产业政策与经济法关系研究

2014-04-10龙悦宁LONGYuening

价值工程 2014年8期

龙悦宁LONG Yue-ning

（昆明理工大学国土资源工程学院，昆明 650093）

（Faculty of Land Resources Engineering，Kunming University of Science and Technology，Kunming 650093，China）

0 引言

在经济法视野下，如何看待产业政策，尤其是产业政策与经济法之间的联系与区别，是经济法或产业政策对国家经济，尤其是具有稀缺性的资源产业进行法律规制所要解决的重要问题之一。研究经济法的政策性问题，寻找国家规制特定产业经济发展的目标和路径，研究因如何制定相关的社会经济政策和经济法律，对为国家制定经济法或制定经济政策提供相应的理论支持，进一步明确在何种条件下适合用经济法来调整社会经济关系，又在何种条件下适合用经济政策调整经济关系，如何依据法律制定合法、合理、合情的经济政策，如何依据经济政策制定和完善现有的经济法律制度，笔者认为是产业政策与经济法关系研究的目的所在。

1 产业政策

产业政策的定义：什么是产业政策，经济学界目前尚无统一观点。查默斯·约翰逊在《通产省与日本奇迹》一书中引用罗伯特·尾崎的话，认为：产业政策“是土生土长的日本名词，无法再西方经济学专业词典里找到”，但如一定要对其下界定，可将其界定为“一套复杂涉及保护本国产品，发展战略工业，调整产业结构，以适应当前或未来国内外经济形势的变化的政策”，①而这套政策的初衷，是由“通产省根据他对民族利益的理解，为实现民族利益的目标而制定和推行的”②。刘文华认为“产业政策概念有广义、次广义和狭义之分。广义的产业政策是指国家用以调控经济的所有政策的总称；次广义的产业政策是指政府以促进经济发展为目的，对资源配置和利益分配进行干预，对企业行为进行某些限制和诱导，从而对产业发展方向施加影响的各种政策措施和手段的总和；狭义的产业政策则指产业结构政策”③。日本经济学家并木信义指出：“产业政策就是当一国的产业处于比其他国家落后或有可能落后与其他国家的状态时，为加强本国产业所采育的各种政策”。④而史忠良认为，产业政策是“政府将宏观管理深入到社会生产过程之内，对以市场机制为基础的产业结构、产业技术、产业组织和产业布局变化而进行定向调控，以实现某种经济和社会目标的一系列政策的总和”⑤。

由上所述，对产业政策定义的论断因其角度不同而各有差异，但总的来说都认为：产业政策是一种以特定产业相关的某种社会、经济利益为目的，以限制、诱导、保护本国的特定产业为手段，由一国政府所颁布的相应的一系列政策的总和。

笔者认为，产业政策作为国家经济政策的主要内容，虽尚无统一的定义，但其应当同时具备产业和政策两个基本属性。就产业而言，其是指“国民经济中按照一定的社会分工原则，为满足社会的某种需求而划分的从事产品和劳务生产及经营的各个部门”，⑥是“所有从事生产经营活动并提供同一产品或劳务的企业群体、行业和部门”的统称。⑦产业相对于企业，成为同类企业的集合体；而相对于国民经济，产业便成为了国民经济的一部分。就政策而言，政策是“国家、政党为完成特定的任务而规定的行动准则。是路线、方针的具体化”，⑧是“泛指政府、机构、组织或个人为实现目标而订立的计划。政策包含一连串经过规划和有组织的行动或活动。推行政策的过程包括：了解及制定各种可行方案，订立日程或开支优次，然后考虑它们的影响来选择要采取的行动。政策可以在政治、管理、财经及行政架构上发挥作用以达到各种目标。”⑨

综上两种属性，笔者认为产业政策可以表达为：国家政权机关在特定时期内，在特定的经济条件下，为特定的经济利益，为达到对特定产业的扶持、保护和限制，而制定具体化措施。同时，由于国家对产业的政策一般可分为宏观调控和微观规制，产业政策亦可称之为：政府为达到某种经济和社会目标，通过宏观管理和微观规制两种手段，深入到社会生产过程之内，对特定的产业制定的一系列政策的总和。日本人称对产业的微观规制政策为“产业合理化政策”，产业的宏观调控政策则为“产业结构政策”。⑩

2 产业政策与经济的法的关系探讨

2.1 产业政策与经济法的区别从本质上来说，产业政策作为一种政策，与经济法有着一般政策与法律的区别和联系。一般来说，理论界认为政策与法律的区别在于：①意志属性与制定程序不同。法律由严格的立法机关制定，其体现国家意志；而政策的制定主体多样化，体现的主要是执政主体的意志。②规范形式不同。法律有严格的法律规范形式，而政策的表现形式多样性。③实施方式不同。法律一旦公布则由国家强制力保障实施；政策的实施则仅由政策的制定或执行机关予以保障。④稳定程度不同。法律一般是对试行和检验为正确的政策的定型化，具有较强的稳定性和滞后性。政策则要适应社会发展的需要，及时解决新出现的社会矛盾和社会问题，相对法律而言，政策要适合形势的变化，因而较为灵活多变，稳定性不强。⑤公开程度不同。政策文件可以是公开的，也可以是“内部”的；法律则必须是公开的，并且是面向全社会公开的。⑥调整范围与社会功能不同。法律所调整的是特定的权利和义务关系，具有评价、指引、预测、强制教育的规范性作用；政策调整的范围更广泛，它渗透到国家和社生活的各个领域、环节，是区分是与非、正确与错误的标准。⑪

另外，与一般政策相比，产业政策的特殊性使其与经济法也存在特殊的差别：

①产业政策具有超前性，只需特定的经济条件就可产生相应的产业政策；法律具有滞后性，其产生不仅需要相应的经济条件，还需要相关的法治基础。⑫产业政策是随着一定的经济现象的产生而制定的，并不需要相应的法治基础。同时，产业的发展或变化需要一定的周期，产业政策为实现对某种特定产业发展的促进或抑制作用，必须能够在一段时间内随着社会或经济的变化相应的调整产业的发展，只有其具有超前性才能满足上述需求，在一定程度上“产业政策直接体现了政府预期的经济发展战略和发展思路”。⑬而经济法律的制定不仅需要相应的经济现象需要法律对其规制，更需要法制的客观条件，其产生的基础决定了其具有滞后性。

②产业政策仅仅针对“市场失灵”，无法解决“政府失灵”问题；而经济法以解决“市场失灵”和“政府失灵”两种情形为己任。对产业政策的批评中，主要观点认为：以“市场失灵”作为推行产业政策的理论依据，进行产业发展的政府管理，将导致政府失灵，降低经济活动的效率和活力。同时，政府作为具有独特利益要求的利益集团，对产业政策的制定和实施是否具有合理的动机本身就是一个值得讨论的问题，正如查默斯·约翰逊对日本产业政策在美国是否能够适用时，就指出日本产业政策的制定在很大程度上体现了官僚与中央政治权威之间的斗争，其实质是“政府各部门在政策、拨款和优先发展目标方面的管辖权之争”。⑭政府出于自身利益对特定产业进行扶持和保护时，往往会导致以过高的代价换来特定产业的发展，出现“政府失灵的问题”。而经济法与产业政策的出发点有则所不同：正是市场失灵和政府失灵的双重困境，蕴含了作为国家干预经济基本法律形势的经济法的逻辑起点。⑮李昌麒认为，经济法在克服市场政府失灵中可以发挥对干预程序、干预方法、干预领域、干预方面和干预责任的规范作用，实现干预的法治化。⑯

2.2 产业政策与经济法的联系关于产业政策与经济法的联系，学界并无统一的观点，刘文华认为产业政策的法律化，属于经济法的一个重要组成部分，是经济法中的一项独立法律制度。⑰甚至有学者认为，法与政策区别的划分存在各种缺陷，仅“可以尝试从政策与法律所使用的语言本身来区分政策与法律”，⑱那么经济政策在实际制定和实施上则几乎等同于经济法本身，即不需法律化产业政策就等同于经济法。笔者倾向于第一种观点，认为第二种观点实际上模糊了经济法与经济政策的基本界限，混同了法律与一般行政措施的本质区别。

然而如何思考经济法与产业政策的关系，笔者认为应当纳入到不同的经济社会制度中去进行思考。不同的经济制度给予产业政策的地位、范围、内容是不尽相同的。查默斯·约翰逊就指出，日本的经济社会结构对产业政策的实施起到了至关重要的作用，资本主义发展型国家产生的冲突某市在许多方面不同于其他发达民主国家模式。曾任美国司法部门反垄断首席经济学家的Lawrence J.White 就指出，美国的产业政策是对二十世纪70年代到80年代日本产业政策的美国式理解，而一些欧洲政府则将此类政策理解为“扶持国家冠军”、“挑选胜利者”或也可能是“支持失败者”。⑲譬如在日本，产业法就处于极其重要的位置，在平成十二年，即有斐阁2000年版的《六法全书》中,经济法又涵盖于产业法中。⑳而这样的提法对于以反垄断法为主的美国则显然是不确切的。

3 产业政策与经济法的关系之我见

综上所述，笔者认为在我国，产业政策与经济法的关系应当从以下两个方面进行思考：

3.1 从市场经济角度对产业政策与经济法关系进行思考在市场经济条件下，市场经济本身就是一种法治经济，即一切经济活动都应纳入法律调整的范围，产业政策对市场特定产业进行促进、扶持或抑制都应纳入法律的调整范围之内。正如有的学者指出：在市场经济条件下，政府制定与时实施产业政策不是要取代或排斥市场机制对经济活动的基础性调节，而是在充分尊重和利用市场机制的基础作用前提下，对市场缺陷的必要补充。㉑而这个市场机制就是国家对经济活动进行规制的基本法律制度。任何产业政策的制定，不能随着施政者主观意志而随意制定实施，其必然要符合我国对经济活动进行规制的基本法律规范。正如我国《民法通则》第6 条所规定:“民事活动必须遵守法律,法律没有规定的，应当遵守国家政策。”在法律没有规定的情况下，政策才能对经济活动进行指导和规范，同时，只要存在法律予以规定的基本问题，任何政策都不能超越法律进行调整，以政策替代法律。从这一角度来说，经济法是产业政策制定的核心标准，产业政策必须在经济法允许的范围之内进行规制。

3.2 从产业政策法律化角度对产业政策与经济法关系进行思考产业政策的法律化一直是产业政策与经济法不可分割的重要依据，是产业政策从政策灵活化转为法律固定化的重要步骤。如，我国的煤炭法，铁路法，能源法等一些列专属产业的法律规范都是从产业政策本身脱身而来。同时，在形成这些法律以后，法律本身又引导着并对产业政策的制定和实施形成强制的约束力，如煤炭法第二十四条规定：“国务院煤炭管理部门负责下列煤矿企业的煤炭生产许可证的颁发管理工作：①国务院和依法应当由国务院煤炭管理部门审查批准开办的煤矿企业；②跨省、自治区、直辖市行政区域的煤矿企业。省、自治区、直辖市人民政府煤炭管理部门负责前款规定以外的其他煤矿企业的煤炭生产许可证的颁发管理工作。省、自治区、直辖市人民政府煤炭管理部门可以授权设区的市、自治州人民政府煤炭管理部门负责煤炭生产许可证的颁发管理工作。”将煤炭产业的的许可经营权限进行划分和收权处理。另一方面，受国家煤炭事故频发等产业现状的影响，2013年煤炭法又吸收了今年来的煤炭产业安全政策，将原《煤炭法》第二十二条修改为：“煤矿投入生产前，煤矿企业应当依照有关安全生产的法律、行政法规的规定取得安全生产许可证。未取得安全生产许可证的，不得从事煤炭生产。”扩大了对煤炭生产企业的安全要求。2㉒

可见，产业政策的法律化是产业政策实施的重要手段之一，也是经济法对产业政策相互转换与影响。产业政策在一定条件下，经过法律化，可以直接构成经济法的组成部分，而转化后的经济法则反作用于产业政策，规范产业政策的出台，调整和实施。从这个角度来说，产业政策的实施实际上影响了经济法的实施，经济法的实施又反作用于产业政策的实施，两者是共同目的的两种不同国家调控手段。

4 总结

综上所述，产业政策与经济法实际上密不可分，两者既存在区别也存在共同之处。笔者认为，从市场经济这一角度来说，经济法是产业政策制定的核心标准，产业政策必须在经济法允许的范围之内进行规制。从产业政策的法律化出发，产业政策的实施实际上影响了经济法的实施，经济法的实施又反作用于产业政策的实施，两者是共同目的的两种不同国家调控手段。

注释：

①查默斯·约翰逊.通产省与日本奇迹[M].吉林出版集团有限责任公司，第27 页.

②查默斯·约翰逊.通产省与日本奇迹[M].吉林出版集团有限责任公司，第28 页.

③赵立新.论产业法的地位[J].江汉大学学报(人文科学版)，2004（03）.

④陈守明.技术发展中的产业政策[M].化学工业出版社，2011：84.

⑤史忠良.新编产业经济学[M].中国社会科学出版社，2007：406.

⑥史忠良.新编产业经济学[M].中国社会科学出版社，2007：1.

⑦史忠良.新编产业经济学[M].中国社会科学出版社，2007：2.

⑧在线新华字典，http://xh.5156edu.com/html5/z26m35j16146.html，访问日期2013，12，10.

⑨维基百科，http://zh.wikipedia.org/wiki/%E6%94%BF%E7%AD%96，访问日期2013，12，10.

⑩查默斯·约翰逊.通产省与日本奇迹[M].吉林出版集团有限责任公司，第28 页.

⑪陈历幸.对政策与法律差异性的反思与重构[J].毛泽东邓小平理论研究，2010(02).