于伟 杜迁

(陕西省交通厅基本建设工程质量监督站，陕西西安 710075)

1 概述

随着社会主义市场经济的快速发展，极大地推动了我国公路工程建设的速度，至2012年年底，我国高速公路的通车里程已达到9．56万km，是世界上规模最大的高速公路系统。依据交通运输部《国家公路网规划(2013年～2030年)》，在新的规划里国家高速公路网规划总里程由8．6万km增加到了11．8万km。今后十几年仍是高速公路建设快速发展期。

在高速公路建设快速发展的同时一些质量通病始终得不到很好的解决，甚至出现一些工程质量事故，如路基沉陷、桥梁坍塌、隧道塌方、路面破坏以及一些工程缺陷等，因此在高速公路快速发展期的质量监管显得尤为重要。

2 质量监管现状

当前对公路工程质量的监管是按照工程建设基本程序，按时间顺序分阶段进行的。工程勘察设计阶段的质量由工程勘察设计单位负主要责任，施工图审查机构进行审查监督;施工阶段的质量由施工单位负主要责任，建设单位通过公开招标委托监理单位和工程检测单位进行监控。交通行政主管部门对工程勘察设计和施工阶段所有参与工程建设的相关单位(简称“各参建单位”)进行监管，交通行政主管部门对施工阶段的质量监管主要委托工程质量监督机构(简称“质监机构”)进行。质监机构是在行政上隶属于交通行政主管部门的事业单位，业务上受各自上级质监机构指导。各级质监机构对公路建设各参建单位的工程实体质量、施工工艺以及质量管理行为进行抽查，以评价工程质量状况，发现纠正和处理施工过程中存在的质量问题及质量缺陷。

3 质量监督存在的问题

通过以上分析，质监机构的质量监督是政府的行政行为的延伸，代表政府对工程质量进行监管。近些年，我国的公路工程质量监督方式、方法有了很大的改变和提高，走上了更为科学、合理、规范、法制之路，但现行质量监督在实践中还存在一些问题。

3．1 质监机构定位不准确

首先，质监机构权限与责任不对等。质监机构在政府委托范围内对各参建单位的工程实体质量、施工工艺及质量管理行为进行监督，并负有质量监督责任。但质监机构受政府委托范围的限制，往往一方面对一些影响工程质量因素无权监管，如勘察设计质量;另一方面与政府相关职能部门权限重复，造成质量监督职能重叠，造成资源浪费、职责不清。而在出现质量问题时往往只追究质监机构责任，权限与责任不对应问题较为严重，损坏了质监机构形象，无法体现质量监督工作的权威性与一致性。

其次，质监费用不足制约了质监机构的生存空间。自2009年国务院取消“质量监督费”以来，目前质监机构费用主要来自财政拨款，财政拨款的费用偏少，无法满足开展工程质量监督工作的基本需求，从根本上压缩了质监机构的生存空间，无法保证质量监督工作正常运转。在这种情况下，质监机构通常采用其他办法来收取费用或者通过上级主管部门拨款，容易产生执法腐败、经费来源不明等现象，影响质量监督工作的公正、公平。

第三，质量监督与检测混编。目前我国公路工程质量检测机构有的设立在质监机构中，有的是质监机构的下属单位，通过检测费用来补充质监机构正常运转费用;部分省质监机构甚至出现质量监督人员与检测人员混编，出现一套人马、两个职能部门的情况，造成了质量检测领域部分监督工作人员既是监督者，又是被监督者，容易产生违背市场经济法则、滋生行政腐败等现象，造成质量检测市场管理混乱与垄断，质量监督与质量检测界限模糊，不利于政府质量监督工作有效、权威地开展。

3．2 质监机构的职能不统一

各省的质监机构受委托的职权范围并不统一。部分省级质监机构对施工企业资质、监理单位和人员的资质和资格有直接审批资格，部分省份则由上级交通行政主管部门进行审批，质监机构只进行初审。另外在施工与监理单位招投标、设计文件审查等方面一些省级质监机构具有话语权，具备监督管理职能。政府质量监督始终贯穿于工程项目招投标、施工设计审查、施工过程、交(竣)工验收等全过程，质监机构如不明确和统一其质量监督范围，其职责与权限就会模糊不清。

3．3 质量鉴定制度不合理

高速公路建设质量监督控制包括施工许可、设计文件审查、市场准入制度及质量等级鉴定制度等。其中施工许可、设计文件审查、市场准入制度等是事前质量监督，主要起到预防控制的作用;质量鉴定制度是事后质量监督，起到对工程成品质量评定作用。质量鉴定是质监机构对施工中的工程质量进行分部核定和单位工程最终核定后出具的等级证明文件。由于质量鉴定评分权重较大，对工程最终评定结果起到了主要作用，因此质监机构承担了主要的质量鉴定责任，而这应该主要由建设单位来承担的。当前的质量鉴定制度不利于政府质量监督这一行政执法工作的开展。

3．4 监督方式过于微观和具体

当前，质监机构更偏重于对工程实体、施工工艺的质量监督，部分质量监督机构对所监督的项目采取了综合检查、巡查、专项检查相结合的方式，规定实行定时、定次的监督检查制度，对施工的每个环节力争做到质量监督人员到位。这种过于具体的管理模式使有限的监督力量和过大工程建设规模间产生了较大矛盾，影响了质量监督工作的时效性。

3．5 监督人员业务水平不足

质量监督是集管理与技术于一身的一项重要工作，部分质监机构当前不能完全保证工程质量的有效监督。主要表现为缺乏高水平的监督人员，尤其是近些年我国高速公路建设规模大、任务重，质量监督面临着任务繁重、情况复杂、难度较大的情况，各级质监机构缺少那些既对法律法规、强制技术标准熟悉，又在公路专业方面具有专家级的高水平技术人员。

4 相关对策及建议

4．1 准确定位质监机构

目前质监机构的职能主要体现在施工、监理、试验检测的市场管理，参建单位质量管理行为、工程实体质量、工程质量鉴定等三个方面，都体现着政府行政职能。我国公路质监机构的改革应根据事业单位改革的政策导向，将质监机构逐步向公路工程质量监督的行政职能机构转变，监督人员转变为公务员或参照公务员管理，提高工资待遇，实行高薪养廉，可使质监机构确立工程质量监督执法的主体地位，保证政府质量监督公正性和权威性;对于质监机构下设的检测机构，可将其分拆、独立，进入市场参与竞争。

政府部门应通过整合监督资源、减少职权重叠、推诿扯皮现象，扩大质量机构的职能范围。将工程建设的施工许可、设计文件审查、施工过程监督、工程质量鉴定等质量控制制度与工程质量监督、各参建单位机构及人员的市场准入等质量管理职能进行结合，形成全面覆盖、完整统一的政府质量监督体系，实现质量监督工作无缝对接，突显质监机构质量监督工作全面性和专一性，从而形成质量监督环节不减、监管强度加大、次数减少的好现象，从而全面有效地控制公路工程质量。

4．2 实施竣工备案制度

交(竣)工应由项目法人即建设单位负责组织实施，对工程质量验收过程和结果负责，验收结果须如实反映工程质量。质监机构对竣工验收过程进行监督和指导，负责对工程质量做出总体评价，并报请上级主管政府部门是否进行备案。项目进行备案时要提交部分重要的施工、监理和检测资料，完整的交(竣)工验收资料，质监机构监督检查文件和整改文件等，备案完成后由质监机构出具该项目的质量监督报告并进行竣工验收。备案制度划清了政府与企业之间责任，更好地落实工程质量责任制度，同时也实现了在交(竣)工验收方面的工程质量监督由微观监督向宏观监督的转变。

4．3 监督由微观到宏观转变

各级质监机构都对一些诸如路基“三背”回填、桥梁钢筋绑扎、混凝土浇筑、隧道防排水等部位或结构物的工程实体进行重点监督，监督采取实测实量、查看施工工艺等微观方式进行，监督人员现场实体质量监督更多地是过程控制或事后控制，发现质量问题经整改后往往在下次检查时又反复出现，得不到根本治理。所以质量监督应从微观向宏观进行转变，以法律法规和强制性标准的执行情况、质量管理文件落实情况为主要内容，对各参建单位质量管理行为进行监督，实现监督重点由工程实体向各参建单位质量管理行为转变。此举不仅节约了大量人力物力，而且能充分发挥各参建单位的作用和积极性。

4．4 培育完善的市场机制

建设单位落实贯彻项目法人责任制度，建设单位主要负责项目的质量、进度及成本要求和目标，负责管理设计、施工、监理单位，对工程质量总负责;质量监督机构重点监督建设单位的质量管理行为、设计单位资质、信用，施工以及监理单位资质、信用等方面。对于一些质量问题与质量事故，必须严肃地对事故责任单位和责任人进行必要的处罚与追究，避免“大事化小、小事化了”或者轻描淡写各打五十大板，致使一些问题反复发生而没有得到重视。

4．5 提高质量监督人员业务水平

为逐步提高质量监督人员理论水平与实践技能，一是严格质量监督人员的进门关，招聘监督人员时采取统一严格考试、筛析，择优选择;二是加强对质量监督人员的业务培训和考核，实时对新出台的规范、办法进一步理解和掌握，更好地指导了实际工作;三是公路工程监督过程中采用与时俱进现代化检测手段保证质量监督深度、准确度，适应当前高速公路建设快速发展的需要。

5 结语

公路工程建设过程中质量监督是一项复杂的系统工程，必须在工期合理、市场健全的基础上实施有效、宏观监督，其中质监机构重新定位、建立完善的市场、落实质量责任是关键，而不是进行微观具体的监督，充分发挥市场在公路建设中资源配置作用，实行政企分开，才能够使监督起到有效的作用。政府部门通过整合质量监督资源，精简机构人员，赋予质监机构更合理、系统的权限，便于质量监督工作开展;质监机构在依据完善的法规体系基础上，通过培育规范的建设市场、建立激励和惩罚机制及市场信用体系、真正落实工程质量责任制度等一系列措施来实现全过程无缝隙宏观监督，保证工程质量的稳定。

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