党的十八大以来的改革及其述评

2014-04-09蔡潇彬刘志娟

山东行政学院学报 2014年10期

关键词：政府改革

蔡潇彬；刘志娟

(1.北京大学政府管理学院，北京100871；2.南昌大学外国语学院，南昌330031)

党的十八大以来的改革及其述评

蔡潇彬1；刘志娟2

(1.北京大学政府管理学院，北京100871；2.南昌大学外国语学院，南昌330031)

党的十八大召开至今已近两年，其间中央推出的改革无论在量上还是在质上都可谓前所未有，这些改革具有从严治吏、效率提升与权力平衡并行、明显的市场化导向、政府与市场关系的再平衡、经济体制改革全方位推进等特点。我们在欢呼中央顺应时代和民众的呼声而切实推进变革的同时，还必须冷静地思考在改革中必须正确处理的相关问题，防止改革偏离了正确的轨道而给经济、社会带来不良的后果。

十八大；改革；述评

中国共产党第十八次全国代表大会产生了新一届领导集体，这标志着中国的发展进入了全新的阶段。新一代领导人以其扎实的教育背景、丰富的基层经验及开阔的国际视野明显地与上一代领导集体不同，展现了更多的开创性与进取性，在国际社会尚未从2008年的全球金融危机复苏过来的国际大背景下，在国内社会矛盾日益累积并不断加深的情况下，新一届领导集体表现出坚定的改革决心，试图以进一步的改革来解决其所面对的国内外矛盾，改革的力度之大、范围之广可谓前所未有。与过去的口号性改革不同的是，本届领导集体对改革可谓是“踏石留印抓铁有痕”。本文试图对中共十八大以来的改革进行概要性综述，以期为人们更精准地把握中央的改革精神及更好地贯彻落实中央的改革政策提供一些有益的思考。由于各个领域的改革甚多，本文只对影响较大的改革措施进行述评。本文将先按时间顺序对相关的改革进行回顾，进而对其进行评述，最后指出在改革中应当要注意的一些重要问题。

一、改革回顾

(一)作风改革

2012年12月4日，中共中央在北京召开政治局会议，审议了《中央关于改进工作作风、密切联系群众的八项规定》，会议一致同意关于改进工作作风、密切联系群众的八项规定，就会议活动、文件简报、出访活动、警卫工作、新闻报道、文稿发表、勤俭节约等八个方面进行了详细的规定[1]。

(二)农业改革

2012年12月31日，中共中央国务院印发了《关于加快发展现代农业进一步增强农村发展活力的若干意见》。该《意见》是在党的十八大会议精神的指导下，面对新形势新问题做出了进一步加快发展现代化农业的农业改革纲要，主要从七大方面指出了当前农村改革工作的重心[2]。

(三)政府机构改革及职能转变

2013年3月10日，《国务院机构改革及职能转变方案》的公布标志着我国启动了第七次国务院机构改革。在本次改革中，国务院正部级机构减少4个，其中组成部门减少2个，副部级机构增减相抵数量不变。改革后，除国务院办公厅外，国务院设置组成部门为25个[3]。

(四)作风改革的深化——群众路线教育实践活动

2013年4月9日，中共中央政治局召开会议，决定在下半年(实际开展时间为2013年6月18日)开始用一年左右的时间在全党上下分批开展群众路线教育实践活动[4]。

(五)经济体制改革

2013年5月18日，国务院批转了《发展改革委关于2013年深化经济体制改革重点工作意见的通知》。该《意见》对行政体制改革、财税体制改革、金融体制改革、投融资机制改革、基本民生保障制度改革及城镇化和统筹城乡相关改革方面做出了重要部署[5]。

(六)流通体制改革

2013年5月30日，国务院办公厅印发了《关于深化流通体制改革加快流通产业发展重点工作部门分工的方案》。该《方案》强调了要加强现代流通体系建设、创新流通方式、提高保障市场供应能力、提升流通信息化水平、培育流通企业核心竞争力、规范市场秩序等重要方面，对我国流通体制的改革工作做了详细的部署[6]。

(七)行政审批改革

2013年7月13日，国务院下发了《关于取消和下放50项行政审批项目等事项的决定》，取消和下放一批行政审批项目等事项，共计50项。其中，取消和下放29项、部分取消和下放13项、取消和下放评比达标项目3项；取消涉密事项1项(按规定另行通知)[7]。

(八)楼堂馆所与办公用房制度改革

2013年7月23日中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于党政机关停止新建楼堂馆所和清理办公用房的通知》。《通知》从五个方面作了详细规定，并要求在2013年9月30日前，各地区要将落实本通知的情况报中央办公厅、国务院办公厅[8]。

(九)铁路投融资体制改革

2013年8月9日，国务院印发了《关于改革铁路投融资体制加快推进铁路建设的意见》。《意见》认为虽然我国铁路发展取得了显著成就，但与经济社会发展需要、其他交通方式和国外先进水平相比，铁路仍然是综合交通运输体系的薄弱环节，发展明显相对滞后。因此，对铁路管理体制进行重大改革，实现政企分开就显得非常紧迫[9]。

(十)中国(上海)自由贸易试验区

2013年9月18日，国务院批准《中国(上海)自由贸易试验区总体方案》。《方案》明确了五大任务，即加快政府职能转变、扩大投资领域的开放、推进贸易发展方式转变、深化金融领域的开放创新及完善法制领域的保障。此外，《方案》还提出了创新监管服务模式和探索与试验区相配套的税收政策两大要求，即创新监管服务模式和进一步强化监管协作[10]。

(十一)政府向社会力量购买服务

2013年9月26日，国务院办公厅印发了《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》。该《意见》包括充分认识政府向社会力量购买服务的重要性、正确把握政府向社会力量购买服务的总体方向、规范有序开展政府向社会力量购买服务工作、扎实推进政府向社会力量购买服务工作4部分，希望通过创新公共服务供给模式，有效动员社会力量，构建多层次、多方式的公共服务供给体系，提供更加方便、快捷、优质、高效的公共服务[11]。

(十二)“七项整治”

2013年11月4日，中央党的群众路线教育实践活动领导小组印发《关于开展“四风”突出问题专项整治和加强制度建设的通知》，强调各地区各部门各单位要认真贯彻执行《党政机关厉行节约反对浪费条例》，把专项整治作为教育实践活动整改落实的重中之重，把制度建设作为解决问题的治本之策，以严肃的态度、严格的标准、严明的纪律狠抓落实，务求取得实效[12]。

(十三)中共十八届三中全会

2013年11月9日-12日，中共十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》。《决定》对于当前亟待解决的重大问题给予了高度的关注，就经济、政治、文化、社会、生态文明及国防和军队等六个方面的改革进行了详细的部署，深层次的改革序幕由此拉开[13]。

二、改革述评

中共十八大以来的改革力度是前所未有的大，在近两年的时间里，改革涉及众多领域，而且改革的速度超出人们的想象，往往在人们还尚未对一项改革政策了解透彻时，新的改革政策又出台了，让人似乎难以在频繁的改革中看到其核心或者说主线。不过仔细考察过去近两年的改革，我们还是可以发现其中的某些特点。

(一)从严治吏以实现吏治清明

十八大以来的各项改革措施清晰地表明了新一届中央领导集体致力于治吏的意图： 2012年12月4日审议通过的《中央关于改进工作作风、密切联系群众的八项规定》对政府部门在会议活动、文件简报、出访活动、警卫工作、新闻报道、文稿发表、勤俭节约等八个方面的工作作风的改革；2013年4月9日中央决定发起群众路线教育实践活动，主要针对有的领导机关、领导班子和一些领导干部存在形式主义、官僚主义、享乐主义突出，奢靡之风严重，以及存在理想信念动摇，宗旨意识淡薄，精神懈怠，贪图名利，弄虚作假，不务实效，脱离群众脱离实际不负责任，铺张浪费，奢靡享乐，甚至以权谋私、腐化堕落等严重问题而开展的，后续于2013年7月23日由中央印发的《关于党政机关停止新建楼堂馆所和清理办公用房的通知》和在2013年11月4日由中央党的群众路线教育实践活动领导小组印发《关于开展“四风”突出问题专项整治和加强制度建设的通知》等一系列的改革措施的实施对象都是党政机关及其工作人员，而其目的便是整治当前党政机关中的各种不正之风，以此来重新恢复党与群众之间的密切联系。

从严治吏的另一个突出表现是中央反腐败力度之大前所未有，且表现出“老虎苍蝇一起打”的特点。到目前为止，因腐败问题落马的省部级以上官员已达20位之多，其它更低级别的官员更是数量惊人。据报道“截至今年11月30日，全国共查处违反中央八项规定精神问题21149起，处理25855人，给予党纪政纪处分6247人”；另外，“违反公务用车管理使用有关规定问题在9月、10月、11月所查处问题中占据突出位置，分别为936起、757起、435起；而自中央八项规定实施以来，查处此类问题数已达6158起，占查处问题总数的比例超过29%”[14]。从反腐及打击公车私用的力度和广度中我们可以管窥中央从严治吏以实现吏治清明的决心。

(二)效率提升与权力平衡并行

2013年3月10日公布的《国务院机构改革及职能转变方案》，启动了第七次国务院机构改革。精简机构并整合职能相近的部门，对于提高工作效率有明显的益处，而这次的机构改革同职能转变一起出现在改革的方案中，则凸显了本次改革力求克服历次改革中“一管就死，一放就乱”的情形。在精简机构的同时转变相关机构的职能，对于新建立的部门的整合具有重要的作用，而机构和职能同步转变才有可能实现真正的大部制，从而提升部门的工作效率。

《方案》在提升部门效率的同时，也具有权力平衡的意图：“要充分把握市场与政府的关系……，要更好地发挥社会力量在管理社会事务中的作用……，要充分把握政府与社会的关系……，要把握中央和地方的适度均衡……，要改善和加强宏观管理……，实现微观领域的市场调节和宏观领域的政府干预的均衡……”[3]。这里的权力平衡包括市场与政府、政府(国家)与社会、中央和地方、宏观与微观之间的平衡。2013年7月13日，国务院印发了《关于取消和下放50项行政审批项目等事项的决定》的文件，取消和下放一批行政审批项目等共计50项。这进一步凸显了中央下放权力给地方，减少中央政府负担，实现中央与地方权力适当平衡的意图。

(三)改革的市场化导向明显

2012年12月31日，中共中央国务院印发了《关于加快发展现代农业进一步增强农村发展活力的若干意见》，其显著特点是在改革农业发展的过程中同时使用政府引导和市场调节的手段并且以市场化为其基本导向，而不再单一地依靠政府行政手段。在制度机制体制的建设方面，政府起着主导的作用，而制度的运行则更多地考虑让市场机制发挥作用。比如，政府努力建立重要农产品供给保障机制，但这种机制主要是依靠强化农业物质技术装备、提高农产品流通效率、完善农产品市场调控等与市场相关的环节来实现，简单地说，就是政府通过其力量在农村建立相关的制度或机制，而这种制度或机制却是以形成市场并让市场发挥主要作用为特点的。

2013年12月25日，国务院办公厅印发了《关于深化种业体制改革提高创新能力的意见》，其中明确指出，要“充分发挥市场机制作用，通过土地入股、租赁等方式，推动土地向制种大户、农民合作社流转，支持种子企业与制种大户、农民合作社建立长期稳定的合作关系，建立合理的利益分享机制”，要“打破地方封锁，废除任何可能阻碍外地种子进入本地市场的行政规定”[15]，显然政府的农业改革具有明显的市场导向，政府致力于在农村建设完善的市场体系并让其发挥主导作用，而不再是简单地依靠对农产品实施补贴等传统行政手段。其它方面的改革亦表现出明显的市场化导向，在此不再一一赘述。

(四)政府与市场关系的再平衡

过去一年来的改革无疑体现了中央对政府与市场关系的再认识。如上文所述，农业改革中突出了对市场的重视，这意味着中央对政府与市场关系的认识有了较之以往不同的明显变化，从过去以政府主导为主转向了以市场主导为主的改革，即政府力量的相对后退和市场力量的相对前进。

2013年3月10日公布的《国务院机构改革及职能转变方案》中关于政企分开的决定，意味着政府的相对后退和市场的相对前进；政府向社会购买服务意味着政府从微观领域退出转向宏观管理；中国(上海)自由贸易试验区的建立意味着政府从管制领域的相对撤退和市场体系的前进；中共十八届三中全会决定关于让市场机制起决定性作用的论述，更是体现了政府与市场相对关系的重大调整。总之，过去一年来的诸项改革中，政府与市场关系的再平衡是其重要的特点。

(五)经济体制改革全方位推进

经济体制改革的特点是从多层次全面推进。2013年5月18日，国务院批转了《发展改革委关于2013年深化经济体制改革重点工作意见的通知》，强调要加快推进财税体制改革、金融体制改革、投资体制改革及价格体制改革等事项。2013年5月30日，国务院办公厅又进一步印发的《关于深化流通体制改革加快流通产业发展重点工作部门分工的方案》，凸显了中央推动作为经济体制重要组成部分的流通体制的改革，该方案强调了要加强现代流通体系建设，要求积极地创新流通方式，认为在改革开放进入深水区后更应当提高保障市场供应的能力。该改革方案把改革的领域从经济体制的局部领域向外扩展到了流通领域，是经济体制改革的扩大化。

2013年9月18日，国务院批准《中国(上海)自由贸易试验区总体方案》，标志着经济体制改革进入一个全新的高度，不再局限于局部的政策措施或规范制度的边际性调整，而是从更宏大的系统的高度进行了整体性的改革试验。其内容涉及政府职能转变、投资领域扩大、贸易方式转变、金融领域开放、法律制度调整、监管模式创新及财税制度创新等多方面[10]，可以说是一次具有里程碑意义的全面改革试验。而2013年11月12日由中共十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》更是全面系统地部署了包括经济体制改革在内的诸项改革事宜。因此，总地来看，在经济体制的改革方面，中央是下了决心要全面推进深层次的改革，以适应新形势下的社会发展要求，而本轮改革则有望丰富社会主义市场经济的内涵。

三、改革应注意的问题

毫无疑问，过去近两年的时间显然是改革最为激烈的时期，各领域中的改革措施以前所未有的速度推出。我们在欢呼中央顺应时代和民众的呼声而切实推进改革的同时，还必须冷静地思考我们在改革中必须正确处理的相关问题，防止改革偏离了正确的轨道而给经济、社会带来不良的后果。具体说来，我们在改革中必须高度关注以下问题：

(一)改革速度与民众承受度的关系问题

过去的一年中所进行的改革领域众多，重大的改革已有十来项，而细小的改革更是数不胜数，显然推进改革的速度相当快，这就需要考虑一个问题，即民众或者说改革的承受者是否能够适应这种高强度的改革节奏。如果改革的速度超越了民众或者说承受者的承受度，便容易遭受阻力，或者引起反弹，而无法实现改革的目标；改革的速度过慢，严重滞后于社会或民众的呼声的话，同样会引起社会的不满，造成政府公信力的下降，或出现罢工及其他性质的群体性事件，对社会的整体有序发展是极为不利的。这就要求政府在推进改革时，必须正确地处理改革的速度与民众的承受度之间的关系问题，找到最合适的均衡点是关键。

(二)改革疲劳与改革动力机制创新问题

任何改革都是有成本的，包括改革措施的制定成本、宣传成本、执行成本及机会成本等。还包括改革对象的学习成本等，而人是有一定的追求稳定抗拒变迁的自然倾向，在面对高烈度的改革时，必然会出现改革疲劳的状况。另一方面，改革意味着利益的重新分配，这对既得利益者来说是难以接受的。这就意味着，任何的改革都存在着天然的以既得利益集团为代表的反对同盟的阻力，也就是说，改革的动力机制容易出问题，即“改革深化的动力困境表现为打破现有利益格局的艰难”[16]。因此，如何消除改革疲劳及如何创新改革的动力机制便是我们在改革中应高度重视的问题。

(三)宏微观职责平衡与跨部门协同问题

自建国以来我国已经进行了七轮机构改革，前六轮的改革始终没有走出“膨胀——精简——再膨胀——再精简”恶性循环。从纵向的视角来看，其核心原因还是政府部门在宏观与微观职责的平衡问题上拿捏不准，始终摆脱不了“厚微观而轻宏观”的部门管理宿命[17]，应该做宏观管理的部门过多地插手微观事务的管理，而应该做微观管理的却因上级的插手而无所适从。宏观管理部门过于频繁地插手微观事务的结果是自身工作量及职责的扩大，这必然会导致机构的膨胀。从横向的视角来看，其突出的问题是缺乏有效的跨部门协同机制。在缺乏有效的协同机制的情况下，部门之间的有效沟通显然是难以实现的，这明显会增加协调成本、时间成本和降低工作效率，减少协调成本和提高效率的迫切要求使得成立凌驾于两部门之上的共同领导协调机构成为必要，这就是部门膨胀的又一潜在动力机制。如果缺少宏微观之间的职责平衡及有效的跨部门协同机制，改革将难以为继，这是在机构改革和职能转变及权力下放等改革领域中需要特别注意的问题。

(四)机构改革与职能转变的一体化问题

历次机构改革的共同点是改革以机构的增减为其特点，即改革是机构的改革，是纯粹物理意义的部门重新组合，但对改革后新成立的部门内部各单位及外部与其它部门之间的职能整合相对重视较少，其结果是改革的机构通常只是换一块牌子、换个名称了事，而内部的结构和人员组成及职责配置一切照旧，典型的新瓶装旧酒。这样的改革徒具改革之名，除了完成上级的改革任务外，没任何意义。显然要切实推动改革，应当把改革的重点由机构转向兼顾机构与职能改革两方面，两者中无论哪方面的滞后都将带来改革的失败，因而必须在改革的过程中努力实现机构改革与职能转变的一体化。

(五)顶层设计与基层探索的有机结合问题

改革开放以来的实践表明，顶层设计与基层探索是实现有效改革的两种有效方式，安徽省凤阳县小岗村的家庭联产承包责任制是以基层探索方式实现农村改革的杰出典范。令人遗憾的是此后基层探索方面的似乎鲜有成功经验出现，此后的改革基本属于顶层设计式的改革，如设立深圳等经济特区及近期建立的中国(上海)自由贸易试验区等。顶层设计式改革固然有其好处，能够运用政府权威来强力推动，但也有可能因其不符合基层的利益而遭遇抵制。基层探索式改革同样亦有其合理性，因地制宜地探索相关的改革对于调动人员的积极性及形成强大的改革合力都有积极的作用，因此，应当切实地鼓励基层积极地在各自领域内大胆探索相关改革，调动基层的改革积极性，形成上下联动协力推进的改革浪潮。这对减少不必要的改革阻力并营造积极的改革氛围会有重大的促进作用。

[1]人民日报.中共中央政治局召开会议审议关于改进工作作风、密切联系群众的有关规定分析研究二〇一三年经济工作[N].人民日报，2012-12-05(001).

[2]中共中央国务院关于加快发展现代农业进一步增强农村发展活力的若干意见[J].中华人民共和国农业部公报，2013(02).

[3]马凯.关于国务院机构改革和职能转变方案的说明[N].人民日报，2013-03-11(002).

[4]人民日报.中共中央政治局召开会议研究部署在全党深入开展党的群众路线教育实践活动工作：中共中央总书记习近平主持会议[N].人民日报，2013-04-20(001).

[5]国务院批转发展改革委关于2013年深化经济体制改革重点工作意见的通知[J].司法业务文选，2013(29).

[6]国务院办公厅关于印发深化流通体制改革加快流通产业发展重点工作部门分工方案的通知[N].国际商报，2013-06-14(B01).

[7]国务院.国务院关于取消和下放50项行政审批项目等事项的决定[N].人民日报，2013-05-17(001).

[8]中办、国办印发通知5年内党政机关严禁新建楼堂馆所[N].人民日报，2013-07-24(001).

[9]国务院.国务院关于改革铁路投融资体制加快推进铁路建设的意见[J].辽宁省人民政府公报，2013(18).

[10]国务院关于印发中国(上海)自由贸易试验区总体方案的通知[N].国际商报，2013-10-11(B01)。

[11]国务院办公厅.国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见[N].国际商报，2013-10-11(B04).

[12]中央党的群众路线教育实践活动领导小组要求全面开展“四风”专项整治行动[J].共产党人，2013(21).