幅度提高土地补偿的标准相结合）。

（2）对集体经济组织拥有的土地补偿费的使用要在透明、公开的前提下，积极探索保值增值的新路径，确保广大集体经济组织成员的利益最大化。要着眼长远充分考虑今后新进、新出生集体经济组织成员利益，切忌将土地补偿金简单的一分了之。一是要加强监督、确保资金安全。建立一系列监督制度，确保资金的集体所有，使用透明公开，而不是为少数人所掌控；二是要积极探索保值增值的新路径。目前，较为成功的做法有：推进集体经济组织股份制改革，让农民从股金中分红。城郊结合部村、城中村购置不动产（如店面房等），既保证了资产增值，收益的租金又可用于解决集体经济组织成员的福利。工业区的村，可以积极探索利用好十八届三中全会精神，盘活集体建设用地建设标准厂房等模式来实现集体资产的保值增值，同时又可以解决本地劳动力的就业问题。

（3）合理确定参与分配的人员。对在特定历史条件下个人出资转为非农人口的农户，不能简单的按户籍认定为非参与分配及补助对象，要按其是否履行了集体经济组织成员义务、是否实际拥有承包地、是否在本集体经济组织生产、生活来确定。对符合上述条件的农户在其土地被征收时应按集体经济组织成员予以认定。

（三）扩大知情权、参与权

（1）严格执行土地征用“两公告一登记”的工作程序，即土地征用公告、征地补偿方案公告和征地补偿登记，对征收承包地的农户，必须规范程序全部到户签字确认，尊重农民的意愿。同时，确保集体经济组织其他未征地农户的知情权。而不是现在部分地区简单的公告上墙，照片一拍就撕掉；几个干部就代替了广大集体经济组织成员的欺上瞒下的做法。

（2）对涉及征地农户不愿放弃承包经营权的，可给予群众选择权，探索土地置换的方式。放弃土地补偿和安置补助费与集体未发包土地或其他未涉及征地、不愿继续耕种农户的等面积土地置换，相应补偿给予土地置换让出方。同时，按照《中华人民共和国农村土地承包法》相关规定予以调整承包经营权（第二十七条“承包期内，因自然灾害严重毁损承包地等特殊情形对个别农户之间承包的耕和草地需要适当调整的，必须经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府和县级人民政府农业等行政主管部门批准”）。

（四）多渠道加强对失地农民的生活保障

目前，单一的货币补偿情况下，有些地方简单操作将征地补偿资金一分了之，没有充分重视解决失地农民的就业等长远问题，一些未到法定退休年龄的农民将征地补偿资金用完后生活又陷入了困境。所以，加强对失地农民的就业培训、提供工作岗位就尤其重要了。目前比较成功的做法有，天津市东丽区与天津港保税区空港经济区管委会就被征地农民就业签订合作协议，双方共同对失地农民进行职业技能培训，空港经济区在今后5年内每年向失地农民提供岗位2000个以上①参见“天津模式”：化解征地拆迁矛盾解决农民后顾之忧。。确保了农民失地后迅速向产业工人转型、向市民转型，有效的保障了失地农民的长久利益。

土地征收过程中引发的诸多社会矛盾原因，既有中国历史造成的土地制度上的不完善，也有执行层面的工作确失、现实利益各方的利益驱使，这是现阶段不可回避的矛盾。只有首先从制度层面进一步完善，合理分配各方利益，才能确保经济持续高速发展、社会和谐稳定。

F321.1

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2095-4263（2014）03-0039-03

2014-02-10