赖翠凤

(福建师范大学 公共管理学院，福建 福州 350007)

福建省“省管县”体制的改革创新

赖翠凤

(福建师范大学 公共管理学院，福建 福州 350007)

近年来，“省管县”改革在全国范围内正如火如荼地开展起来。福建省作为东南沿海省份，凭借其便利条件的日益成熟，拉开了“省管县”改革的序幕。然而，“省管县”改革是一个系统、复杂的工程，再加上福建省起步较晚，改革的力度不大，难免会产生一些问题。因此，要促进福建省“省管县”改革的顺利进行，在“市管县”向“省管县”过渡时期，有必要构建以“省管县”为主，“市领县”为辅，两种体制协调并举的新型体制，才能更好地过渡到全面、彻底的“省管县”。

省管县;市领县;福建省

党的十八大报告明确指出:“优化行政层级和行政区划设置，有条件的地方可探索省直接管理县(市)改革，深化乡镇行政体制改革。”福建省所推行的“省管县”体制改革，创新行政管理方式，具有长远的战略意义和实践意义。然而，对于刚处于起步阶段的福建省“省管县”改革而言，其改革状况如何，它的前景究竟如何，其面临的困境又在哪里，只有理清福建省现行“省管县”改革的情况，才能探寻出适合福建省地方行政体制改革的创新路径。

一、福建省“省管县”改革的概况

中国从1992年开始试行“省管县”体制改革，全国共有21个省和4个直辖市在进行“省管县”的改革探索。福建省作为东南沿海省份，省域面积12.4万平方公里，人口3 607万人。现有9个地级市，27个市辖区，14个县级市和45个县。然而，在一定的社会背景下，目前“市管县”体制是“市领县”体制的极端化，该体制虽富了地级市，却严重阻碍了县和县级市的发展，形成市“卡”县、市“吃”县、市“刮”县的局面。为了解决“市管县”带来的弊端，再加上福建省推行“省管县”改革的条件日益成熟，首先，便捷快速的交通网络缩小了行政半径，拥有通畅的人流、物流和信息流，日益完善的综合交通网络体系为“省管县”提供了坚实的基础;其次，福建市场经济体制日益完善，各方面的积极性被充分调动起来，社会财富充分涌流，保证了“省管县”在更大范围内配置资源。这样，福建省“省管县”体制改革便如火如荼地开展起来。2003年，福建省政府发布了《中共福建省委福建人民政府关于加快县域经济发展的若干意见》正式开始了“省管县”改革。2009年12月，福建省财政厅正式发布了《关于进一步深化省管县财政改革的意见》的通知，“省管县”从财政体制着手，明确了“省管县”财政改革的意见。福建省出台“省管县”改革方案于2012年底前全面推行。“省管县”体制改革势在必行，福建省正在努力探索适合本省的改革路径，从而充分发挥县域经济的活力，激发地级市的潜力，推进地方行政体制改革。

二、福建省“省管县”改革的困境

“市管县”体制虽然在一定时期内确实产生了积极的效应，带动了县域经济的发展，促进了城乡共同发展。但是，目前的“市管县”体制在实施过程中产生了一系列的问题，很难继续带动城乡向现代化方向发展。相应地，“省管县”体制却能在一定程度上消除了由“市管县”体制带来的各种问题，从而完善了福建省的行政体制，提高了行政效率。可是，“省管县”体制并不是万能的，也会遇到诸多的障碍。

1．省级管理幅度过宽

在一定的组织系统中，管理幅度与管理层次成反比例关系，也就是说管理幅度增加，管理层次减少;反之，管理幅度减少，管理层次增加。只有当管理幅度与管理层次相协调时，政府的管理效能才能得到充分发挥。而管理幅度与管理层次的设定，受到许多因素的影响。比如:一国或一个地区的地域面积、自然条件、经济发展水平、组织结构等。

福建省陆域面积12.4万平方公里，常住人口3 689万余人，设9个省辖市，27个市辖区，14个县级市和46个县(含金门县)。可见，福建省如果全面实行“省管县”，省级政府管理幅度较大，容易加大管理的难度。再加上福建省县域经济发展不均衡，如闽东、闽北等偏远落后地区，交通通讯条件相对较差，要想保持省级与县级政府之间的联系相当困难。同时，省级政府管理事务繁多，可能无暇顾及省内欠发达地区，从而阻碍县域经济的发展，影响“省管县”体制改革的顺利开展。

2．市县间非平等博弈

随着“省管县”改革的实施，市县之间由原来的上下级关系转变为一种平等的竞争与合作的关系。“省管县”的过程实质上是“省市县”三方权利的重新分配和利益的重新调整。由于地级市被架空，作为改革的利益流出者，其基于自身利益的最大化，不愿意放弃财权、审批、干部管理等权限，因此，采取地方保护主义，尽力扩大自己的发展空间和势力范围，以此来应对“省管县”改革。如福建省晋江市隶属于泉州市，为建造一个化工储罐区，报计划办手续，天天跑泉州市。工程建完了，营业证却办不下来，只得“试运行”，晋江市还得每年向泉州市港务局上交50万元“货物港务费”。地级市通过行政手段抢夺其代管县和县级市企业公司，以促进其经济发展，从而阻碍了县域经济发展。这就可能加剧市县之间不平等竞争，在一定程度上削弱了“省管县”改革的力度。

3．县域间恶性竞争

在地级市空虚化，省级政府管理幅度过大、管理难度加大的情况下，省级政府很难对县级政府进行强有力的权利监督，约束的力度被削弱。“省管县”改革后，县级政府作为理性经济人，自主性得到释放，加上县区建设步伐过快，县域之间极有可能盲目竞争，为追逐政绩肆意重复建设基础设施，造成社会资源在县域之间的严重浪费。如近几年，福州金山展览城拆了建、建了拆，严重浪费资源，破坏基础设施建设。另外，如果盲目的推行“省管县”，其结果很可能造成县域之间为追逐自身经济的发展而地区封锁，逐步形成地方割据、贸易壁垒的局面。那么市“刮”县、市“压”县的情况就将会演变为县“刮”镇、县“压”镇的情况，导致县与县之间的行政壁垒。

三、福建省“省管县”体制的创新模式

“省管县”改革是一项集综合性和系统性为一体的复杂工程，改革不可能一蹴而就。福建省“省管县”体制改革起步较晚，实践经验不足，因此，应该结合福建省各方面的实际情况，在起步阶段构建一种以“省管县”为主，“市领县”为辅，两种体制协调并举的模式，从而逐步过渡到全面“省管县”。

1．两种体制协调并举的必要性

“省管县”改革是地方行政体制改革的主流，实质是对公共行政权力和社会资源的重新分配，其根本目的是促进福建县域经济的发展，提高行政效率。而“市领县”是为了更好地发挥福建省经济发达的中心城市的辐射和带动作用，实行以地级市领导和带动周边县的发展。由于福建省各地经济发展不平衡的情势下，再加上“省管县”体制面临着严重的困境，如果盲目地取消“市管县”不是理性的选择，应该让“省管县”与“市领县”协调并举，实现两种体制的优势互补。采取以“省管县”为主，“市领县”为辅，两种体制协调并举，按照各地的经济实力与领导能力相匹配以及“宜带则带，不宜带则省管”的原则，构建新型体制模式，促进福建省县域经济和社会的协调发展。

实行两种体制协调并举，是根据福建省的具体情况，经济发达的地级市，可以多领导县，加强该市的辐射作用，使得强县建设与市级功能互补;而经济相对落后的地级市，应该少领导县，甚至可以逐步取消“市领县”，直接由“省直管县”。这样合理安排市领导县的数量和规模，因地制宜，就可以更好地协调管理幅度与管理层次，最大限度地发挥省、市的管理效能。虽然有些地方还存在着省—市—县三级，但是，绝大多数县划归省直接管理，而不具备要求的市将与县平级，或者保留地级市的级别，但不再管县，从而逐步实现政府组织的扁平化，提高行政管理的效率和效能。同时，还可以发挥城市对县乡经济的辐射和带动作用，充分发挥省、市政府的积极性，带动所辖县乡的发展，推动县域工业化和城镇化的发展。

2．构建新型体制的路径

由于福建省“省管县”体制面临着诸多问题，要想有效地化解“省管县”改革的困境，必须构建以“省管县”为主，“市领县”为辅，两种体制协调并举的新型体制，逐步过渡到全面、彻底的“省管县”。可以从以下几方面着手:

（1）推行财政“省管县”，健全监督机制。福建省自2003年开始试行“省管县”改革以来，财政部门是福建省下放权力最早的部门之一。可见，福建省“省管县”改革首先应该实现财政体制上的省管县，再实现行政体制上的省管县。财政体制的省管县主要是省级政府在债务偿还、转移支付、经费审批、债务管理等方面直接与县级政府对接，提高行政效率。针对福建省的情况，可以对经济较落后的县实行一般转移支付，如宁德市寿宁县、屏南县，龙岩市长汀县、武平县等，应该加大省级财政扶持力度;对经济较发达的县实行激励转移支付，鼓励其财政创收，还可以加强县域之间的财政帮扶，充分利用晋江、石狮等地的财力与宁德、南平等地的劳动力资源优势，促进省内经济合作。另外，还需要明确划分省、市、县各级政府的财政支出责任，做到财权与事权相一致，充分调动市、县两级政府的积极性。

实行财政体制的“省管县”，必须建立健全的监督机制，这样才能保证县级政府正确、有效地行使权利。“省管县”改革后，省级政府管理幅度拓宽，管理难度加大，很可能会出现“监督真空”、权利滥用的现象。因此，省级政府要加强对县级财政的监督、管理和指导，科学合理地安排财政预算;建立科学的绩效考核机制，定期反馈，通过绩效考核县乡财政合理使用情况;健全信访、举报制度，让权利在阳光下运行，接受社会的监督;实行官员问责制，落实责任追究制度等等。

（2）实行扩权强县，加强区域联合。在财政体制进行省管县后，省级政府可将经济和社会管理权下放至所有的县，提高县级政府的自主性和积极性。在实行扩权强县中，可以将强县(如闽南地区的晋江、石狮)作为扩权试点“先试先行”，继而逐步加大扩权范围，强县与弱县并举实行改革，对弱县要一视同仁。全省扩权强县之后，县级政府将不受市级政府的直接领导，而采用“省—县”的垂直领导方式。不过，在扩权强县的过程中，要处理好省、市、县三级政府的权利分配问题，明确三者的职能定位。福建省省级政府采取财权上收、责任下放的做法，掌握财权，对地级市的利益要适当维护，适时推进干部人事制度改革;市级政府所辖的城区，将服务对象转移到市区，与县级政府分而治之，着力于加强市区的基础设施建设，管理市区的社会事务，进而充分发挥城市的中心作用和辐射功能;县级政府要将职能定位于服务农村，集中精力解决农村各方面建设，促进城乡一体化。

实行“省管县”改革后，各市县为了自身的经济利益，可能在一定程度上会出现县域之间以及市县之间“各自为政”的现象，这样就会导致贫者愈贫、富者愈富，加大县域之间经济的不平衡。因此，福建省可以借鉴国外的经验，在市、县职能重新定位的基础上，建立“区域联合”，各市、县之间可以就医疗、卫生、教育、环保等方面采取平等协商的方式，加强合作，相互扶持。这样就能大大地降低各市、县的交易成本和内耗，调节各级政府的利益矛盾，同时也可减轻因“省管县”管理幅度过大带来的压力，有效解决市、县的恶性竞争。

（3）转变政府职能，改变管理方式。在转变政府职能方面，福建省始终没能走出“省管—地管—省管—地管”的怪圈循环，政府职能转变没能取得实质性的进展。福建省在“省管县”起步阶段，新型体制要建立在“省管县”和“市领县”的基础之上，极力弥补“市管县”体制下政府职能错位、缺位和越位，这是省、市政府的责任。要想保证新型体制的有效运行，必须理顺省、市、县三者的关系。在“省管县”为主的体制下，地级市要与原管辖的县脱钩，不得干预其政务;省级政府要尽量放权，减少行政成本。“市领县”体制为辅是要保证欠发达县的经济发展，使其在省级政府的宏观规划、监管、协调和市级政府的扶持、指导下，市级政府逐渐放权给县以充分的财权、经济和社会管理权，从而过渡到彻底地“省管县”。

随着社区治理、民营化、外包、电子政务等日益成为现代政府管理的重要方式，在推行“省管县”的过程中，为了省级政府能够更好地应对管理幅度过大的问题，应该改变传统的管理方式，否则新的体制很难得到有效地运转。福建省省级政府可以引进志愿者服务项目，发挥全体公民的作用，向社会提供公共服务，减轻政府的负担;推动电子政务，及时收集、反馈和处理信息，加强区域之间的信息建设，实现信息的公开、透明，使得省级政府对市、县政府的政务进行指导和监管，从而促进县域经济健康、稳定发展，提高行政效率。

（4）加强城乡一体化建设，促进协调发展，福建省努力探索推行“省管县”，就是为了使城乡之间共同、协调发展，在城市化进程中，促进城乡一体化建设，让各种社会资源在城乡之间进行合理配置。要致富，先修路。福建省省级政府要加强城乡基础设施建设，首先要做好高速路、高铁、省道国道等的交通基础设施，达到县县通高速，所有县(市)15分钟内直通高速，各设区市3小时内到达省会城市，各设区市间4小时左右到达。这样不仅可以缩短市县之间、县域之间的空间距离，大大缩小行政半径，还有利于减少地区间的差异性，推动城乡一体化形成。

建立健全城乡一体化，需要各方面的协调发展，比如，城乡之间的户籍管理制度。传统的城乡二元户籍制度阻碍了城乡发展，各地方政府应根据市域的经济发展水平和城市容纳能力，先从近郊开始，然后逐步向外取消县域农村人口向城镇落户的限制。再者，关乎民生的城乡社会保障制度至关重要。农村得到社会保障的范围和水平相当有限，尤其是经济落后、偏远地区的农村，农民连养老、生病、医保等基本的社会保障都得不到救助，出现了“看病难”“看病贵”现象。为此，应该加快统筹覆盖城乡的社会保障制度，将县域农村人口全部纳入社会保障的范围，使其享有与城镇人口平等的社会救助，共享国家经济发展的成果。另外，除了城乡一体化建设之外，福建省还应该着力进行“厦漳泉同城化”和“福莆宁一体化”，促进市域之间的合作、协调发展。

“省管县”是对福建省现有的“市管县”体制的改革，是基于“省管县”体制在推行过程中遇到的困境、福建省的实际情况等方面综合考虑。同时，“省管县”体制改革并不是一蹴而就，其涉及到市级、县级的利益和资源的重新配置，涉及到省、市、县的职能重新定位。因此，要促使福建省“省管县”体制改革在探索中顺利进行，切不可盲目采取“一刀切”的方式，必须因地制宜，采取适宜的改革措施，分步进行，在转变政府职能的基础上，创新地方行政体制改革。创新之举就是先构建以“省管县”为主、“市领县”为辅，两种体制并举的过渡体制，使得“省管县”与“市领县”优势互补，然后逐步实行全面、彻底的“省管县”。这样才能更好地推进“省管县”体制改革，逐步减少中间环节和行政管理成本，提高行政效能，完善地方行政体制，建设服务型政府。

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System Reform and Innovation of Province-over-County in Fujian

LAI Cui-feng
(Department of Public Administration，Fujian Normal University，Fuzhou350007，China)

In recent years，the reform of province-governing-county is growing vigorously all over China．Fujian，as the southeast coastal province，opens the prelude of“province governing county”reform and becomes mature because of its convenient conditions．But the reform is a systematic and complex project，and also Fujian province starts the reform late and its force is not strong，so it is difficult to avoid arising some problems．Therefore，to develop the reform smoothly in Fujian，it is necessary to build the new system-“province administrating county”being primary and“city administrating county”being secondary during the transitional period．Thus it can be better to complete transition of“province administrating county”thoroughly，which can help to realize a better transition into the“province administrating county”completely．

province governing county;city governing county;Fujian

D631.12

A

1672－9617(2014)03－0319－04

(责任编辑 伊人凤 校对 祁刚)

2013－12－15

赖翠凤(1990－)，女，福建永定人，硕士研究生。