张国磊，张燕妮

（广西民族大学 管理学院，广西 南宁 530006）

农村地区预防式环境群体性事件研究

张国磊，张燕妮

（广西民族大学 管理学院，广西 南宁 530006）

当前预防式环境群体性事件频发，尤其在农村地区发生率呈上升趋势。其外因：地方政府为追求GDP增长，引进污染项目；城市化发展而农村出现边缘化倾向；城市污染源转移向农村，农村环境治理财政投入不足。其内因：民众参与环评机制缺失；民众环保意识与维权意识增强，民众预防心理增强。政府应将环保指标纳入政府绩效考核、完善环评机制、建立灵敏的信息预警机制、建立环境公益诉求机制、构建多元主体参与环保的协同治理机制等，从而有效地预防环境群体性事件发生。

环境群体性事件；协同治理；预防；农村地区

随着我国城市化与工业化不断发展，国家坚持统筹城乡发展，出台了一系列强农惠农富农政策，大力支持农业、工业向农村转移、工业反哺农业，我国农业与农村经济不断发展，但城乡仍有一定的差距。2011年我国城镇居民人均可支配收入21 810元，农村居民人均纯收入6 977元，二者比例为3.13:1。①在长期发展过程中，我国农村边缘化倾向越来越明显，除了为城市化与工业化发展提供廉价的材料之外，农村地区不得不容纳经济高速增长的大部分副产物——环境污染、生态退化等。[1]（P89）在这样的背景下，我国一些农村地区受到工业转移带来的环境污染问题，而农村地区政府治理环境污染投资不足，导致农村地区环境恶化。农民为维护生存权与生态环境可持续发展，并由于利益诉求得不到及时处理，不得不动员和组织起来进行环境保护的抗争，形成群体性事件。

环境群体性事件在学界并无统一的定义，一般而言，泛指由于环境问题而引发的群体性事件。从成因上可分为两类，一类是事后救济式环境群体性事件，另一类是预防式环境群体性事件。我国学者从社会学、法学、政治学等角度对环境群体性事件进行研究。如从政治学角度，分析环境群体性事件的成因，认为环境群体性事件的发生，是“民众生态意识觉醒与生态恶化现状发生强烈碰撞的必然结果”[2]（P99－102）。从法学角度，在实践中大多数有关环境问题的诉讼均被法院以不具备诉讼主体资格为由而驳回，妨碍了人们对自己权利的主张，这是群体性事件产生的重要原因。[3]（P34）从政府回应性角度，近年来因环境污染引发的群体性事件的发生和逐年递增，与地方政府未做好职能性回应、前瞻性回应欠缺、责任性回应不到位等有关。[4]（P53－59）从博弈角度，环境群体性事件的直接原因是政府、企业和民众三个主体都为追求自身利益最大化，展开博弈，由于博弈结果未达到均衡而引发利益冲突，使环境群体性事件上演。[5]（P272－277）从社会学角度，地方政府为追求经济发展，忽视国家环保法规，许可污染企业落户；民众诉求得不到企业和政府回应和处理，民众不得不采取自救式维权；政府为维护企业利益，派出警察镇压，引发警民冲突的大规模群体行动。[6]（P58－59）可见，我国学者主要从社会、经济、法律角度研究事后救济式环境群体性事件，且侧重原因与对策分析。但对预防式环境群体性事件的研究涉及比较少，因此，本文通过对典型案例的分析，找出农村地区预防式环境群体性事件成因，并提出相应的对策。

一、农村地区预防式环境群体性事件现状

预防式环境群体性事件，是指政府在招商引资而引进大项目，但这些项目尚未建成，一部分人员基于预期利益受损而动员大部分民众聚集抗议的一个过程。其特征：由少数人发起动员、预防心理诱发民众聚集抗议、维权方式以“散步、静坐、游行示威”为主、事态随着政府宣布项目停止而平息，相对事后救济式环境群体性事件，维权方式比较缓和，未造成严重的社会冲突问题。

近年来，我国发生的预防式环境群体性事件主要有：2009年广州番禺垃圾焚烧事件，10 月25至11月22日，广州番禺大石的居民从媒体、网络等渠道得知当地要建垃圾焚烧厂，引发民众抗议等活动；2012年四川什邡事件，6月30日至7月8日，因为四川宏达集团钼铜多金属资源深加工项目，数百人游行示威，与警察发生冲突，群众多人受伤；2012年江苏启东事件，7月28日至31日，因为日本王子制纸排海工程项目，近3万人游行示威，与警察发生冲突；2012年宁波PX事件，10月25日至26日，因为镇海炼化一体化项目，数百人游行示威，与警察发生冲突，群众多人受伤；2013年成都PX事件，5月4日至5日，因为中国石油四川石化有限责任公司投资兴建的炼化一体化项目，数百人游行示威，与警察发生冲突，群众多人受伤；2013年昆明PX事件，5月4日至27日，因为安宁市草铺工业园区的1 000万吨炼油项目，数百人游行示威和平抗议，未造成人员伤亡。

综上所述，我国农村预防式环境群体性事件中，民众维权形式以游行示威、静坐为主，相对缓和，除少数民众与警察冲突外，并未造成大规模群体暴动，事态平息比较快。但其隐含的深层因素不可小觑，事态如得不到控制，同样会造成巨大的破坏力。因此，政府在预防和治理环境群体性事件的首要任务在于了解其成因，这样才能有针对性地采取应对措施，在源头上有效地预防环境群体性事件发生。

二、农村地区预防式环境群体性事件成因

当前，我国农村地区预防式环境群体性发生率呈上升趋势，环境群体性事件频发，其诱因具有多样性。

（一）外因——从经济与社会发展视角探索

当前，我国城市化与工业化发展和农村环境保护相互矛盾，但城市化与工业化发展并不是环境群体性事件发生的直接原因。从另一角度上看，城市化与工业化带来先进的处理技术，更能提升农村地区环境保护治理力度。但在现实的城市化与工业化发展过程中，农村地区出现边缘化，并未充分享受到城市化与工业化带来的福利。

1.农村出现边缘化倾向，城市污染转移向农村

所谓农村边缘化，指的是城市化发展进程中农村被排除在发展主流之外。[7]（P122－126）在许多地区发展过程中，无论在城乡一体化的规划、立法和管理，农村基础设施建设，还是在对“三农”的扶持和发挥农村多元化价值方面，已经不知不觉中使得这些地区的农村处于边缘化的境地。在城市化发展进程中，我国一些地区的农民更关心的是城市为发展不断征地带来的经济利益，而忽视乡村环境保护。政府为地区经济发展，不断招商引资，忽略环评，使一些污染项目得以进驻农村地区。一些乡镇企业，为了追求利润最大化，宁愿以牺牲环境为代价。另外，大量的废弃物不断地从城市往农村堆放或者填埋，特别是城市生活垃圾不断地向农村地区转移，垃圾处理方式单一，主要以填埋和焚烧为主。这些生活垃圾不断堆积，不但占用大量的农村土地，还污染土壤、水资源和大气。农村在发展过程中，存在生活垃圾治理的压力，但随着城市生活垃圾的转移而带来双重压力，民众被迫采取抗议方式维权。例如，在2009年广东番禺垃圾焚烧事件和2010年广西桂平垃圾焚烧事件，村民在得知将在农村地区周边地区建设垃圾焚烧厂后，预期将会使环境恶化，不得不采取维权，抗议垃圾焚烧厂建立，政府宣布放弃建设后，事态才得以平息。

2.基层政府以GDP至上政绩观未扭转，为污染项目上马“开绿灯”

我国2011年工业产值为220 413亿元，比上年增长17.63%，是2006年的2.13倍；人均GDP从2006年的16 500元/人增至为35 181 元/人，比上年增长17.21%，是2006年的2.13倍。①我国GDP组成主要以工业产值占大部分，农业与第三产业所占比率较小。一些地方政府仍以GDP至上的政绩观，为追求地方GDP增长，在大项目带来巨额利润诱导下，不断引进大量企业。而随着城市化的发展，城市用地稀少，工业为减少成本，不得不向农村地区转移。在西部欠发达地区，政府为发展经济，承接东部污染企业，在这些大项目引进过程，政府为追求经济短时间快速增长，更多地关注企业带来的巨大经济利益，而忽略环评，导致一些污染企业顺利通过环评。从2012年的宁波PX项目、2013年的成都PX项目和昆明PX项目不难看出，这些企业如果能够进行投产，每年的产值在1 000亿元左右，那将会给该地区带来巨额财政收入，这些地区工业产值也随着大项目投产而得到增长。但这些大项目带来的环境污染问题，是农村地区的民众所关注的。因此，民众在通过媒体、网络等渠道得知大项目将在这些地区建设后，有组织地动员起来进行抗议。

3.政府财政投入不足，基层民众忽视环保

我国2011年废弃物排放量为：固体废弃物322 772.34万吨、二氧化硫2 217.91万吨、氮氧化物2 404.27万吨、粉尘1 278.83万吨和生活垃圾清运量达到16 395.3万吨，工业废弃物与生活垃圾随着我国城市化与工业化的发展而不断增长。而我国在2011年环境污染治理投资总额为6 592.8亿元，占国内生产总值1.39%，比2010投资总额年减少0.9%。①工业废弃物排放量与国家环境治理的投资成反比，呈现一增一降，反映出我国在环境治理投资投入不足。当前，一些农村地区主要依靠卖地换取GDP增长，靠近城市的农村地区土地利用主要是房地产开发为主，而偏远地区以工厂企业建设为主。农民失地后，一般往发达的东部地区转移，农村人口逐渐减少，遗留下来的大多数是空巢老人和小孩，他们把关注点放在生存问题，而往往忽视乡村环境保护。这也导致人力物力投入环境保护不足，导致一些偏远地区环境恶化。

（二）内因——从机制与参与者心理考究

预防式环境群体性事件的发生与升级，其参与者一般为不知情的群众，组织动员如此迅速说明其参与者普遍存在对行动的认同，在组织认同感的作用下引导各自的行动，参与者的行为是发生预防式环境群体性事件的内因。

1.缺乏民众参与环评环节，环评信息不透明

环境群体性事件无论是事后救济式还是预防式，其中都与政府为扩大招商引资而引进大项目有关。一些农村地区政府为发展经济，在引入大项目过程的环评工作不到位，环评过程中，未有民众参与，导致民众对一些大项目不知情，不了解这些项目带来的危害，甚至出现未经过环评环节，企业就上马现象。由于缺少民众参与环评过程，环评结果不公开。一些民众通过媒体或网络才知道即将有大项目在周边建设，了解其危害后，自发组织起来抗议。例如，2012年四川什邡事件，在大项目上马前，未有民众参与环评环节，环评信息不公开，当什邡项目被媒体和网络曝有严重的环境危害后，引发民众恐慌，短时间内聚集大量群众游行示威，抗议该项目建设。因此，缺乏民众参与环评过程，民众的不知情，引发民众不满和抗议，是预防式环境群体性事件产生的直接动因。

2.民众环保意识增强，维权方式规模化

环保意识与维权意识是民众的一种意识形态，在社会经济发展过程中，民众的环保意识与维权意识也逐渐增强。任何一种意识形态作为某个团体意识形态存在的，是团体成员共有的，得到团体成员的认可，有助于成员彼此达成共识与行动上的统一。[8]（P84）在预防式群体性事件产生的过程中，民众采取群体行动并不是无意识的，其目的是为了阻止大项目建设，维护自身的生存权。他们受到环保意识和维权意识影响和支配，认为采取群体行动的做法是正义的、合理的，由此实现群体内部成员间的团结协作，同时使维权群体的行为披上代表全社会利益的外衣，证明他们行动的目标和方法的合理性，减少其他群体的抵触和敌对，争取社会的认同和支持。例如2012年江苏启东事件，因为日本王子制纸排海工程项目，在不断增强的环保意识和维权意识作用下，部分民众通过网络和媒体号召大量民众参与游行示威，其目的让维权的群体行动获得大部分人的认可与支持。因此在行动当天就有近3万人参与支持，最终事态随启东政府宣布放弃该项目得以平息。

3.民众预防风险意识提高，组织动员迅速

相对于事后救济式环境群体性事件来说，预防式环境群体性事件更能体现民众在风险防范意识随着经济社会的发展而不断提升。在一些农村地区，由于受到工业长期污染，出现“癌症村”，其他地区民众通过媒体和网络报道获知“癌症村”的成因，引发公众舆论，造成恐慌。如2012年宁波PX事件，由于宁波政府为扭转经济下滑趋势，引进PX项目。民众获知后，陆续到区政府上访，区政府为解决问题，导致事态演变成为大规模群体性事件。其根源在于，一方面2007年厦门PX事件后，民众对PX项目有一定了解，尽管没有充分证明PX的危害性，但受到一些PX致癌的谣言诱导，民众谈PX色变，产生防范意识；另一方面，一些地方PX项目隐藏危害，在生产过程中存在安全隐患，如爆炸导致有毒气体释放到空气中，引发民众担忧。在2007年厦门PX事件之后，各地区的民众畏惧PX项目，防范意识明显提升，在防范意识作用下，促使民众自发组织起来进行抗议。

4.法不责众心理未转变，维权方式暴力

从许多群体性事件案例分析，不难发现，群体行动在短时间内达到一定的规模，并得到很多人的支持和参与，主要因为民众存在法不责众心理。在这种心理作用下，民众普遍认为：“参与群体行动是正义的”，“只要把事闹大，问题就能解决”，“又不是一个人的事，反正抓不到自己”。因为这些大项目的危害是与自己的利益相关的，在众多利益相关者参与下，群体行动得以实行。在一些群体性事件中，民众参与游行过程中出现打砸现象，破坏公共设施等违法行为。之所以民众产生过激行为，是因为在群体性事件中的参与者法不责众心理的诱导，未意识到自己的行为已违法。

三、治理预防式环境群体性事件对策

（一）扭转地方政府唯GDP政绩观，将环保指标纳入政府绩效考核

在一些地区，地方政府行政人员为使地方经济迅速提升，在短时间内创造更大的政绩。行政人员积极开展招商引资，引进大量项目，在一些欠发达的西部地区，承接东部污染企业的转移。加之政府注重企业带来的巨大利益，而忽略环境保护，对相关污染企业睁一只眼闭一只眼，导致农村地区环境污染治理缺乏人力物力财力的投入，农村地区环境趋向恶化，引发民众抗议，出现暴力型环境群体性事件。因此，政府应将地方环保指标纳入政绩考核与人员升迁考核标准，使地方政府行政人员注重对企业的环保环节。做到严格把关，实行优胜劣汰，淘汰污染企业，引进生态循环企业，并完善监督机制，对污染企业及时发现，及时处理。将环保指标纳入政府绩效考核，可以使行政人员秉公执法，调动其积极性，将环保提上工作日程，使地区经济与环境协同发展，促进投资环境可持续发展，从而减少环境群体性事件发生率。

（二）建立和完善民众参与环评机制，扩大民主参与范围

我国《环评法》规定在项目规划通过和建设之前，都必须经过环保部门环境影响评价，以预防因规划和建设项目实施后对环境、周边民众健康造成不良影响。但一些地方政府以GDP增长为目标，为项目开绿灯，忽视环评环节，甚至出现环评报告造假现象。由于环保报告造假，企业废弃物未经过处理排放超标，造成周边环境恶化。在环评过程民众未能充分参与环评过程，导致环评信息不公开，环保结果不公平，环评报告存在造假现象。因此，地方政府在招商引资时，应加强对项目的严格环评，使民众参与其中，监督环评过程，把环评规范化和客观化，使环评结果达到公平、公开和公正。民众积极参与环评过程，不仅体现民众主人翁意识，更能体现政策制定民主化，从而在源头上杜绝环境群体性事件的发生。

（三）建立灵敏的信息预警机制，及时回应和治理

如何有效地预防环境群体性事件的发生，关键在于政府建立敏锐的信息预警机制。积极引导公众舆论，司法机关对一些不法分子制造谣言和传播谣言进行严厉打击，政府及时辟谣，以减少谣言对不明真相的民众的干扰。政府及时通过媒体和网络公开信息，把事实公布于众，以维护民众知情权。政府应建立舆情监控系统，对一些别有用心的不法分子煽动言论进行监控，从而有效防止大规模群体行动。例如2013年成都PX事件，在PX项目遭到民众反对后，部分人员通过网络号召5月4日在天府广场和九眼桥举行“散步”活动。成都市政府通过网络发现该信息后，立即派出大量警力，举行维稳实战演练。由于政府采取紧急预警方案，警方及时开展维稳行动，抗议活动未能顺利举行，有效地避免大规模群体性事件带来的冲突。因此，政府建立高度灵敏的信息预警机制，通过先进的网络监控技术，及时发现问题，及时采取应对方案，可以有效预防环境群体性事件的发生。此外，要不断增强基层政府在农村公共危机治理的回应力，及时回应群众诉求，及时处理，从根源上化解基层矛盾。[9]（P30－34）

（四）建立环境公益诉求机制，拓宽民众诉求渠道

从环境群体性事件成因分析，事后救济式环境群体性事件直接原因是，由于企业长期污染，民众诉求得不到有效处理，民众积怨已久，在合理合法诉求得不到政府和企业及时回应情况下，不得不采取暴力群体行动抗议。而预防式环境群体性事件直接原因亦是如此，虽然未造成环境污染，但民众诉求得不到政府及时回应，民众相信通过“散步”、“静坐”和游行示威来表达抗议更有效。因此，环境群体性事件愈演愈烈，事态升级迅速。政府应建立环境公益诉求机制，对环境信访和上访及时回应和处理，并扩宽民众环境公益诉求渠道，做到有求必应，从而提高政府的公信力，增强民众对政府信任度，有效化解和预防环境群体性事件。

（五）完善环境相关立法，督促政府和企业履行环保义务

在一些环境群体性事件案例中，可以反映出相关法律法规的不完善。一方面，我国《环评法》规定，对不经过环评环节而擅自开工建设的项目，要求限期补办环评手续，对逾期不办的企业给予20万元以下罚款，由于处罚太轻，一些污染企业一边开工建设、一边进行环评，甚至出现环评报告做假，出现以交罚款代替环评等现象；另一方面，民众“法不责众”观念犹存，得不到扭转，在群体行动过程中参与打砸烧等，甚至一些民众并不知道自己违法。因此，为预防环境群体性事件的发生，关键在于相关法律法规的完善。对企业而言，政府应加大对污染企业处罚力度，使企业树立环保意识和守法意识，让企业充分意识到违法成本高于守法成本。对民众而言，政府普及相关法律法规，让民众知法、懂法、守法，合理合法地表达利益诉求，对民众诉求活动积极引导，对恶意违法的行为予以打击，以减少对社会的危害，进而预防环境群体性事件。

（六）积极引导多元主体参与环境治理，创建协同治理机制

随着城市化与工业化进程不断加快，农村地区出现工业污染问题与生活垃圾处理问题，然而政府财政支出与人员有限，导致政府在环境问题治理存在局限性。再者，当前地方政府面临复杂的、动态的和多元的环境，使得政府不可治理性增大，单方面依靠政府是行不通的。事后救济式与预防式环境群体性事件利益相关者主要是政府、企业和民众。因此，以政府为主导，构建多元主体参与环境保护协同治理模式是必然趋势。首先，政府应加大在农村环境污染治理投资力度，让农村地区的民众享受到社会发展带来的福利。其次，加强环保教育，提高公众环保意识。政府通过各种途径进行环保宣传，使环境友好型社会理念深入人心，提高公众的环保意识，参与到环境保护中。最后，企业应加强社会责任，提高环保意识，将环保意识提升到企业文化，有利于减少企业污染。此外，政府应积极吸引民间环保组织等社会组织参与环保，在制度上和资金上支持和鼓励更多的民间环保组织发展，承认其合法地位，让其参与到环境治理，并监督政府与企业履行环保。从而在多元主体参与下形成协同治理模式，充分发挥各个主体的作用，使这种模式作用最大化，进而有效杜绝环境群体性事件的发生。

城市化与工业化进程快速发展的今天，一些农村地区并没有得到城市化与工业化带来的福利，而是出现边缘化倾向，农村经济发展相对滞后。在多种因素的作用下，预防式环境群体性事件频发。为预防环境群体性事件的发生，地方政府必须找出其根源，有针对性地采取措施，从源头上化解，才能更有效地避免群体性事件上演。

注释：

① 文中所引用的数据来源于中国统计局公布的《中国统计年鉴（2006-2011年）》，中国社会科学院发布的《中国城市发展报告(2012)》。

［1］张宏艳，刘平养．农村环境保护和发展的激励机制研究［M］．北京：经济管理出版社，2011．

［2］郭尚花．我国环境群体性事件频发的内外因分析与治理策略［J］．科学社会主义2013（2）．

［3］梁永辉．群体性事件的宪法学分析——以环境群体性事件为例［J］．知识经济，2012（19）．

［4］余茜．政府回应性视域中环境群体性事件成因及对策［J］．陕西行政学院学报，2013（2）．

［5］张新文，张国磊．博弈视角下群体性事件中群体与政府间关系研究［J］．东华理工大学学报：社会科学版，2012（3）．

［6］于建嵘．当前农村环境污染冲突的主要特征及对策［J］．世界环境，2008（1）．

［7］张宏艳．新农村建设中北京城乡经济协调发展问题［J］．北京工商大学学报：社会科学版，2010（1）．

［8］杨光斌．政治学导论［M］．北京：中国人民大学出版社，2007．

［9］张新文，张国磊．危机管理中的政府回应力研究［J］．行政论坛，2013（6）．

（责任编辑：林 泓）

Studies on the Environmental Prevention of Group Events in China's Rural Areas

ZHANG Guo-lei,ZHANG Yan-ni

（College of Administration,Guangxi University for Nationalities,Nanning 530006,China)

At present,the rate of prevention environmental group events is rising year by year,especially in rural areas. The external causes come from those:the local government draws into the pollution projects for the pursuit of GDP growth; the urbanization makes rural areas present the marginalized trend;cities'pollution sources transfer to rural areas with insufficient financial input of the rural environmental governance.The immanent reasons are those:lacking of mechanism of public participation;the enhancement of public awareness of environmental protection consciousness and of people's prevention psychology.The government should make environmental indicators into the performance evaluation,perfect the countermeasures of government environmental impact assessment mechanism,establish early warning mechanism,and make the establishment of information sensitive appeals mechanism and environmental public construction of multi subject participation environmental protection coordination mechanism,so as to effectively prevent environmental group events.

environmental group events;collaborative governance;prevention;rural areas

D631.4

A

1673-4343（2014）01-0006-06

2013-10-28

广西研究生教育创新计划资助项目(YCSW2013062)；广西民族大学研究生田野调查资助项目（gxun-dc201307）

张国磊，男，壮族，广西武鸣人，硕士研究生。主要研究方向：地方治理与民族地区行政管理。