彭庚

(福建师范大学 公共管理学院，福建 福州 350007)

基于公共价值的政府绩效管理研究

彭庚

(福建师范大学 公共管理学院，福建 福州 350007)

绩效管理是由私人部门率先运用，西方政府为提高执政能力以及解决财政危机，从私人部门引进绩效管理。引进之初，其追求效率和结果的理念在一定程度上解决了政府所面临的危机。同时，绩效管理本身所具有的工具理性及管理主义的性质，使政府背离了公共价值取向，与公民社会发生了一些矛盾。通过分析政府绩效管理的目标，指出现存政府绩效管理所存在的问题，总结出以公共价值为导向的政府绩效管理的必然性，提出以公共价值为基础推进政府绩效管理的建议。

公共价值;政府绩效管理;服务型政府

西方发达国家在20世纪中后期开始竞相开展以改善政府服务质量和提升公众满意度为目标的绩效管理实践。20世纪80年代初掀起的以提高公共绩效为核心取向、以追求“3E”为目标的新公共管理运动促使绩效管理从私人部门管理工具转变为了政府的管理工具。在公共服务中引入竞争机制，为政府公共部门提供公共服务和提高工作效率发挥了重要作用［1］。

我国政府在深化政府行政管理体制改革的进程中，也将西方政府绩效管理的优秀成果和成功经验引进中国，在政府管理实践中取得了很大的成效。但是新公共管理运动是一场“以企业家精神改革政府”的运动，因此，绩效评估和绩效管理具有私人部门工具理性的性质。因此，政府绩效管理的市场化实践时常忽视公众需求，忽视民主、公平等价值理念。因此，对政府绩效管理目标及政府在绩效管理实践中的价值取向问题应予以高度重视。

一、政府绩效管理的目标

政府绩效管理是指政府以公共产出的最大化和公共服务最优化为目标，在内部制度与外部效应、数量与质量、经济因素与伦理因素、刚性规范与柔性机制等方面实施的一种全面的、系统的管理来履行公共责任［2］。

（1）提高政府服务效率，降低政府行政成本。政府掌握公权力，同时也是公共资源的分配者。一方面，政府中执行公务的工作人员本身作为一个“经济人”，倾向于以最少的付出获得最大的利益。而公权力又给了政府公务人员寻租的空间，导致行政成本居高不下。另一方面，传统政府机构所采用的人事管理制度存在缺陷，机构内部论资排辈现象严重，没有形成能进能出的淘汰机制，公务人员之间缺乏竞争力，导致政府提供公共服务的效率比较低。因此政府引进绩效管理最直接的目的是为了提高公共服务供给的效率，降低政府行政成本。

（2）提高政府执政能力，切实实现政府职能的转变。改革开放以来，我国政府进行了数次规模较大的行政体制改革，其目的就是为了适应市场经济和社会环境日新月异的发展，建立一个灵活、高效、廉洁、公平、公正的政府。政府绩效管理的引进对实现这一目标发挥了重要的作用，旨在对政府及其公务人员的行为以及绩效取得过程进行监控，对绩效结果进行考核评估，以提高政府的执政能力、公务人员的服务意识，实现政府职能的转变。

（3）构建服务型政府，激发公众参与热情。服务型政府就是指政府在工作目的、内容、程序和方法上都遵从民意，用公开的方式给公民、社会组织和社会提供方便周到和有效的服务，以人为本，促进社会稳定发展［3］。政府绩效管理是政府管理方法上的创新，它采用科学的指标体系来考核各级政府职能部门和公务人员的行为，多层次的指标中包括公众满意度。政府绩效管理的目的也在于促进我国服务型政府的建设，赋予公众更大的监督权力，激发他们参与政府管理的热情，让人民真正成为国家的主人。

二、我国政府绩效管理存在的问题

价值取向属于价值哲学的重要范畴，它指的是一定的行为主体基于自身所固有的价值观念而在遇到各种选择、矛盾、冲突、关系时所表现出来的基本价值倾向、态度和立场［4］。组织的价值取向直接影响着组织在运作时的态度和行为，因此，价值取向是绩效管理的灵魂。由于政府代表的是全体人民的利益，政府绩效管理更应当坚持公共价值取向。由于我国国情比较特殊，现阶段正处于经济转轨期和社会的转型期，而政府绩效管理是舶来之物，在引进绩效管理工具时，在实践上难免存在一些缺陷。

（1）政府在绩效管理中存在着价值取向扭曲。当前我国绩效管理中价值取向的缺陷影响了绩效管理的效果［5］。第一，以追求效率为首要目的。虽然我国当前的政策已经由“效率优先，兼顾公平”转为“效率和公平并重”，并不断地重视公平，但是效率和公平这对经济生活中的基本矛盾依旧是实践中的难题，由于公平本身很难以量化的指标来衡量，也导致了形式主义的现象严重。第二，绩效评估的“政府本位”模式。进行绩效评估时首先要对政府所扮演的角色进行合理的定位。虽然目前倡导评估主体多元化，但在实际中主要是施行自上而下的评估。其他评价主体如专家和公众只占有少部分的评价权和监督权。违背了“以民为本”的价值取向。第三，盲目追求“经济指标”。很多地方政府把政府的职能等同为经济职能的实现，认为经济业绩就是政府绩效，只重视眼前的经济利益而忽视了人类长远的可持续发展，不仅造成经济和社会发展的不平衡，人为地造成生态环境的破坏，牺牲了当代社会公众的健康和下一代人的发展。

（2）公众参与政府绩效管理较为困难。现阶段，更多的社会公众愿意积极投身到民主政治的潮流中来，要求直接参与政府的管理。但我国公众参与政府管理的机制尚不成熟。首先，公众参与的形式较为单一和片面。绩效管理是一个系统、完整的过程，它区别于绩效评估。政府绩效评估主要以内部评估为主，而公众只能以绩效评估的某个主体参与到管理过程中来，无法通过有效途径参与政府绩效管理的完整过程。其次，公众参与的结果多数被忽略。由于其在利益取向和专业水平上的差异，公众在对政府绩效评估中提出的意见或者绩效评估结果不能得到公开。公众的绩效评估多流于形式，极大地削弱了公众再参与的积极性，不能带动更多的公民参与到政府绩效管理中来。最后，公众参与政府绩效管理的意识不高。由于我国人口众多，社会地位和知识背景不一致，能够积极参与到政府管理中的公民多数是文化层次较高的，没有接受过高层次文化教育的人口受到传统思想的影响较严重，认为官员或者政府的权威不可挑战，个人对政府的影响有限，也不清楚自己能通过什么样的渠道来表达自己的意见和诉求，公众参与意识整体比较薄弱。

三、以公共价值为基础进行政府绩效管理的必然性

政府绩效管理在实践中存在很多问题，归结到底是因为价值取向上发生扭曲，忽视了绩效管理的“公共性”问题。我国政府绩效管理同时具有工具理性和价值理性双重性质，但工具理性应当为价值理性服务，公共价值才是政府绩效管理的核心取向。西方学者莫尔(Mark H.Moore)认为，政府主要目标就是要寻求、确定和创造公共价值，因为“公共价值”是公众对政府期望的集合。政府的职能不仅在于保证组织的生存，还要通过环境的变化和对公共价值的理解来改变组织职能和行为，以创造新的价值［6］。所以，以公共价值为基础进行政府绩效管理具有必然性。

（1）以公共价值为基础是提高政府合法性，构建服务型政府的必然要求。政府的合法性来源于公民对政府权力的自愿认同，公共价值对于政府绩效合法性具有本质规定性［6］。因此，对我国政府来说，只有以公共价值为取向，以人民的利益为出发点，才能够获得公民的信任，提高政府的公信力和合法性。十八大报告提出“建设人民满意的服务型政府”，因此，构建服务型政府最重要的是要政府做到让人民满意，做到执政为民的基本要求。

（2）以公共价值为基础是促进公民参与，改进政府与社会关系的必然选择。时代在发展，人民对公共物品需求的标准也在不断提高。公民可以通过现代科技手段来表达自己对政府行为的满意度。只有以公共价值为基础，才能让公民们意识到自己是政府管理的主人，才能增加政府与公民之间的信息沟通，表达自己的意见和诉求，才能让政府和公民建立合作伙伴的关系，同时也有利于社会主义和谐社会的建设。

（3）以公共价值为基础是政府绩效管理区别于私人部门绩效管理的基本条件。公共部门和私人部门性质上存在着巨大的差异，私人部门以追求经济利益最大化为目的。而政府绩效管理最终的目的是服务于公众，是要追求“公共性”的原则。如果不加区分地使用，则容易造成社会矛盾和冲突。因此，“公共价值”取向应当作为区别政府和私人部门绩效管理的基本条件。

（4）以公共价值为基础是贯彻落实科学发展观，实现政府可持续发展的重要基础。科学发展观要求我们政府“坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展”。只有以公共价值为基础，政府才会不断地被公众所需要，才有持续发展的基础条件。另外，政府要实现可持续的发展，更重要的是需要不断地接受来自外部公众的评价和反馈，进而采取措施以改进和创新管理方式。

四、建议与总结

（1）完善以公共价值为基础的政府绩效管理理论体系建设。目前针对政府绩效管理的研究在我国也已经有了初步成果，但基于公共价值的政府绩效管理理论基础十分薄弱。到目前为止，对公共价值的真正内涵也没有一个明确清晰的界定，基于公共价值的政府绩效研究涉及更少。实践要以理论为指导，公共价值的内涵也随着时代的变迁不断发生改变，政府和科研机构要有灵敏的嗅觉，不断地从社会中获得有关的信息，抓住公民的偏好，并在绩效管理中做出回应。

（2）政府应准确地扮演好自己在绩效管理中的角色。政府是“有限政府”的角色，它应尽一切努力提高公民的满意度，促使公民有愿望、有能力、有渠道参与到政府管理中来，尤其是与公民的切身利益相关的绩效问题。首先，政府应通过各种渠道和方法，对社会公众公开一切相关信息，包括政府的绩效目标、评估对象，绩效考核方式方法、指标体系，绩效评估主体的权利和义务，绩效管理的法律依据等，完善公民的绩效管理参与机制，拓宽他们参与的渠道和形式。其次，以法律赋予公众并保障他们的监督权，通过现代的科技手段宣传教育，提高公民参与政府绩效管理的意识，让公民参与到绩效管理的每一个环节中，包括事前决策、行为过程和最终结果。征求公民关于绩效管理的意见，对公民参与绩效评估的结果应及时反馈。最后，对试点地区的成功经验加以总结和推广。

总之，以公共价值为基础的政府绩效管理更符合我国政府为人民服务的宗旨，强调了公民在政府绩效管理中的关键角色，是我国政府绩效管理首要的价值选择。

［1］卓越，赵蕾．公共部门绩效管理:工具理性与价值理性的双导效应［J］．兰州大学学报:社会科学版，2006(5): 27．

［2］范柏乃．政府绩效管理［M］．上海:复旦大学出版社，2012: 21．

［3］吴玉宗．服务型政府:缘起和前景［J］．社会科学研究，2004 (3):11．

［4］李玲．试论我国政府绩效管理的特点［J］．天水行政学院学报，2013(2):35．

［5］章秀英．论我国政府绩效管理存在的问题及对策［J］．行政与法，2005(9):26．

［6］包国宪，王学军．以公共价值为基础的政府绩效治理——源起、架构与研究问题［J］．公共管理学报，2012 (2):90．

The Research of Government Performance Management Based on the Public Value

PENG Geng
(School of Public Administration，Fujian Normal University，Fuzhou 350007，China)

Performance management was first adopted by the private sectors．In order to enhance the ruling ability and solve the financial crisis，the western governments introduced the performance management from private sectors．At the same time，the performance management itself has the instrumental rationality and the nature of managerialism，which makes the government deviate from the orientation of public value and causes some contradictions in civil society．The first part of the thesis analyzes the government's target of performance management，the second part points out the problems of government performance management，the third part summarizes the necessity of government performance management，and the last part puts forward the advice on how to promote government performance management based on the public value．

public value;government performance management;service-type government

D630.1

A

1672－9617(2014)03－0361－03

(责任编辑 伊人凤 校对 祁刚)

2013－12－15

彭庚(1989－)，女，福建福安人，硕士研究生。