宋俊杰

（中共贵阳市委党校学报编辑部 贵州 贵阳 550005）

经济

生态文明多元建设主体的协同治理

宋俊杰

（中共贵阳市委党校学报编辑部 贵州 贵阳 550005）

生态文明建设有效地融入经济建设各方面和全过程，需要处理好政府、市场、社会组织和公众的合作治理关系。依赖市场手段促进生态文明建设，是当前我国生态文明制度体系建设的薄弱环节，实现政府与市场在生态文明建设中的功能互补，优势互动，需要加强政府的市场职责，才能有效带动多元建设主体的协同与合作，实现生态效益、社会效益、经济效益与环境资源的优化与平衡。

市场机制 政府调控 社会组织 公众参与

协同治理思想兴起于20世纪90年代初，在西方，德国物理学家赫尔曼·哈肯于上世纪70年代创立了协同学理论。在我国，协同思想也由来已久，《虞书·尧典》中记载了“协和万国”，《孟子》中提到“天时不如地利，地利不如人和。”《辞源》中将协同解释为和合、一致，反映的是事物之间、系统或要素之间保持合作性、集体性的状态和趋势。[1]（P417）协同思想蕴含着多元主体以整体利益为前提，在共同的愿景下保持各自特色，发挥各自优势，互相监督，互相制约，共同致力于共同目标的实现。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）首次正式在党的文件中提出“治理”的概念，进一步要求完善国家治理体系，推进社会治理现代化。那么，什么是治理？1995年，全球治理委员会提出“治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和，是使互相冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程”。[2]（P4）从社会事务的管理到治理的嬗变，很明显强调了公共事务领域的共同目标，多元主体的平等合作，协同行动等主旨和要义。从本质上来讲，协同理论与治理理论内涵相近，都强调参与主体的多元化、过程的协作性以及目标的善治化，协同治理理论对当前我国公共事务治理的理论与实践提供了新的指导思想和方向，是未来一段时间社会治理的路径选择。

政府、市场、企业、公众是经济运行的主要力量，也是生态文明建设的当事主体。生态文明建设是典型的公共事务，既有独立性，也有融通性，还具有显著的动态复杂性。这些特征都要求相应的国家治理与其高度契合、适应，坚持以该公共领域的利益相关者或公民为中心，协同社会自组织的信任与激励，实现公共价值增殖最大化。生态文明建设有效融入经济建设，需要政府全面规划和强力推进，也需要市场机制在生态资源配置中发挥效率和效益，更需要社会组织和公众的主动积极参与。《决定》明确提出“加强地方政府公共服务、市场监管、社会管理、环境保护的职责”，“环境保护”首次纳入地方政府的职责，要求从中央到地方承担共同而又有区别的主要职责，一方面要求政府加强规划，加大治理投入，充分发挥政府的市场职责；另一方面也急需以“绿水青山就是金山银山”的理念为指导，推进环境生态的市场化、组织化、公众化治理。生态文明建设中的政府调控和市场机制的功能组合，可以充分调动企业、社会组织、公众等多方参与主体的积极性，充分发挥各自的功能定位，形成合力。在多元主体的互动对接中，市场环境的建设和政府的引导无疑是最基础的合作治理平台。

一、多元主体在生态文明建设中的功能职责

1.政府在生态文明建设中的市场引导职责。

（1）政府是生态资源要素市场形成的“推进器”。古典经济学认为市场秩序是由“看不见的手”自发形成的。事实上，从人类经济社会发展的实际考察，推进各种商品要素市场形成的力量却是政府权力的强制和干预。在英国，“圈地运动”将农民的耕地强行改变为牧场，再以立法和行政压力等手段来实现商品化。劳动力市场的形成是政府依靠圈地运动、“斯宾汉姆兰法案”和新的“济贫法”来共同完成的。波兰尼指出，“货币不是商品；它本身并没有用处，它只能购买那些粘上了价格标签的商品”。[3]（P114）可见，货币的商品化仅仅是一种幻象，它深深地打上了国家的烙印。

（2）生态文明背景下政府的市场职责。保护生态环境就是保护生产力，改善生态环境就是发展生产力。[4]从资源配置的角度构建生态文明，需要充分考虑土地、劳动力、资本和企业家才能的成本收益，要充分考虑人与自然之间的和谐共生。资源节约的核心是资源配置问题，环境保护的核心也是环境资源配置问题。[5]在可持续发展背景下，自然生态环境被珍视为生态资源。合理配置生态资源，首先面对的仍然是政府与市场的关系，特别是二者之间明确的功能定位。生态治理进程中制定规划、推进落实、协调各方、加强监督都离不开政府的功能发挥。[6]可以说，要更好的体现出自然生态资源的价值属性，推进生态资源的经济化计量和市场化配置，首要的前提还是政府发挥好市场引导的职责，让各种自然生态资源有价格、有市场、有交易平台、有交易主体，才能发挥市场的决定性作用。

2.市场机制是配置生态资源的重要手段。保护环境和避免过度污染是一个现实问题，在这一问题上，政府确实可以发挥重大作用。当某种行为的全部成本和收益以及受益者或受损者容易确认时，市场机制可以非常有效地确保人们只采取这样的行动，这一行动对市场参与各方来说，都是收益大于成本。为此，世界银行1997年提出利用市场、创建市场、环境规制、公众环境的环境经济政策手段，强调以市场为基础，通过改变市场信号和经济行为主体的行为实施环境治理，可以将其归并为环境市场机制。[7]利用市场机制保护和恢复生态的相关研究探索走向了实践应用，在生态文明制度体系的构建中受到越来越多的关注与推广。[6]

3.公众参与是生态文明建设的终极保证。公众是生态文明建设的实践主体和力量源泉，只有获得广泛而有效的公众支持，经济发展方式转变才能取得广泛而又持久的成果。在国外可持续发展的实践中，公众作为“第三方力量”发挥着极其重要的作用。然而，在我国，由于传统文化提倡“恪守庶民不预政务”的观念影响深远，强调公众对政府的服从与依附，官本位思想根深蒂固，人治观念强于法制观念，这些因素都限制了公众参与意识的觉醒和应发挥的作用。[8]公众很少参与到生态文明建设国家战略中，生态文明公众参与制度尚未受到应有的重视。改革开放以来，随着市场机制的进一步完善，民主化进程的加快，媒体独立性进一步增强，公众参与意识得到很大程度的提高，推动着政府向更加透明、高效方向发展，政府和公众越来越明晰自己在政策制定过程中的角色，但是现阶段的公众参与还是低层次的参与，还需各方共同努力，完善公共政策制定过程中的公众参与。

二、生态文明多元主体协同治理的现实困境

1.政府缺陷。中国的改革开放具有政府强力推进的显著特征，生态文明建设也不例外。政府是社会公共事务治理中的重要主体，是公共事务唯一的决策者、管理者、建设者。由于政府职能转变尚未完全到位，管了许多不该管又管不好的事务，长期以来形成的政企不分、政社不分、政资不分饱受各界诟病。公共事务政府包办，“全能政府”压抑了多元主体的参与热情，抑制了中国公民社会的发展，多元协同社会治理新格局难以形成。从中国生态文明实践来看，政府仍然是生态文明建设的合法主体，始终处于绝对主导地位，在实际上垄断了生态文明建设的权力。政府管制型传统的影响短期内还不可能完全弱化，多元主体参与治理的合作机制尚未完全形成，导致生态文明建设能力大打折扣，建设成本增加。从具体的影响来看，政府集权化管理模式将导致企业的社会责任感缺失，以盈利为单一的功能目标和制度追求；对社会公众将导致刻板遵循主流思想，轻视和缺乏自我判断，同时形成单一、僵化的利益或价值表达诉求渠道，“信访不信法”。对社会组织而言，将导致对政府的高度依附，参与话语权低，沦为“第二政府”。

2.市场失灵。市场不是自发形成的，市场配置资源需要形成体系完善、功能完备的各级各类要素市场。市场的形成与功能发挥需要政府“扶上马，送一程”。在公共产品市场发育不够或者说引入市场手段配置环境公共产品力度不够的情况下，培育市场，引入市场手段显得尤为必要，即使在市场经济、市场手段发达完善的地区或领域，环境生态资源的市场化配置也存在明显的市场失灵，并导致环境资源的低效使用，造成资源配置的扭曲。归纳起来，导致市场失灵的主要因素有市场竞争不足、资源产权模糊、不确定和不可逆决策、信息不完全、外部性、文化价值或精神文明受到忽视。中国市场经济起步晚，市场机制运行时间短，缺乏市场机制规范运行的意识，效率、公平、合作、诚信、法治等市场经济的理念尚未完全深入人心，加之生态文明建设的长期性、全局性与企业短期趋利的经营理念相冲突，使得企业社会责任缺失，片面追求利润，无视环境，恶性竞争，粗放型扩张导致资源浪费大量存在。同时，我国环境资源的产权关系不清，按照现行法律的规定，自然生态资源在原则上明确为全民所有或集体所有，但是其使用往往又是不同部门、行业乃至地方领导班子代表，形成所有权人虚置，所有者权益不能有效保障，生态资源配置上的低效率、浪费严重。

3.社会组织和公众参与不力。从社会组织和公众参与生态文明建设的实践来看，中国生态文明协同治理的社会基础还十分薄弱，市场发育的不完善进一步影响了社会组织和公众对公共政策的影响。同时，由于受历史和现实的双重影响，我国社会组织和公众参与生态文明建设的渠道较少，公众参与的意识和素质能力都急需提高。2009年7月，相关课题组对四川省农民生态文明意识现状作了调查，调查结果显示农民生态文明意识普遍偏低，其中对生态文明建设的认同度最高，为57.9%，其次是对生态文明知识的知晓度，为52.9%，而对生态文明的践行度最低，只有25.3%。[9]从这里可以看出的是，生态文明建设的认同度和知晓度都超过了50%，而对生态文明的践行度只有约25%。这充分说明意识与行动之间的道路仍然漫长，解决知行脱节的问题值得我们警醒。“每个人都知道暴风雨总有一天会到来，但是每个人都希望暴风雨在自己发了大财并把钱藏好之后，落到邻人头上。我死后，哪怕洪水滔天。”[10]（P311）此外，由于市场经济体制下对经济发展的高度推崇，对于摆脱贫困的急切渴望，使得生态公共利益再度被搁置，生态文明多元建设主体间存在着不同的利益诉求，削弱了生态文明协同治理的基础。具体表现在中央政府与地方政府之间生态责任的博弈，地方政府和地方政府之间生态成本的转移、转嫁，政企之间、政府与公众之间短期与长期的利益分歧。

三、生态文明多元建设主体的互动与共镶

1.推行生态环境多元建设主体的协同治理。市场机制在生态文明建设中是无形的力量，而政府干预就是“看得见的手”，二者共同作用于众多分散的经济行为主体时，难免出现双方都不愿提供的个性化公益产品。发展环保市场，推行环境污染的多方协同治理，对于扭转“环境保护靠政府”的认识，将起到重要作用。首先，在生态资源经济化及资源价值量化过程中，应充分利用价格杠杆，使资源价格能充分反映生态、资源和环境的真实成本，让污染者、资源开发和使用者承担环境和生态破坏的损失、资源耗竭成本，这也是《决定》提出的对自然资源及其产品的价格改革的要求。其次，一些企业在生产经营中缺乏社会责任感和道德文化自律，在利益驱动下破坏环境、贻害后代，影响了群众生活水平和生活质量的提高，政府应通过法律强制、政策激励和约束，使企业既追求经济目标又兼顾生态目标，实现二者的统一。再次，在环境的监督管理上应推进生态文明建设中的“第三方治理”，才能有效弥补生态建设中的“市场缺陷”和“政府失灵”，调动公众参与生态文明建设的主动性和积极性，实现自然资源的可持续利用和生态环境的良性循环，切实改善民生。公共政策制定过程中的公众参与，不仅意味着公众要积极主动地参与，还需要政府在政策制定中与公众积极沟通，积极回应公众诉求，两者在公共政策制定中进行全面的合作。[11]在这种互动形式中，公众给政府提供相关信息，并发表自己的观点和看法，使政府能够充分了解公众的需求，有利于政策制定更加符合公共利益；同时，政府在政策制定过程中引入公众参与，公众参与其中，有利于实现自我价值和表达利益诉求，有利于增强公众对政府的信任，有利于提高公共政策的合法性。

2.用生态指标考核政绩，加大对政府决策的生态成本考量。用人导向决定发展导向，推进生态文明建设，必须改革完善对领导干部的考核机制。我国各地发展的环境条件千差万别，而衡量发展的指标只有一个：GDP!在这个抽象的数字背后，经济社会发展的资源环境效率被掩盖了。在生态环境日益凸显为最大民生的背景下，政绩考核的指导思想应该从GDP向绿色GDP再向幸福GDP转变，要严格按照主体功能区的定位推动发展。比如优先开发区的政绩考核，传统GDP的比重可以超过60%以上；限制开发区的政绩考核，生态指标的比重如森林覆盖率、污水处理率等就应该占有较大的权重；再如对禁止开发区，生态指标的考核应该占到90%，而社会、经济等指标就应该减少到10%左右。十八届三中全会的《决定》第一次明确提出，对国家级贫困县取消国内生产总值的考核，意味着这一功能区政绩考核GDP的比重将为0，这是首次落实保护生态环境也是发展生产力的执政理念，探索政绩考核生态化取向改革的关键一环，标志着生态文明多元建设主体中政府顶层设计的制度创新。

3.市场配置资源、政府调控市场是生态文明建设中政府与市场契合互补的有效路径。从行政规制到利益诱导，从命令禁止到综合治理，通过合法的补贴、课税、奖励、交易市场等经济手段来影响企业和个人的行为是生态环境保护和生态文明建设的发展趋势。[12]依赖市场手段促进生态文明建设，是当前我国生态文明制度体系建设的薄弱环节，是需要改革和创新的重要方面。[6]生态文明市场调节机制并不否定政府部门在生态文明建设中的作用，而是要求政府部门完善和加强调节市场的功能，为市场调节营造良好的环境。比如加强政府部门之间的合作，即建立政府部门之间的合作机制和监管信息沟通渠道，强化问责制的履行，在区域内、区域间和国际间积极推行“绿色新政”。同时，探究环境生态资源的经济化、市场化途径，平衡环境生态资源的经济效益、社会效益、生态效益，细化生态资源价值评估，推进跨区域的生态补偿和生态治理。总之，生态文明不再只是污染防治和可持续发展的问题，而是一个与社会的整体发展与和谐密切相关的全局性问题。生态文明建设不能依靠单一的资本逻辑和市场力量，也不能通过短期集中的群众运动来实现。生态文明建设不仅需要政府干预和政策导向，也应发挥市场在资源配置中的决定性作用，通过市场首先配置资源，政府再调控市场的路径，实现生态资源的有效配置和环境生态的有效改善。

4.及时、全面公开环境信息，倡导公民绿色人生规划。首先，要建立健全生态文明公众参与的主体条件。从公众参与的理念转变入手，承认公众在生态文明建设中的主体地位，承认公众的生态权利，鼓励公众积极投入到生态文明建设中，同时，要采取多种手段和渠道，加强公众生态文明相关专业知识的学习，及时公布和解读相关的环境信息，保障公众参与的积极性和有效性，提高公众的公共精神。其次，建立健全生态文明公众参与的制度保障。制度是处理生态文明多元主体相互关系的行为准则，要以制度保障公众的环境权，为公众参与提供法律依据和制度保障，要建立公众参与的体制机制，从信息公开到公众参与的信息反馈再到公众参与的相关责任追究制度，都需要进一步的抓好落实。最后，鼓励非政府组织为公众参与提供组织保障。要切实解决公众参与的愿望增强与制度提供空间较小的矛盾，发展各种政府、企业以外的第三方力量，解决生态文明建设中政府一方唱“独角戏”的现状。

总之，生态文明多元主体是不同生态资源的所有者或力量代表，相互之间形成不同而又不能相互取代的作用和功能。政府是生态建设的强力推进者、规划者，代表生态建设中的政治资源，其配置应该以法治化为指向；土地、水等生态资源中的传统经济资源配置应逐渐引入市场化；而社会资源实行社会化配置。只有形成生态文明建设多元主体和而不同的治理方式，才能有效地推进美丽中国的早日实现。

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[12] 郑少华，孟飞.生态文明市场调节机制研究——以法律文本的要素量化评估和法律适用评估为视角[J].法商研究，2012（01）.

责任编辑：洪美云

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10.3969/j.issn.1003-4641.2014.05.08