张梅

(沈阳工程学院 学报编辑部，辽宁 沈阳 110136)

论城管行政执法保障制度的完善

张梅

(沈阳工程学院 学报编辑部，辽宁 沈阳 110136)

我国城市发展过程中，“城管”执法部门扮演着重要的角色。一方面，城管部门在维护城市秩序，提高城市运行效率方面做出了重要贡献;另一方面，随着社会经济的发展，城市发展与公民个人追求经济利益的需求之间产生了冲突和碰撞，城管部门在行政执法过程中常常会因此处于尴尬境地，暴力执法往往是在这种情况下发生的。政府的执政目标决定了行政执法行为应该以保障公民利益为出发点，所以约束城管执法行为，在城管执法人员的录用、信息公开以及责任追究制度方面进行系统研究，具有非常重要的意义。

城管执法;信息公开;责任追究制度

我国的城管制度经过了十几年的发展，在维护城市秩序和促进城市发展方面做出了重大贡献，然而由于城管执法缺少必要的法律依据以及全国统一的职能管理部门的领导，各地方政府只能依据本地的实际情况成立城管部门，履行城市管理行政执法职能。在执法范围上，城管部门与其他相关行政执法部门存在着重叠的情况，交叉执法、职责范围模糊的问题严重。由于暴力执法情况时常发生，使城管执法超出了单纯行政行为的边界，触及了公民权利保障范畴，相关事项甚至涉及到了宪法权利范畴。所以，改革城管行政执法制度，谨守行政执法行为的界限，充分实现执法为民的法治目标，是城管行政执法过程中必须履行的责任。

在城管执法过程中，暴力事件发生的原因很多，但是最主要的是由于城管执法的约束制度缺失造成的，表现在城管执法人员的录用制度存在问题，信息务公开制度流于形式以及行政执法责任追究制度不完善。这些方面制度的欠缺对于城管执法人员的资质保证、执法信息的透明、公开以及违法执法的人员的责任追究都产生了负面影响，不利于约束城管人员的执法行为。所以，加强城管行政执法保障制度的研究，对于限制执法权力滥用，完善城管执法体系，保障城市和谐、健康、有序的发展，意义重大。

一、完善城管执法人员的录用制度

《中华人民共和国行政处罚法》(以下简称《行政处罚法》)第十六条规定:“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使”，《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》(以下简称《决定》)中规定“集中行使行政处罚权的行政机关应作为本级政府直接领导的一个独立的行政执法部门”，而《中华人民共和国行政强制法》(以下简称《行政强制法》)第十七条规定“行政强制措施由法律、法规规定的行政机关在法定职权范围内实施。行政强制措施权不得委托……行政强制措施应当由行政机关具备资格的行政执法人员实施，其他人员不得实施”。

上述法律中已经明确将行政处罚或行政强制的主体设定为行政机关，《行政强制法》更是明确规定该权力不得委托，必须由行政机关具有资格的行政执法人员实施。但是事实上目前各地城管执法人员的资质仍然差异很大，合同工大量存在。“城管行政执法机关法律地位不明，导致行政相对人提起行政诉讼十分困难［1］80。”在执法环节上，虽然《行政强制法》有明确的程序上的规定，但是由于城管执法人员主体资格存疑，存在资质缺陷，素质上差异很大以及执法监督方面存在漏洞，暴力执法现象仍时有发生。这种现象虽然是发生在行政执法过程中，但是其所侵犯的不仅仅是公民人身权利和财产权利，还严重触犯我国现行的法律制度。《行政处罚法》中明确规定了“限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使”，《行政强制法》第九条的强制措施虽然规定了“限制公民人身自由”，但是由于该法是人大常委会制定的，显然不能改变全国人大制定的《行政处罚法》第十六条的规定。行政机关行使着政府的行政职能，完成政府的法治目标，是公民权利的保护者。“执法人员是执法工作的具体实施者，是政府与百姓直接的接触者，在某种层面上，他们是政府的形象代言人［1］79。”所以，行政机关执法人员应当具有符合其履行政府职能和目标的资质。这种资质即包括行政执法人员的专业水平资质，也包括道德水平资质。从城管执法的角度来看，城管执法人员首先要具有与执法内容相匹配的法律知识水平。唯有如此，才能在执法过程中有效、及时、妥当地处理争议和纠纷，完成执法任务。同时，行政执法人员的道德水平还应达到一定高度。只有这样，在执法过程中才能在坚持依法行政的同时，考虑到公民的利益诉求，实现和谐执法。所以，城管执法人员的录用应当与公务员录用制度接轨。在法律知识的要求方面同样应当采取考试的方式，并通过调查和面试的方式判断候选人的道德水准。目前的城管执法人员录用制度，更多地将执法人员看成是行政处罚的执行者，使城管执法人员被与“保安”人员同等看待，忽略了其背后所代表的政府行政职能和依法治国的方略。“由于城管部门或其执法人员不具备执法资格，这为暴力执法现象的发生埋下了隐患”［2］。暴力执法行为所反映出的不仅仅是城管人员的个人行为，而是行政机关的执法行为，其后果是非常严重的。所以，完善城管行政执法人员的录用制度，在专业知识和道德水平两个方面制定严格标准，所增加的行政成本与法治政府的目标相比，就显得微不足道了。

二、建立健全信息公开制度

信息公开，建设阳光政府是法治国家的基本前提。城管行政执法作为依法行政的重要组成部分，其实行信息公开是各级人民政府提高公信力的必要条件。信息公开应当包括执法案卷公开、法律、法规、规章制度文件公开、投诉与反馈公开、办事指南公开等等。信息公开一方面使公众了解城管执法部门的职责、执法内容、执法依据以及对于违法执法后果的救济渠道;另一方信息公开，有利于公众和相关监督部门及时了解城管执法的相关内容，提出相关的指导和建议，对于保障公民权利，缓解社会矛盾以及约束城管执法行为，实现和谐社会的目标，具有重要的意义。计算机网络技术的发展为政府部门的信息公开创造了便利条件。公众可以通过互联网快速、便捷地了解政府部门的执法依据和工作内容，能够增强公众对于行政执法的支持和理解。目前几乎所有市一级城管部门都建设了自己的官方网站，但是关于行政执法的信息却非常少，或者基本是标题式的新闻。在执法依据方面，各地城管部门披露的内容参差不一，对于法律、法规、规章等内容的编辑存在主次不分、杂乱罗列的现象。而有些城管部门的官方网站成为自我宣传的窗口，相关执法内容以及执法依据等事项几乎没有，失去了作为公众了解行政执法工作以及对其进行监督的窗口作用。公开的城管执法内容应该包括:执法的时间、地点、执法人员的姓名和所属部门、执法相对人的姓名、处罚的内容和依据以及行政执法涉及的相关部门等等。除涉及法律规定的不公开内容外，城管部门应当公开其执法内容。对于信息的查询，公众可以到城管行政机关凭有效证件进行登记，查阅相关执法记录;城管行政部门应当建立执法记录数据库，供公众在线查询，通过实名认证，查看执法电子记录。在执法依据的信息方面，城管部门应当清理失效的法律、法规内容，依照执法依据的位阶自上而下进行排序，方便公众了解法律、法规、规章与执法内容之间的相互关系。信息公开是政府行政部门与公众交流的桥梁，没有这个联系，在政府与公众之间就如同存在一堵墙，相互之间容易产生误解和不信任。所以，信息公开的意义不仅仅是让公众了解政府的工作程序和工作内容而已，更重要的是其反映出政府执政为民的理念，消除公众与政府之间产生的隔阂。在开放的社会中，公众了解法律、法规的内容和执法程序，有权知道行政执法的内容和过程。公众在公开的信息中不仅仅了解到执法细节，更重要的是了解了法律，并在对执法内容了解的基础上受到了法治教育，增强了法律意识。法治社会正是在信息公开中约束行政行为，培养了公民的法律信仰。

三、完善城管执法的责任追究制度

2005年《国务院办公厅关于推行行政执法责任制的若干意见》提出“执法依据赋予行政执法部门的每一项行政执法职权，既是法定权力，也是必须履行的法定义务。行政执法部门任何违反法定义务的不作为和乱作为的行为，都必须承担相应的法律责任。”这个文件为我国行政部门进行职能改革，理清职责范围，追究相关行政人员的法律责任提供了依据。行政执法有赖于其背后的强大国家强制力。然而，国家的强制力就如一把双刃剑，在保证效率的同时，如果被滥用或用于违法目的，对于赋予其正当性的公共利益目标将造成巨大的损害。“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验［3］。”“而国家权力中最需要控制的则是行政权［4］”。所以，从法律层面对行政执法责任追究制度进行谨慎的设计是非常必要的。从行政职能来看，城管执法处于行政执法的最前沿，容易触及公民的人身权利和财产权利，稍有不慎将对于公民的合法权利造成侵犯。所以，制定专门的行政执法责任制度，将行政职责和道德考量结合起来，从一开始便严格追究行政执法者的责任，使国家机器不因须臾瑕疵而处于险地，是法治国家得以实现的关键之一。在城管暴力或违法执法事件中，很多情况下没有涉及具体责任人，有时将执法责任推卸给具体的执法者，使直接的行政领导逃避责任追究。很多责任人在被究责之后，调离原岗，到新岗位上任职，使对其究责的效果无法体现。更甚者，这种情况助长了违法执法的风气，因为违法几乎毫无成本负担可言。“责任追究制度，需要在法律制度层面加以规范”［5］211，并将行政执法人员的道德责任法律化。“一个人的道德良心体现在他所履行的职责之中［6］119”。“西方行政伦理规范明确规定国家行政人员从事公共活动的一整套道德行为标准，提出正确处理个人利于与国家利益的基本原则［6］22”。《中华人民共和国宪法》规定，“中华人民共和国的一切权利属于人民”，“全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督。国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督”。既然国家行政机关通过人民代表大会受到人民的监督，被选举作为人民利益的守护者，其所具备的道德水准就应当与其行使的职责相符合，而不能将其与普通公众等量化。所以，行政执法人员在必要范围内的道德水平应当在责任追究制度中考量进去，并使之法律化，实行违反道德标准立刻免职的严格约束。行政机关工作人员除了履行工作职能之外，还是国家形象的代表，公众效仿的榜样。在城管执法过程中的很多冲突，实质上不仅仅是执法相对人与行政执法人员的对抗，而是执法相对人对于执法者的敌对态度和对执法不公的激烈反应。城管人员的暴力执法恰恰树立起反面榜样，而公众将城管执法者行为作为政府的行政行为来看待，加重了公众与政府之间的不信任感。所以，即使是城管执法人员依法实施处罚行为也经常被怀疑其处罚的依据或动机，从而导致矛盾的升级。因此，应当制定严格的行政执法责任制度，使执法者根据故意和过失以及道德过错承担相应明确的法律责任，建立责任跟踪档案，并通过信息公开由公众和相关行政部门进行监督，使违法者得到应有的追究。

四、结语

我国的城管行政执法因近年来频发的暴力事件而为人们所熟知，其意义不仅仅是唤醒公民权利保障意识，更重要的是其启动了我国法治建设向更深层次发展的进程。十八届三中全会做出的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“理顺城管执法体制，提高执法和服务水平”，为在现有基础上进一步完善城管执法体系，建立起与其相适应的执法保障制度提供了条件，也为城管执法体制改革奠定了政策基础。

［1］周向阳．城市管理行政执法制度的发展困境及解决对策［J］．行政与法，2011，18(5):79，80．

［2］张梅．城管执法的法律依据问题研究［J］．沈阳工程学院学报:社会科学版，2014，10(2):214．

［3］孟德斯鸠．论法的精神:上册［M］．北京:商务印刷馆，1982:154．

［4］孙笑侠．法律对行政的控制［M］．济南:山东人民出版社，2002:22．

［5］谭志恒．城管行政执法实践中存在的法律问题调查研究［J］．沈阳工程学院学报:社会科学版，2014，10(2):211．

［6］李文良．西方国家行政伦理研究［M］．长春:吉林大学出版社，2007．

On the Supplementary System for City Administrative Enforcement

ZHANG Mei
(Editorial Department，Shenyang Institute of Engineering，Shenyang 110136，China)

“City Administrative Agency”plays an important role in the process of City development．On one hand，city administrative agency contributes to maintaining city order and enhance the operating efficiency of the city;on the other hand，with the development of social economy，there are conflicts between pursuing of city's development and citizen's economic interests，which leads to the violence by city administrative enforcement．The target of the government ensures that its administration should guarantee public interests．Therefore，it is of great importance to study on the issues of recruitment of city administrative clerk，the information public and the accountability to limit city administrative enforcement．

city administrative enforcement;information public;accountability

C916

A

1672－9617(2014)03－0326－03

(责任编辑 伊人凤 校对 祁刚)

2013－12－20

辽宁省社会科学规划基金项目(L13DFX029)

张梅(1969－)，女，沈阳人，副研究员。