邓可祝

（安徽工业大学，合肥 230009）

美国环境质量标准诉讼及其启示

邓可祝

（安徽工业大学，合肥 230009）

摘要：美国的环境质量标准制度包括标准的制定和修改、标准制定的目的、标准制定的程序以及标准争议解决方式等内容。当公众对标准的制定和修改不服时，可以通过诉讼的形式进行司法审查，这样可以发挥不同主体间的作用。比较而言，我国在环境质量标准方面还存在诸多问题，需要在标准制定和标准诉讼等方面加以完善，以发挥我国环境质量标准在保护公众健康和环境方面的作用。

关键词：环境质量标准； 环境标准制定；程序；环境诉讼；美国

2011年10月22日，美国驻中国大使馆公布了其所在地北京市朝阳区的空气质量指数，认为空气质量已经达到了“有毒害”的程度，而北京市环保局当日报告的空气质量属于“轻微污染”，双方对环境质量的认定存在巨大的差异。①孟祥君：《美国大使馆接受本报采访》，《济南时报》2011年12月05日。由于美国大使馆的数据较符合一般北京公众的感受，经过网络传播后，在社会上引发了巨大的反响。随后，我国的环境保护部（以下简称“环保部”）对美国大使馆的数据进行了驳斥，更加引起了全社会的关注。应该说，美国大使馆与我国环保机关数据之间的差异主要是由于环境空气质量标准的不同引起的，美国大使馆依据的是美国的空气质量指数(AQI)，其中包括了超细颗粒物——即PM2.5的浓度，而我国当时的环境空气质量标准中，并不包含这一数据。此后，在社会舆论的关注与质疑中，环保部迅速对环境空气质量标准进行了修改。2011年12月30日，环保部部长周生贤主持召开环保部常务会议，审议并原则通过《环境空气质量标准》，调整了污染物项目及限值，增设了PM2.5平均浓度限值和臭氧8小时平均浓度限值，收紧了PM10、二氧化氮、铅和苯并[a]芘等污染物的浓度限值。②《环保部审议通过环境空气质量标PM2.5纳入新指标》，http://news.xinhuanet.com/society/2011-12/31/ c_111349736.htm，新华网，2012年5月6日访问。从此以后，我国的环境空气质量标准与世界卫生组织的标准较为接近了。

随着新的空气质量标准的制定与实施，我国的大气环境治理的标准问题得到了一定解决。但从这一事件中也可看出我国环境质量标准制定过程中的一些问题，不仅包括环境质量标准的具体内容，也包括环境质量标准的制定程序，更包括环境质量标准的争议解决机制问题。

与此相对，美国环境质量标准制度比较完善。美国联邦环保局具有制定并及时修正环境质量标准的职责，而根据美国《联邦行政程序法》和一些单行环境法律中的公民诉讼条款，如果公众认为联邦环保局没有及时制定环境质量标准，或者对联邦环保局制定的环境质量标准内容和制定程序存在争议，可以向法院提出诉讼。通过这样的诉讼，可以使联邦环保局履行职责的行为受到司法审查，保证其行为的合法性和合理性。

美国的这些做法，发挥了不同主体的作用。首先，这一制度充分尊重了行政机关的职权，让其负有相应的职责；其次，可以有效发挥相关主体的积极性，对行政机关制定标准的行为进行监督；最后，有关争议可以通过诉讼的方式解决，也体现了司法的作用。这样，环境质量标准的制定和实施体现了不同主体间的一种互动过程。

我国在环境质量标准的制定方面，只重视了行政机关的作用，没有相对人的参与，也没有法院的作用，是一种单向过程。研究美国环境质量标准制定方面的诉讼，对于我国环境质量标准制度的完善具有重要意义。

一、美国环境质量标准制定的要求

根据法律的规定，美国联邦环保局负责环境质量标准的制定。法律对联邦环保局制定环境质量标准的要求非常明确，而且大多数规定了公民诉讼条款，公民可以对制定环境质量标准的行为进行监督。美国法律对环境质量标准的制定和实施包括以下几个方面的内容：

（一）标准制定的主体

在美国，环境质量标准的制定主要是在单行环境法律中加以规定，如《清洁水法》、《清洁空气法》等等。根据法律规定，环境质量标准应由环保局制定。如《清洁水法》第1314条第1款规定：“在与相关的联邦和州机构磋商后，自1972年10月18日起一年内,局长（联邦环保局局长）应制订并公布能准确反映最新科学成果的水质标准(并在之后不断加以修正)。”

（二）标准的制定要求

美国法律明确了联邦环保局在制定环境质量标准时应遵循的要求，主要包括两个方面：一是关于标准制定和修改的时间要求；二是关于标准制定的目的。现分述如下：

1.标准制定和修改的时间。在美国，法律一般都会规定环境质量标准的期限，即最后期限（deadline, 也译作“死线”），联邦环保局必须要在这一期限前制定相应的标准。①[日]黑川哲志：《环境行政的法理与方法》，肖军译，中国法制出版社2008年版，第41页。如上文提到的对水质标准的制定。同时，法律也会规定在一定的期限内（一般是5年），根据科学技术的发展，对原有的标准进行审查，以决定是否对原标准进行修改。

当行政机关没有在法定的期限内制定或修改标准时，可以通过公民诉讼，由法院判决行政机关在规定的期限内制定或修改环境标准。如在Lung Ass’n v. Reilly案中，法院提出：当立法机关设定了一个明确的期限要求行政机关采取行动，此时就没有辩论的余地，国会已经作出了一个直截了当的命令剥夺了联邦环保局完成工作的自由裁量权了。②962 F.2d 258, 263 (2d Cir. 1992)因此，环保局必须在法定期限内制定相应的标准。

2.标准制定的目的。美国法律规定制定环境质量标准的目的是为了保护公众健康和福利。分为两个不同的级别，初级标准的目的是公众的健康；次级标准的目的是公众的福利和环境保护。如《清洁水法》中规定制定水质标准，应考虑“污染物在各种水体(包括地下水)中的存在，对健康与福利可能产生的确定影响的种类与程度”。

在保护公众健康的程度上，公众健康的样本选择也是有要求的。例如，美国的环境大气质量标准不需要达到能够保护最敏感人群（或者说长期住院就医的人）的严格标准，但是该标准必须能够保护人口中的“敏感人群”。在1970 年，国会的解释是，充分标准的目的是保护“敏感群体”，比如“患有支气管哮喘、肺气肿的人，他们在日常生活中暴露于大气中。”美国联邦环保局1994年认为：不仅是为了防止已经被证明是有害的污染水平，而且也防止环保署长认为构成不可接受的致害风险的更低的污染水平，即使还没有准确地确定其属性或程度。①美国自然资源保护委员会：《中国大气污染防治法修改：基于国际经验的建议》，2009年第18页。可见，在制定相应的标准时，应考虑标准涉及到健康影响的性质和严重程度、处于危险中的敏感人口的数量、需要解决的不确定性的性质和程度等因素。

（三）标准制定的程序

根据美国《联邦行政程序法》，环境质量标准属于规则，不是裁决，应遵循《联邦行政程序法》中关于制定规则的要求。规则的适用程序有正式程序和非正式程序，前者必须适用行政程序法第556条和第557条审判型的听证和裁决程序，是一个司法化的行政程序。而后者根据行政程序法第553条，主要的环节是通告和评论。当然，也有一些适用混合程序。②王名扬：《美国行政法》，中国法制出版社1995年版，第359-372页。

无论是什么程序，有两个方面特别值得注意。一是公众参与制度。行政机关都有积极吸纳公众意见的责任，例如，一般公众有权要求联邦环保局将一定的污染物列入到环境质量标准的目录中。如《清洁水法》规定：“根据本项的规定得到补助的情况下，经任何个人的申请，局长可以将任何污染物质加人到污染物目录中。”这实际上赋予了公众制定环境质量标准的请求权。二是说明理由制度。首先，任何人都可以向联邦环保局的标准提出自己见解，而联邦环保局必须对公众的意见作出回应，说明采用或者不采用公众主张的原因；其次，联邦环保局在对基准污染物列举后，要在12个月内出版空气质量基准的材料，以反映污染物影响一般公众健康的最新科学知识的依据。③Deborah Behles, Examining the Air we Breathe: EPA Should Evaluate Cumulative Impacts When It Promulgates National Ambient Air Quality Standards, 28 Pace Envtl. L. Rev. 200 (2010).

（四）标准制定的内容

包括污染基准物（污染物名单）和各种污染物的含量。根据法律，联邦环保局首先要确定污染物的名单，即规定哪些物质属于污染物；其次，在确定污染物名单之后，要确定每一种污染物的最大含量。

（五）标准制定的争议解决方式

当公众对联邦环境质量标准的制定不服时，可以通过诉讼的方式解决。其根据主要有两个：一是联邦行政程序法702节的规定，即，任何人由于机关的行为而受到不法的侵害，或者在某一有关法律意义内的不利影响或分割时，有权对该行为请求司法审查，包括行政机关的行为，也包括制定环境质量标准的行为；另一个是联邦环境法律中的公民诉讼条款，在美国的联邦环境法律中，大部分都规定了公民诉讼条款，即“任何人”（anyone）都可以对违反环境法律的行为提起诉讼。当然，法院在原告资格上还是有一定要求的，只要符合这样的要求才可向法院起诉，而不是真的是“任何人”，而且美国法院对于原告资格的限定宽严程度是变化的。

二、美国环境质量标准诉讼的类型

在美国，当原告向法院提起环境质量标准诉讼时，由联邦环保局所在地联邦法院受理。环境质量标准诉讼有不同的类型，有的是要求联邦环保局制定相应的标准，有的是要求联邦环保局修改相应的标准，还有的是认为联邦环保局制定的标准违法，而这种违法又包括制定程序违法和制定内容违法。本文认为美国的环境质量标准诉讼主要有以下几种类型：

（一）标准制定和修改的诉讼

在这类诉讼中，原告以联邦环保局没有及时制定或修改环境质量标准为由，向法院提起诉讼，请求法院判决被告在一定期限内制定或修改环境质量标准。联邦环保局要根据保护公众健康和福利的目的来制定环境质量标准，并及时对标准进行修改，如果公众不服联邦环保局的行为，可以向法院提起诉讼。具体包括：

1.标准制定诉讼。此类诉讼中，原告的理由主要有两个：一是认为被告在法定期间内没有制定相关标准而提起的诉讼。虽然美国环境法律对标准的制定时间规定比较明确，但美国联邦环保局“在颁布规章保护环境方面已经成百上千次地错过了最后期限”，①[美]杰里·马肖：《贪婪、混沌和治理》，宋功德译，商务印书馆2009年版，第249页。相关的环境质量标准诉讼数量也是很多的；二是认为被告没有将有关污染物纳入到相关的标准而提起的诉讼。美国的环境质量标准包括污染基准物（污染物名单）和各种污染物的含量。任何公众认为某一物质对公众健康和环境构成危害，可以建议联邦环保局将这一物质纳入到环境质量标准之中，如果原告认为被告没有纳入就可以提起诉讼。在Natural Resources Defense Council, Inc. v. Train案中，联邦环保局在存在铅对健康影响的大量科学证据的情况下，拒绝将铅含量入污染物名单而是选择规制汽油中的铅含量作为减少铅排放的初级策略。对此，自然资源保护委员会根据《清洁空气法》§304（a）（2）提起公民诉讼，要求将铅含量入污染物名单，迫使联邦环保局根据§108 的规定将铅列入基准污染物。②545 F.2d 320(2d Cir. 1976).关于污染物名单的诉讼，属于标准制定诉讼，针对污染物含量的诉讼，则属于标准内容的诉讼。

2.标准修改诉讼。根据法律规定，联邦环保局“对空气污染物制定的品质标准，应正确反映最新的科技知识，以指出对公共健康或福利所产生的有可识别影响因素的种类及范围，从而可期待现在所认定的污染源会随着情况而改变”。③高秦伟：《美国禁止授权原则的发展及其启示》，《环球法律评论》2010年第5期。如果公众认为联邦环保局没有及时地对现有的环境质量标准进行修改，他们可以向法院提起诉讼。在American Farm Bureau Federation vs. EPA案中，美国联邦环保局于1997年制定的PM2.5的标准为 15mg/m3。并于2006年对该标准限值进行了重新审定。联邦环保局的清洁空气科学顾问委员会以1997年的研究为基础，认为出于保护人体健康的目的，应将细颗粒物的排放标准下降至13～14mg/m3，但联邦环保局决定不采纳科学顾问委员会的提议，继续使用15mg/m3的排放标准。为此，原告向法院提出诉讼，认为联邦环保局没有根据最新的研究成果对PM2.5的标准进行修改，要求法院判决联邦环保局对其进行修改。最后，华盛顿特区上诉法院判决联邦环保局必须重新对原有的标准进行审查，以决定是否采用新的更加严格的标准。④No. 06-1410 (D.C. Cir. Feb. 24, 2009).这就是一个以标准的修改为标的的诉讼。

（二）标准制定程序的诉讼

如前所述，环境质量标准的制定应遵守严格的程序，如果原告认为被告标准制定程序违法，可以向法院诉讼，请求法院撤销联邦环保局制定的标准。由于美国非常重视行政程序的拘束力和强制力，一旦法院认定被告严重违反了法定程序，就会撤销“没有遵守法定规定程序”的行为。

严重程序违法而应予以撤销的判断基准是：（1）未能遵循规定的程序是恣意专断、反复无常的；（2）程序异议在公众评论期间提出，或者没有适当的原因解释为何未被提出，以及（3）程序错误“是如此严重并且与规则具有重要关系的事项相关以至于存在实质上的可能性使得该错误将会导致规则的重大变化。”①张晏：《环境质量标准制定之研究——以美国国家环境空气质量标准为中心》，http://moodle.ncku.edu.tw/ mod/resource/view.php?id=88274,成功大学数位学习平台网，2012年5月6日访问。

其中值得重视的程序要求是对制定环境标准理由的说明，要求标准的制定不仅要说明其反映了最新的科学技术的发展水平，也要说明其价值选择的过程。即“为了实现行政法的合理性的要求，行政机关需要解释他们作出的决定不仅有科学的证据，而且也要证明其政策原则，即他们隐含在决策过程中的价值选择。”②Cary Coglianese and Gary E. Marchant, Shifting Sands: The Limits of Science in Setting Risk Standards, University Of Pennsylvania Law Review ,Vol. 152 : 1255(2004).

（三）标准内容的诉讼

标准内容主要涉及到污染物含量的问题，该类诉讼涉及到环境质量标准的宽松与严格的争议。前者的原告往往是社会公众（包括环保组织），而后者的原告往往是受到环境质量标准影响的企业（或行业协会）。

1.认为标准过于宽松的诉讼。在这种诉讼中，原告认为行政机关没有根据法律的要求，对污染物的限值设定过低，不利于对公众健康和福利的保护。上文中的Natural Resources Defense Council, Inc. v. Train案是一个污染物名单的诉讼，而American Farm Bureau vs. EPA案，既是一个修改标准的问题，也是标准定得过于宽松的问题，原告认为联邦环保局制定的PM2.5标准过于宽松，因而向法院提起了诉讼。

2.认为标准过于严格的诉讼。在Lead Industries Association v. EPA案中，联邦环保局将铅含量的国家初级环境空气质量标准定为平均每月1.5g Pb/m3，并将次级空气质量标准数值与初级标准制定为相同。铅产业协会认为，《清洁空气法》要求联邦环保局应从保护公众免于对健康明确有害的目的出发来制定标准，联邦环保局现有的标准超出了国会的意图。法院认为，联邦环保局不需要有100%的科学依据，只要根据当时能够得到的最充分的科学证据就可以制定相应的标准。从而支持了联邦环保局对于大气中铅含量的制定的标准。③647 F.2d 1130 (D.C. Cir. 1980).

关于标准内容的诉讼更为复杂，这不仅涉及标准制定时的行政机关专业技术性问题，也涉及到规制的成本问题。在这样的诉讼中，法院一方面要尊重行政机关的专业判断，最典型的判断标准就是谢弗林尊重；另一方面，法院也不会完全放弃对行政机关的监督，对行政机关的专业判断采取完全放任的态度，有时会以自己的判断来代替行政机关的判断。这样的不同审理技术体现了法院的裁判水准，说明对高度专业技术案件的审理，需要法官具备较高的专业素质。

三、美国环境质量标准诉讼的特点

环境质量标准直接关系到公众的健康和福利，也关系到州政府对环境规制的实施方式，更关系到企业的生产经营活动，对整个社会的影响直接而巨大。第一代环境法是“命令——控制”模式，标准在环境管制中具有基础性的地位。环境质量标准也是公众与联邦环保局进行较量的一个重要领域，美国的环境质量标准诉讼数量众多，一些案件影响深远，具有非常鲜明的特色。

（一）原告的广泛性

在美国法律制度下，环境质量标准是行政机关制定的具有普遍适用性的规范，相当于我国抽象行政行为中的行政规范性文件。在美国，对于抽象行政行为也是可以提起诉讼的，原告资格的限制较少，许多主体都可以向法院提起诉讼。主要的原因有以下几个方面：

1.环境质量标准的可诉性。根据美国的行政程序法和环境法律中的公民诉讼条款，公众可以对联邦环保局制定环境质量标准的行为向法院提出诉讼，即环境质量标准具有可诉性。因此，许多的主体可以向法院提起诉讼，行政机关的行为受到较多的监督，发挥了公众、行政机关和法院的作用，环境质量标准的制定是整个社会各种力量博弈的产物。

2.美国法律非常重视环境治理过程中的公众参与。环境治理需要整个社会的参与，而不是行政机关一个主体的事情。环境标准的制定具有高度的技术性，往往依赖相关科学技术的发展，但由于专家决策也存在不足，因此，各国通过公众参与来克服专家决策的不足。①邓可祝：《论风险决策中专家作用的局限及克服》，《重庆工商大学学报》2012年第2期。美国的环境法律非常重视标准制定过程中的公众参与，如《清洁水法》1251条第5款规定：“局长（联邦环保局）与各州应提供条件，鼓励和支持公众参与任何法规、标准、排污限额、规划、局长或各州依本章规定确定的方案修改和实施。”美国行政机关也非常重视公众参与，建立起了一整套的公众参与机制。这样的公众参与，也体现在各主体可以通过诉讼的方式来实施环境法。

20世纪80年代，在里根主义指导下，国家有意识地减弱了环境法的实施强度，但公民诉讼制度兴盛起来，补充了环境法公共实施的不足，“当政府的实施完全时，所有的污染者都会守法，公民诉讼也就无用武之地。而在1980年代，当公共实施减弱时，私人实施数量增加。宽松的公共实施成为了公民诉讼增加的关键因素。”②Wendy Naysnerski and Tom Tietenberg, Private Enforcement of Federal Environmental Law, Land Economics, Vol. 68, No. 1 (1992), pp. 28～48.

（二）被告职责的明确性

法律对环保局授权的同时，也明确了其相应的责任。美国的环境法律将环境质量标准的制定权授予了联邦环保局，但它并不是一种概括性的授权，而是对联邦环保局的行为进行了具体的要求，主要有：一是制定和修改的时间；二是制定的程序；三是制定的标准。这些明确的规定为法院的司法审查提供了依据，也为公众的起诉提供了依据。

（三）审查强度的区别性

虽然从1970年代后，美国法院在侧重于程序审还是实体审方面存在着巨大的争议，其对待行政行为审查的强度也在不断变化。③高秦伟：《程序审抑或实体审——美国行政规则司法审查基准研究及其启示》，《浙江学刊》2009年第6期。但总体上，法院在环境质量标准诉讼中，对于环境质量的实体与程序的审查强度是不同的。一般而言，在程序上的审查强度更高，而在实体上的审查强度较弱。

1.严格的程序审查。美国标准诉讼在程序上的审查强度与其他行政行为的审查强度相同。环境质量标准属于美国行政法中的“规则”，而美国行政程序法规定了分三步的规则制定程序，即：“行政机构必须就拟议的规则制定颁布公告，说明拟议规则的内容。然后行政机构必须对有利害关系的公众就拟议规则的评论予以关切、收集并加以考量。最后，最终规则必须颁布，并附有对规则基础和目的的陈述。”④[美]理查德·皮尔斯：《立法性规则和解释性规则的区别》，宋华琳译，《公法研究》2004年卷。在现代行政法治中，程序具有重要地位，美国也有重视程序的传统，因而环境质量标准的程序的审查处于非常重要的位置，如果在制定标准时存在着严重的程序违法，则标准会被法院撤销。

2.宽松的实体审查。实体审查的强度弱于程序的审查强度，环境质量标准的制定具有高度专业技术性，同时也具有很强的政策性，行政机关有专业优势，也有较多的自由裁量权。因此，法院在对标准制定的内容进行司法审查时，适用谢弗林尊重原则，即对行政机关的决定给予较强的尊重，实行较低强度的司法审查。当然，法院对行政机关的尊重并不是不受任何限制的。在近年来的马萨诸塞诉联邦环保局案件中，法院的这种审查强度是提高了。甚至有学者认为谢弗林尊重已经转变成了对行政机关的较弱的尊重，法院的审查强度在提高，对行政机关制定标准的要求也提高了。

（四）公众健康的优先性

根据美国环境法律的规定，制定环境质量标准是为了保护公众的健康和福利，但标准的规制会与经济及技术可行性发生冲突，如何处理这样的冲突，也是法院需要不断面对的问题。

在Lead Industries, Inc. v. EPA案中，原告认为联邦环保局在决定“适当安全余地”时必须考虑拟议标准对产业的经济影响以及排放源实施的技术可行性，并断言铅空气质量标准将对铅排放的产业源造成灾难性的经济影响。在一些案件中，污染工业认为联邦环保局在制定环境标准时应考虑到成本，但华盛顿特区法院不仅驳回了原告的这一主张，而且明确了：《清洁空气法》表达了禁止联邦环保局在制定空气质量标准时应考虑经济成本或技术上的可行性。法院认为，公众健康应为联邦环保局的唯一关注之处。①Camas J. Hubenthal, American Trucking V Epa: Unjustified Revival of the Nondelegation Doctrine, Environs, Vol. 23, No. 2:17(2000).

这一思路在2001年的Whitman v. American Trucking Associations, Inc案中得到了美国联邦最高法院的重申。②张晏：《环境质·标准制定之研究——以美国国家环境空气质量标准为中心》，http://moodle.ncku.edu.tw/ mod/resource/view.php?id=88274，2012年5月6日访问。在公众健康和经济成本之间，美国法院更重视公众健康的优先性。

美国的环境质量标准诉讼制度，具有非常鲜明的特点，一方面强调了行政机关的专业技术性，另一方面又强调了对其权力的监督和限制，体现了现代行政法治的发展趋势。

四、美国环境质量标准诉讼对我国的启示

美国的环境质量标准的制定具有鲜明的特点，产生了良好的效果。它适应了环境保护的需要和科学技术的发展，这不仅得益于法律的明确规定，而法律规定，又是通过公众的积极参与，包括通过诉讼的方式来实施的。公众和法院的作用，促使联邦环保局及时制定和修改科学的环境质量标准。这些做法，对我国也具有良好的启迪作用。

在我国，根据环境法律和《标准化法》的规定，环境质量标准属于一种行政规范性文件，没有直接的法律效力。有学者将行政规范性文件的效力总结为：一是法的渊源；二是被援用的规则；三是授益行政的依据；四是理由和证据。③叶必丰：《行政法与行政诉讼法》，中国人民大学出版社2011年版，第71页。可见，环境质量标准是与环境法律结合使用的援用性文件，当然，环境质量标准与环境排放标准是不同的，环境质量标准不直接对相对人产生拘束力，而只是要求政府采取相应的措施，以实现一定的环境质量的要求。

（一）我国环境质量标准制度的主要问题

1.环境质量标准制定的法律规定不明确。在我国，《标准化法》和环境法律都规定了标准的制定问题。但《标准化法》只是一般性的规定，而环境法律中对于环境质量标准的制定并不明确。

（1）环境质量标准制定的目的不明确。作为环境法律的标准，环境标准应体现为保护公众的健康和维护生态环境，而不能是其他的目的。正如一些学者提出的，环境立法的目的只能是保护环境，而不能是经济发展，或者是两者的结合。“环境法从来不是也不应当是促进经济、科技发展的动力，也不具有经济发展之功能，环境立法并不必定导致科技发展，也并不必然促进经济发展，它的作用只是最基本的防止与限制，而非促进。”④张式军：《环境立法目的的批判、解析与重构》，《浙江学刊》2011年第5期。这一观点也完全可以适用于环境标准的制定。制定环境标准，应考虑公众健康和环境保护，但我国法律并没有在这方面加以规定。如我国的《环境保护法》中在第9条规定了环境质量标准的制定主体，《大气污染防治法》第6条规定了大气环境质量标准，但都没有规定其制定目的，这样就给环境质量标准的制定留下了不足。

（2）标准制定的依据不明确。根据现代行政的要求，行政机关的行为必须要说明其制定的依据，包括法律依据和事实依据。就环境质量标准而言，应根据科学研究的最新进展、依据法定程序来对标准进行制定和修改。如前所述，我国环境法律规定了环境质量标准的制定主体，但并没有规定制定环境质量标准的依据。我国的标准制定往往并不能反映最新的科学进展，也不能反映保护公众健康的要求。如根据世界卫生组织的研究，PM2.5对人体的影响是一个确定的问题，发达国家大都将之列入到污染物的名单，并规定了具体的数值，但我国一直未将之列入污染物名单。我国环保部的理由是：如果将PM2.5纳入到空气质量标准中，将有许多城市完不成指标，大气质量就会不合格。这样的依据是站不住脚的。与此形成对比的是，美国环境保护局2008年3月12日将臭氧含量标准从不高于0. 084×10-6改为不高于0.075×10-6。在新标准下，美国全国空气监测网络中的700多个县镇有多达345个不达标，而在旧标准下，只有85个县镇不达标。要想达到新的臭氧标准，估计全美国需要每年投入76亿～85亿美元改善空气质量。①CRS Report for Congress, EPA Regulations: Too Much, Too Little, or on Track, 2012, P13.但美国联邦环保局为了保护公众健康和环境，仍然坚持修改这一标准。可见，应根据科学技术发展成果，根据某一物质对公众健康和环境保护所起的作用，来制定相应的环境质量标准，而不是能够达标的城市和地区的数量。

（3）标准的修改不完善。虽然我国法律也规定了应及时修改质量标准，但没有具体的要求，因此我国标准的修改非常少见。如截止至2010年，中国的空气质量标准仍然是最早的标准，中国除了在2000 年放宽NO2和O3的空气质量标准，取消 NOx限值外，没有再开展过任何修订工作。②王宗爽：《中外环境空气质量标准比较》，《环境科学研究》2010年第3期。可见，我国不仅没有及时修改环境质量标准，而且还放宽了标准，这是非常不科学的。

2.环境质量标准的制定程序存在缺陷。环境质量标准的制定是一件非常严肃的事件，既需要考虑到科学性，又需要考虑到民主性，通过法律来对其程序加以规范就显得十分必要。但由于我国行政程序规定方面薄弱，在环境质量标准制定上存在误区，即认为这仅仅是一个专业技术问题。因而，标准制定和修改的程序存在着较多的问题。

（1）环境质量标准的制定程序问题。根据我国的法律规定，环境质量的程序也有相应的要求，但执行并不严格。例如，虽然PM2.5对人体健康的影响是毋庸置疑的，社会上也强烈呼吁应对之加以规范，环保部却一直没有将PM2.5纳入到空气质量标准中，而当美国大使馆事件之后，短短两个月，环保部就迅速地将之纳入了标准之中。如果说以前的做法是一种顽固，那么以后的做法就显示出一种仓促，两者都说明我国环境质量标准的制定程序是不符合理性要求的。

（2）公众参与的制度化不足。公众参与强调的是一种制度性的参与，即公众的参与能对行政行为产生足够的影响。在我国环境质量标准制定过程中，一是公众参与的制度化程度不足，是否参与，如何参与，往往根据行政机关的需要而定；二是公众意见在标准制定过程中只是一种参考，行政机关对之是否听取，为什么不听取，往往不需要足够的理由，公众意见并不能对行政机关的行为产生有效的约束；三是当行政机关不听取公众的意见时，公众并不能对行政机关的行为提出有效的挑战。

3.环境质量标准制定的争议解决机制不够通畅。在我国的环境质量标准的制定和实施过程中，不仅公众参与明显不足，而且司法的作用也没有任何的体现，环境质量标准往往由行政机关单方面决断。一旦发生争议，没有有效的解决机制来加以应对。在我国，环境质量标准属于抽象行政行为，是不能提起行政诉讼的，法院在标准制定的过程中不能发挥有效的作用，公众对制定标准的行为不服也没有任何制度化的方式来进行挑战，行政机关受到的约束较少。法院只能在一般的案件中对标准加以适用，由于标准具有专业技术性，我国的法院对之实行的是强制性尊重，只要标准是有法律依据的，法院对标准本身甚至其制定的程序都没有办法加以审查。这样，环境质量标准制定就没有了司法的制约，司法的作用也就不能有效地发挥。而根据权力制约的原理，没有制约的权力，就会得到滥用，从而影响到环境法治的实现。

（二）我国环境质量标准制度的完善

1.明确环境质量标准制定的要求。为了保证行政机关制定科学合理的环境质量标准，就必须明确行政机关的职责及履行职责的要求。主要包括：一是环境质量标准应符合为了保护公众健康和环境的保护的要求；二是环境质量标准应反映最新科学技术发展的水平；三是环境质量标准应根据科学技术水平的发展而及时地进行修改。

2.重视环境质量标准的制定程序。只有通过严格而科学的程序，才能保证环境质量标准制定的合法性和科学性。根据美国的经验，标准的制定程序分为正式程序和非正式程序，正式程序的成本较高，也可采用非正式程序，但无论是正式程序还是非正式程序，一般应包括以下几个方面的要求：

一是遵循必要的时限要求。在法律中应明确规定，环境质量标准的制定，应在一定的时限内作出，而且应在一定的时限内进行审查，并作出是否修改的决定。

二是必须有严格的公开评论机制。环境质量标准，不仅是一个技术问题，也是一个政策问题，需要专业人士和一般公众的参与，而要实现有效参与，行政机关必须将需要制定或修改的环境标准草案及其理由同时向社会公开，以供社会公众加以评论并提出意见。

三是充分的理由说明。行政机关必须对公众参与中的有关问题进行解释和说明，说明其接受或者不接受公众意见的原因、制定环境质量标准的科学依据和政策选择的裁量依据。

四是公众参与的制度化。主要是保证公众参与的广泛性和有效性。就前者而言，应充分地公开，广泛地听取公众的意见，如果是正式的程序，应注意听证代表的广泛性和代表性，避免听证代表选择上的随意性和恶意。

3.允许对环境质量标准进行司法审查。为了保证环境质量标准受到必要的约束，应允许通过行政诉讼的方式来对行政机关的行为进行监督和审查。目前我国制定标准的行为不属于行政诉讼的受案范围，应通过行政诉讼法修改，来扩展行政诉讼的受案范围。当然，如果行政诉讼法的修改不能在这方面有所突破，根据美国的经验，也可以在单独的环境法律中规定环境质量标准的可诉性。通过行政诉讼，可以发挥司法的作用，形成行政机关、公众、法院三方面的合力，对环境质量标准的制定具有非常积极的作用。当然，由于环境质量标准的特点，司法审查方式值得注意：在程序上，应保护较强的审查强度，而在实体上，应保持较弱的审查强度，尊重行政机关的决定。通过不同的审查强度，既可以发挥行政机关的专业技术性的优势，又可以促进公众参与，并发挥司法的监督作用。通过合力来制定科学合理的环境质量标准，以保护公众的健康和环境的保护。

总之，美国的环境质量标准制度，通过明确的法律规定和有效的诉讼机制来促使美国联邦环保局严格履行职责，保证了环境质量标准能得到及时而有效的制定和实施，从而可以更好地保护公众健康和环境。我国目前在环境质量标准制度上还存在着一系列的问题，今后需要在相关方面加以完善，使我国的环境质量制度能有效地发挥作用，以更好地保护公众健康和环境。

（责任编辑：马斌）

本文系教育部人文社会科学研究一般项目：“节能减排背景下政府环境责任实现机制研究”（编号：11YJA820012）部分研究成果。

中图分类号：DF46

文献标识码：A

文章编号：1674-9502(2014)02-034-09

作者单位：安徽工业大学文法学院

收稿日期：2013-12-21