张卫东，张庆云

(1.铁道警察学院 法律系，河南 郑州 450000;2.南开大学 法学院，天津 300100)

我国集体土地权利研究
——以权利平等保护为视角

张卫东1，张庆云2

(1.铁道警察学院 法律系，河南 郑州 450000;2.南开大学 法学院，天津 300100)

国有土地与集体土地的二元制度格局造成了集体土地权利与国有土地权利上的巨大差异。按照物权法的权利平等保护原则，两者应处于平等的地位。而保障集体土地与国有土地享有平等的权利本身也是保护公民财产权利的客观现实需要。我国土地制度的未来改革方向主要从保护农民的土地财产权益着手，重点就是对现行集体土地制度进行改造，赋予集体土地更多的权利，保障集体土体与国有土地权利上的平等，赋予集体土地建设用地使用的权利，完善集体土地的权利体系，保障集体土地所有者的土地财产利益。

国有土地;集体土地;建设用地使用权;权利平等

土地作为重要的生产要素之一，为我国的城市化进程和经济的快速发展提供了重要的物质保障。现行的土地制度在运行过程中出现了一系列的问题，其根本原因在于国有土地与集体土地的二元制度格局，而现行的法律制度造成了这种二元制度格局，造成了集体土地权利与国有土地权利上的巨大差异。要分析集体土地制度，必须从梳理我国的现行土地制度及相关法律规范入手。

一、我国集体土地所有制的法律分析

我国《宪法》第十条规定:城市的土地属于国家所有;农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有;宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。宪法以根本大法的形式明确了我国土地只能有国家所有和集体所有这两种形式，对于土地的所有权明确宣示不存在其他任何土地私有形式。但是，在实际的制度运行中国有土地与集体土地作为两种应当处于同等地位的所有制，在权利配置上却存在巨大差异。一方面国有土地的权利规范比较完善，在土地用途、使用权流转、权利抵押方面都形成了一套完备且运行良好的配套制度。而与此相对应的集体土地权利却存在着天壤之别。二者之间最主要区别就在于建设用地使用权方面的规定。

我国《物权法》将建设用地使用权限定在国家所有的土地之上，反言之，建设用地使用权只存在于国有土地之上，集体土地之上不存在建设用地使用权。而国家所有的土地包括既存的国有土地和征收集体土地转变为国有土地这两部分。伴随着城镇化的发展，建设用地大幅度增加，城市周边的集体土地越来越多地被转变为国有土地，而此时两种土地所有制权利上的矛盾也集中爆发出来。“在制度设计者的眼里，坚持集体土地所有权，仅仅是在事实上国有化的同时，为了减少制度障碍，而故意保留的一个很大程度上的空壳而已，这使得集体土地所有权，虽然作为公共权力，赋予了基层政府对农村土地进行直接支配的权力，但是从农民的角度来说，其作为一种财产权，很大程度上已经变成了所谓的‘空权利’。”

我国现行土地管理制度的支撑法规即《土地管理法》则是一部以行政管理为本位的法律，其主旨思想是以典型的“行政管理”思想为主，并没有承袭宪法与物权法对于权利平等保护精神的要求。甚至有学者指出:“《土地管理法》本身的制定在程序上就存在着先天不足，程序违法的嫌疑。”“严格管制”思想贯穿了《土地管理法》的始终。针对土地用途转变的管制，对于农业用地向非农业用地变更用途制定了严格的程序，以行政计划的方式对土地用途变更进行管理，并按照行政权力的划分将变更土地用途的行政审批方式进行逐级划分。对于集体土地用于建设用途实行管制制度，并对土地实行严格的分类管理制度，以行政计划的方式对土地这一重要的市场要素进行管理，严格规定建设用地只能使用国有土地。对于存在的“小产权房”，这种在集体所有的土地上建设并进行买卖的房屋坚决打击，客观上造成了土地建设用地使用权的行政垄断与市场垄断。

通过分析可以看出我国的现行土地制度明显将集体土地与国有土地进行了隔离，将集体土地用途划分为宅基地、耕地、建设用地等，按照用途进行严格管制，使得集体土地不能用作产值更高的商业用途，特别是对于建设用地的使用人只能申请使用国有土地，而集体土地经过征收之后变为国有土地方能成为建设用地，这就使得对于集体土地的补偿标准严重低于市场价值，造成集体土地所有者土地利益的损失，并因此引发许多社会问题。而对于集体土地设置的种种限制，其实与宪法、物权法的平等保护精神大相径庭。

二、我国集体土地所有制与国有土地所有制权利不平等分析

《宪法》规定了国有土地制度与集体土地制度，基本法律应秉承宪法的精神要求，在权利制度的设计上对两种所有制一视同仁、平等保护。现行土地制度对国有土地的用途没有限制措施，允许国有土地使用权的自由流转、抵押等。而将集体土地使用权划分成土地承包经营权、宅基地使用权等基本权利，并对集体土地这些权利的流转和抵押设置了限制或者禁止规定，并明确禁止将集体土地不经征收程序用作建设用地。集体土地必须通过征收变为国有土地的身份后才能被赋予建设用地使用权力，是我国当前土地管理制度上的制度缺陷，从制度方面造成了两种所有制的客观不平等。

虽然《物权法》被顺利地通过实施，但是平等保护的精神并未落在实处。虽然《宪法》和《土地管理法》规定的是基于“公共利益”的需要可以对土地进行征收，但是“公共利益”在法律上至今未有明确的界定，基层政府常以“公共利益”为名大肆征收土地。由于实行按土地原用途进行补偿的原则，对征地补偿的标准相对于土地的市场价值极低，征地程序也十分不规范。而集体土地经过征收之后变为国有土地才能成为建设用地，并且按照土地的农业用途而非市场价值进行补偿。因此，集体土地被征收成为国有土地才能用作产值更高的用途，是集体土地与国有土地不平等的重要表现。集体土地与国有土地的地位和权利不同，导致了土地权利体系的分割。集体土地权利不能被自由地转让、抵押。

集体土地与国有土地的不平等导致集体土地只能被政府独家强制征收，出让土地的所得归政府所有，农民仅能根据农业用途获得补偿。而政府将土地用途的控制与所有权性质的变化捆绑在一起，建设用地只能是国有土地的实践操作也无法使农民分享土地非农化的增值利益。政府垄断建设用地的出让扭曲了土地市场，不断涌现出一批批“地王”。房地产开发的准入是市场化的，建设材料、施工等建设因素也是市场化的，而土地则由政府独家垄断供应。一方面政府以高价出让土地;另一方面强力调控高房价，开发商作为企业追求利润最大化是其本性，高昂的土地成本助推了建设成本增加，加上住房的刚性需求，造成房价长期居高不下。高房价同时导致了经济发展的内需不足。此外，政府垄断建设用地使用权的出让还为腐败提供了寻租的空间，为官僚在土地建设市场中贪污腐败创造了机会。地方政府承担着发展本地经济的职责，各个地方政府为了招商引资、兴建基础设施、开办工业园区需要获取土地。而建设用地的使用人为了满足房地产开发、工厂的建设等需要只能从政府手中购买土地使用权，土地使用权的定价权掌握在政府的相关人员手中，即便是公开的招投标拍卖也阻止不了利益输送的路径。竞争是市场经济的核心和灵魂，如果允许农村集体土地直接进入建设用地供给市场就会在土地市场中引入竞争机制，形成平等竞争土地市场局面。

土地问题在本质上是土地权益的利益控制和分配问题，土地权益关乎农民的利益。随着城市化和工业化的快速发展，土地部分由农业用途转向工商业等非农业用途不可避免，而政府通过土地用途变更管制，使得政府成为唯一的土地收购者和出售者，以低价向农民收购后高价出售使农民的土地利益受到侵害。另一方面又使商品房用地的价格畸高，阻碍了中产阶层的形成，抑制了社会购买力，造成社会消费过度集中在地产行业，限制了其他行业的投资发展。

三、我国集体土地建设用地使用权的未来展望

1．我国集体土地建设用地使用权的设立

2007年通过实施的《物权法》仅规定了国有土地的建设用地使用权:“建设用地使用权人依法对国家所有的土地享有占有、使用和收益的权利，有权利用该土地建造建筑物、构筑物及其附属设施”。集体土地建设用地使用权尚不是一项法定权，为了促进集体土地权利完善，有必要设定集体土地的建设用地使用权，使之成为与国有土地建设用地使用权一样的法定物权。允许农民和农村集体自主根据社会经济发展需要将土地用于建设用途，让集体组织成员参与集体土地的处置与利益分配是解决当前土地问题的根本之策。

《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》提出:“……逐步建立城乡统一的建设用地市场，对依法取得的农村集体经营性建设用地，……在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益。”中央决策层为下一步的集体建设用地制度改革指明了方向。集体建设用地使用权的设立体现了国家与农民群体之间的利益关系，制度变革的背后体现出利益关系的调整，解决我国的农民、农村和农业问题在根本上需要放权于民、让利于民，让农民享有更加完整的土地财产权利，为其发展提供更多的自治空间，激发他们的创造性，为新一轮的改革开放增添活力。

为了贯彻《宪法》确定的国有土地与集体土地两种所有制，落实《物权法》的平等保护精神，保护农民对土地的财产权，缓解因为土地问题引发的社会冲突，促进土地市场的健康发展，将集体土地建设用地使用权法定化，使其成为一种新的用益物权十分必要。

2．我国集体土地相关权利保障的措施完善

社会经济发展日新月异，土地的利用状况也必然发生改变，改革开放至今的几十年里，城乡经济面貌发生了巨大历史变化，也正体现了土地利用的变化。建设用地使用权的设立是对现有建设用地的现状予以承认，赋予权利，也为以后由其他类型的土地转化成建设用地提供法律保障。法律制度应该为土地利用状况的变化提供适用的规则，为土地用途的变更铺设流通的管道，而不能试图固化土地的利用现状。集体土地权利的载体是农民脚下的土地，如果我们认可土地是农民的一项财产，集体土地上的土地承包经营权、宅基地使用权等权利是他们的私权利，也应赋予集体土地不同类型的权利的同时允许权利之间的相互转换。如果仍然坚持严格的土地用途管制，并将价值更高的建设用地使用权把控在政府手中，势必违背了宪法与物权法保护公民私权的精神。

当前，城市的土地及房屋登记已经趋于完善，但是农村的土地及房屋登记仍十分落后，不利于便捷、迅速交易，已经限制了经济快速发展，迫切需要建立统一的土地登记制度。伴随着农业规模经济的发展和工业化的快速推进，土地的流转明显加快，我国农村当前的家庭承包经营模式是30多年前根据当时落后的生产力状况确立的，近年来机械化水平大大提高，数十年未变的模式早已不能适应当今大规模生产的需要。为了提高农业生产效率，增强农业竞争力，必须实行规模化经营，土地的集中是大势所趋，不可避免，土地的统一登记制度作为交易的保障急需建立。农业用地转为建设用地会使土地的价值更为凸显，土地的产权不清将导致激烈、多发的社会冲突，危害社会的安定。土地登记制度的完善应该最大可能地尊重现实，我国农村土地家庭承包经营制度已经实行多年，为农村社会的稳定和经济的发展发挥了巨大作用，登记制度也应将此历史事实作为社会秩序予以固定，将家庭承包经营下的土地直接登记在该家庭名下，使其对未来形成稳定的预期，增加对土地的投入，爱惜和合理利用土地。集体土地的登记还应当将宅基地、建设用地、荒地等与耕地一并登记，做到所有的土地都能找到相应的权利人。土地登记制度的完善是不动产交易的前提和必要条件，应建立准确、有效的针对所有土地(包括集体土地与国有土地)统一登记制度。一套完整的土地权利登记体系可以明确权利、定止纷争，减少土地的交易所花费的时间、成本和风险，促进土地市场的有序发展。建立全国统一的不动产登记制度对于实现交易当事人取得物权的预期，降低不动产交易的成本，促进交易的快速进行，完善市场经济体制都大有裨益。

［1］陈小君．序言［M］//农村土地法律制度研究——田野调查解读．北京:中国政法大学出版社，2004．

［2］孙宪忠．争议与思考——物权立法笔记［M］．北京:中国人民大学出版社，2006．

［3］李凤章．通过“空权利”来“反权利”:集体土地所有权的本质及其变革［J］．法治与社会发展，2010(5):20．

［4］谭峥嵘．征地冲突与征地制度的完善［J］．求是，2011(1): 214．

［5］张淑萍．论私有财产权的宪法保护［D］．北京:中国政法大学，2005．

The Study of Collectively-owned Land——From the Perspective of the Equal Rights Protection

ZHANG Wei-dong1，ZHANG Qing-yun2
(1.Department of Law，Railway Police College，Zhengzhou 450000;2.Department of Law，Nankai University，Tianjin 300100，China)

The pattern of binary systems of state-owned land and collective land results in great differences between the rights of collective land and state-owned land．The rights of property law advocate that the principle of equal protection of property rights is to protect the objective needs of citizens．Both should be in equal status in accordance with the principle of equal protection of property law．Safeguarding the equality of the collective land and state-owned land is the objective need of protection of citizens'property rights．Future land reform in China should be primarily to protect farmers'land property rights and to transform the system of collective land，to offer collective land more rights，to protect the equal status between them and to protect the vital interests of land owners．

land system;collectively owned land right;rights of construction land;equal rights

D922.3

A

1672－9617(2014)03－0323－03

(责任编辑 伊人凤 校对 祁刚)

2013－12－17

张卫东(1984－)，男，河南新乡人，硕士研究生。