向 军

（宜昌海事局，湖北宜昌443000）

关于建立和健全中国公务员社会保障制度的思考

向 军

（宜昌海事局，湖北宜昌443000）

文章以公务员社会保障制度内涵为切入点，分析了中国公务员社会保障制度存在的问题，提出了建立和健全公务员社会保障制度的建议。

公务员；社会保障；制度

英国1601年《济贫法》的颁布实施和“斯品汉姆制”的普及标志着社会保障体系开始建立。随后社会保障事业蓬勃发展，全球的社会保障体系愈发成熟。中国也在1985年9月首次提出“建立起有中国特色的社会主义社会保障制度的雏形”，标志着中国的社会保障制度建设踏上了新的征程。随后的几十年时间中，中国的社会保障体系正逐步走向健全。取得成绩的同时，也需要对存在的问题有着清醒的认识。

一、公务员社会保障制度内涵及沿革

（一）公务员社会保障制度内涵

可以从狭义和广义两个维度来理解公务员社会保障制度。狭义的公务员保障制度是指国家和社会依据宪法和其他基本法律规定，对公务员在年老、疾病或者丧失劳动能力等情况下实施的物质帮助，包括津贴制度、福利制度和社会保险制度等内容。广义的公务员保障制度是指在满足公务员基本生活需要的基础上，向其提供用于满足其获得尊重、自我实现等物质与精神需求保障的制度。

（二）中国公务员社会保障制度沿革

1993年国务院颁布实施《国家公务员暂行条例》（以下简称《暂行条例》），标志着国家公务员制度的开端。《暂行条例》中出现了关于公务员社会保障的相关内容：第64条具体规定了国家公务员的工资结构；第67条说明了公务员的工资水平将随着经济不断发展和生活消费水平的不断提高而在合理的范围内提升；第76条专门说明了被辞退的国家公务员这一群体的社会保障问题，他们将在法律制度框架下享受一定的失业保险；第80条规定了国家公务员退休后享受的各项福利待遇。退休工资方面，1999年、2001年、2003年国务院办公厅三次转发人事部、财政部关于调整机关事业单位工作人员工资和增加离退休费实施方案的通知，机关事业单位人员的工资和离退休人员的退休工资得到了一定程度的提升。医疗保险方面，2000年4月29日国家劳动保障部、财政部发布了《关于实行国家公务员医疗补助的意见》，提升了公务员医疗保险水平。而后经过几年的探索与实践，2005年4月27日通过了《中华人民共和国公务员法》（以下简称《公务员法》），该法律的出台，意味着中国公务员的制度建设进入了新的阶段，公务员的管理日趋规范化、法制化。《公务员法》进一步阐述了公务员社会保障制度：第77条规定国家建立公务员保险制度，保障公务员在退休、患病、工伤、生育、失业等情况下获得帮助和补偿；第89条主要说明的是公务员退休后享受的福利待遇，不仅仅是国家发放的退休金和其他待遇，还包括国家积极鼓励退休公务员延续职业生涯，充分实现个人和社会价值。国家法律法规及有关政策的相继出台，表明中国的公务员社会保障管理逐步规范，社会保障体系逐步健全。

二、中国公务员社会保障制度存在的问题

自《暂行条例》的出台至今，中国公务员规范化管理走过了20个春夏秋冬，取得的成绩大家有目共睹，但是相比国外成熟的公务员管理制度，中国的公务员管理整体框架仍有待健全，下面笔者将具体对公务员社会保障制度方面存在的问题进行全面的剖析。

（一）公务员社会保障相关法律欠缺

中国针对公务员管理制定的专门法律较少，目前对公务员的管理主要依据的是2005年出台的《公务员法》，而关于公务员社会保障制度的相关法律法规更是寥寥无几。中国现有的涉及公务员社会保障方面内容的规定主要出现在单行条例、部门法规和政策文件之中，《公务员法》中也只是在第十二章工资福利保险、第十三章辞职辞退和第十四章退休中提及，表述也相当笼统，如被辞退的公务员，可以领取辞退费或者根据国家有关规定享受失业保险这条规定，没有详细说明失业保险的发放标准等具体内容。2010年10月28日，全国人大常委会通过的《中华人民共和国社会保险法》（以下简称《社会保险法》）第十条第三款规定：“公务员和参照公务员法管理的工作人员养老保险的办法由国务院规定”。此规定表述较为模糊，既没有反映公务员参加养老保险的时间安排，也无法了解公务员建立养老保险制度的具体细则。总体而言，目前中国没有制定出台具有较高法律地位的专门性法律，公务员社会保障法律体系仍有待健全。

（二）社会保障管理体制混乱

中国社会保障管理体制不健全主要表现在两个方面：一是管理机构方面。涉及的部门数量过多，相互之间缺乏统一协调机制，出现政出多门、多头管理的情况，进而导致各部门相互推诿，影响公务员社会保障机制的正常运行。公务员社会保障包括养老、医疗、失业保险和工资福利，民政、社保、卫生、人事、组织等相关部门都直接或间接的涉及公务员社会保障工作，但是国家和地方有关部门缺少综合规划，职能交叉、错位或不到位，政策不一致、标准不统一，极大地影响了社保工作的开展；二是在资金方面，中国公务员现行的社会保障资金大部分来自国家财政，国家承担的社保压力较大。与此同时，社保基金管理松散及现金拨付上中间环节过多，公务员社保资金虽然投入高但产生的社会效益不如人意。目前中国公务员工资的构成主要包括基本工资、津贴、补贴和奖金，并按国家规定享受各类福利待遇。而现实情况是除国家政策性工资外，地方越权出台的津、补贴项目较多，且津补贴占职工工资收入的比重越来越大，尤其是在东南沿海的经济发达地区，已经出现了津、补贴超过基本工资的现象，各地公务员社会保障水平参差不齐，差距较大。

（三）社会保障具体制度设计不完善

中国在各类福利制度和津贴制度的设置和贯彻落实相较于社会保险制度来说更为健全，因而下文主要阐述当前社会保险制度存在的不足。

养老保险方面，目前中国公务员养老保险的供款方式是单方负担，退休工资完全是由各级财政全额负担，公务员自身不需要缴纳养老保险费用，同时筹款方式是现收现付制，即公务员的退休费用列入国家财政年度预算，没有建立相关基金，也没有任何的积累。目前养老保险面临的最大问题就是随着老龄人口的不断增长，各级财政不堪重负。同时公务员养老保险和企业养老保险是两个相互独立的体系，难以转换，不能衔接，不利于公务员的流动。一方面，公务员一旦离开公职岗位就会失去优厚的退休金；另一方面，企业职工向公共组织流动的时候，其个人账户所积累的资金不容易转移和携带。

医疗保险方面，中国的公务员几十年以来一直实行的都是公费医疗制度，1988年已经在全国范围内实施了城镇职工医疗保险制度改革，建立了包括公务员在内的城镇职工医疗保险制度，国家还为公务员提供医疗补助。截至目前一些省份的公务员已取消公费医疗纳入医保体系，但是中国公务员医疗保险网络没有实现全国流通，就连省内各市之间都是相互独立没有实现共享，导致公务员跨市跨省就医阻力重重。同时各地的医疗保险水平差异较大，经济发展水平高的地区医疗保险基金存在结余，落后地区的医疗保险存在基金不足的情况。关于工伤保险领域，中国也没有做出明确的规定，2013年修订的《工伤保险条例》第65条提到，公务员和参照国家公务员法管理的事业单位、社会团体的工作人员因工作遭受事故伤害或者患职业病的，由所在单位支付治疗相关费用。具体办法由国务院社会保险行政部门会同国务院财政部门规定。由此说明中国在公务员的工伤认定、工伤保险待遇方面没有给予明确的规定。

失业保险方面，中国目前没有建立起公务员失业保险制度。1999年1月22日国务院发布实施《失业保险条例》，将实施范围由原来的国有企业职工扩大到城镇各类企业、事业单位及其职工，并没有将国家公务员的失业纳入其中，目前只有深圳市等个别城市建立了国家公务员的失业保险。与此同时，《公务员法》第77条提及国家建立公务员保险制度，基本涵盖了公民日常生活涉及的方方面面。同样对于被辞退的公务员享受的待遇也有一定的说明。这些表述过于抽象，并没有实际操作的细则。虽然公务员群体具有相对稳定性，但是越来越多的省份正逐步打破公务员“铁饭碗”，这是公务员制度改革的未来发展趋势，因而失业保险制度的缺失将对公务员的职业生涯产生较大的负面影响，一旦公务员离开公职队伍并在短期内没有找到合适的工作，将直接影响其日常生活，更甚则是不利于社会的稳定。同时对于在职人员来说，职业危机感加重，公职人员缺乏安全感。总的来说，这是公务员社会保障制度存在的一大漏洞。

三、建立和健全公务员社会保障制度的建议

针对目前中国公务员社会保障制度存在的不足之处，具体建议如下：

（一）健全公务员社会保障法律体系

1997年党的十五大提出依法治国的理念，其基本要求是有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。但是目前中国公务员社会保障距离有法可依还存在一定的距离。出台的《公务员法》属于公务员管理的指导性法律，主要涵盖的是原则性内容，但在实际操作中需要的是具体细则性法律法规，并且公务员社会保障方面的法律体系不能仅是类似单行条例、通知等较低权威性的规定，而是需要颁布法律法规，这样才能更有利于贯彻落实公务员社会保障制度。

（二）规范公务员社会保障管理体制

针对上文提出的关于社会保障管理体制存在的问题，笔者提出如下参考建议：一是就管理机构而言，需要建立统一的社会保障管理机构专门负责处理公务员社会保障的专项事务，这样可以缩短业务流程，减少管理成本，提升行政效率。该机构需要参与社会保障的全程工作，包括公务员社会保险基本资料和个人帐号的保存和管理工作、制定公务员社会保险的标准、公务员社会保险的缴纳和发放工作、公务员社会保险网上服务平台的建立和维护工作以及提供相关规定标准的咨询服务，真正贯彻便民服务的理念；二是就资金方面来说，逐步建立公务员个人账户和社会统筹的筹资模式。公务员社会保障资金由政府、单位、公务员三方负担，三者之间按一个合理的比例共同负担，这样能够减轻国家财政的压力。与此同时，针对津补贴超过基本工资的现象，审计部门需要加强审计力度，定期或不定期审计公务员收入。

（三）完善社会保障具体制度

1.养老保险方面

改变退休费用由国家财政负担的模式，实现三方共同负担，并形成专项养老保险基金。同时将公务员基本养老保险和企业职工基本养老保险并轨，纳入统一的框架内。鉴于公务员和企业职工的工资水平存在差异，因而实施差额养老保险制度，缩小职业阶层之间的差距，确保社会稳定。近段时间关于退休年龄的延迟问题引起了热议，十八届三中全会决定提出，要“研究制定渐进式延迟退休年龄政策”。先从退休年龄最低的群体开始，也就是男性60周岁、女性55岁的群体开始进行渐进延迟。这项举措有利于延缓老龄化造成的社会保障压力，与此同时，解决老龄化问题的另一思路是针对中老年人群体创造符合他们条件的工作岗位，并且提供针对他们特点的培训课程，延长他们的职业生涯，继续创造社会和人生价值。

2.医疗保险方面

需要从技术上和制度上建立完善医疗保险网络平台，实现全国范围内的流通，方便就医，从一定程度上缓解“看病难”的现状。同时关于工伤保险方面，需要出台工伤保险相关制度法规，明确工伤保险的具体标准，为公务员的日常工作提供保障，增加其安全感。

3.失业保险方面

当前最重要的一项工作就是加紧制定失业保险制度，阐明具体标准和条件，为处理公务员失业问题给定一个参照标准。包括缴费比例、获取失业保险的条件以及享受失业保险的期限等内容。但是笔者认为对离开公职队伍的人员最有效的方法是完善再就业机制，政府和各类非营利组织应通力合作为该类人群提供再就业培训，提升其就业能力，继续创造人生和社会价值，推动社会的不断进步。

（四）借鉴国外先进做法

国外关于公务员绩效考核与收入水平挂钩的做法很值得中国学习，虽然国内也一直不断改进落实对公务员的绩效考核，但往往流于形式，没有真正起到绩效考核的作用。新加坡对于公务员的管理相较于中国而言较为规范科学，值得借鉴学习。新加坡对公务员绩效考核包含工作表现评估和潜能评估两个方面。工作表现评估主要是就公务员履职方面进行考核，评估结果公布给各级职员；潜能评估主要对公务员的逻辑分析能力、创新能力、政治敏锐性等深层次能力进行评估，侧重的不仅仅是公务员处理日常事务的能力，还包括公务员是否具备领袖素质、绩效观念等综合素质。潜能评估目的就是研究一个公务员的发展潜力，做到适才适用、人尽其用。这种评估理念值得学习，能够更加合理的进行人员分配，使个人能力得到最大程度的发挥，提升整个行政部门的工作效率。

新加坡的社会保障体系主要涉及养老、医疗、住房、就业和教育五个方面，当然还有社会福利的内容，包括政府对无法维持最低生活水平的社会成员给予的救助，如给穷人发放津贴和救助金等。新加坡政府实行的中央公积金制度包括了养老保险、医疗保险和住房公积金。公积金账户的基金积累额实行严格管理，每个户头积累额的使用和管理严格按法规执行，国家成立公积金局专门管理公积金，实行专款专用并保守地保管基金，不进行风险大的投资，同时保证给予参保人与市场利率相应的利息，这一制度为大部分新加坡民众提供相对安全的退休生活保障。

虽然中国建立社会保障体系较晚，但笔者坚信在不久的将来我们会构建出具有中国特色的健全的社会保障制度。

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