太原市中心城区XD-11片区控规编制的几点思考

2014-04-08程思远

山西建筑 2014年4期

程思远

(太原市城市规划设计研究院，山西太原 030000)

0 引言

《城乡规划法》对于控规的编制组织、审批与修改程序更加严格，大大加强了控规的严肃性。由于城市的发展存在诸多不确定的因素，同时控规编制本身也存在一定的问题，修改控规几乎不可避免，但《城乡规划法》明确规定，控规的编制与修改必须经市政府审批，规划行政的程序更加复杂，无形中制约了城市的发展。基于此，《城乡规划法》对控规的编制提出了更高的要求，如何编制一个相对科学、相对灵活的控规，成为城乡规划工作者必须要完成的一项重要任务。

1 概述

1．1 太原市控规编制体系概述

从2010年开始，太原市在全市范围内启动了新一轮的控规编制工作，目前已经完成了中心城区控规全覆盖。与目前国内众多城市控规编制实践相似，太原市控规编制采用“分层编制，分级控制”的技术路线，将控规分为片区控规与街区建设准则两个编制层次。片区控规层面主要落实上位规划，强化总量，控制“五线”与“公共设施”“基础设施”“安全设施”三大公益性设施。街区建设准则层面控制街区地块的规定性内容(地块用地性质、建筑密度、容积率、建筑高度)，作为规划设施和管理的技术依据。分级控制主要是根据控制设施的不同类型，采用“实线控制、虚线控制、指标控制、点位控制”四种不同级别的控制方式，更灵活的满足控制要求。

1．2 XD-11片区概况

XD-11片区为本轮太原市中心城区控规全覆盖39个片区中的一个。规划区位于太原市南部区域。随着山西省建设国家资源型经济转型综合配套改革试验区的推进，省委省政府在全省提出“转型跨越发展”的指导方针。太原市率先转型，重点打造太原市南部区域，建设一流省会城市，带动全省发展。本片区处于太原市南部区域的核心区，是市委市政府确定以总部基地为核心的面向未来的中央商务区，是塑造山西省一流省会城市的重要空间载体。基于此特殊的背景，太原市政府就该地区的发展，征询过国内外众多专家的意见，并组织编制过一系列不同层次的各类专项规划，就南部区域的空间结构、综合交通、绿脉水网、文化景观等众多内容进行了深入研究。各类专项规划为XD-11片区控规的编制提供了扎实的基础。

2 编制规划应当重点关注的几个要素

XD-11片区属于城市新区，编制规划相对于城市建成区有着不同的特点，本文就片区编制实践中遇到的一些问题进行了总结研究，提出几个片区编制过程中应当重点关注的要素。

2．1 深入研究区域发展定位

由于新区的建设与城市的发展背景有着密不可分的关系，新区的建设往往始于特定的历史机遇期。在新区的控规编制过程中，前期的区域发展研究应当区别于建成区，给予更高的关注。

建成区往往受制于现状条件，控规编制更多的任务在于指导城市更新，控制建成区无序发展，关注点更为细腻，重在维持城市更新与既有城市格局的和谐。

新区处于城市中心城区外围，有着塑造独特城市格局的先天条件。区域的发展定位，城市的格局塑造有众多不同的发展方向。如果不进行充分的专题研究，往往无法有效的预测城市未来的发展趋势，草率的启动控规的编制，控规对于城市建设的指导意义将大打折扣。XD-11片区在控规编制之前就区域发展定位进行过各类专项研究，编制了各类专题规划，并广泛征询了来自不同领域的意见和建议。基于充分的发展条件研究，在确定了相对合理的发展定位后，再启动控规的编制工作，才能够保证控规编制的相对科学，不会出现后期较大规模的修改。

2．2 充分适应政府政策

控制性详细规划是指导城市建设的直接依据，如何能够与其他政府政策有机结合，也是编制控制性详细规划应当重点关注的要素。以XD-11片区为例，片区范围内的土地几乎全部为农村集体土地，未来该区域的城市发展，唯有通过城中村改造实现土地整合一条途径。太原市现行的城中村改造政策简称为“133政策”，即:在村庄自有集体土地范围内划定人均133 m2的建设用地进行城中村改造，剩余土地政府收储。该政策的核心要素在于城中村安置用地的划定以就近为原则。城市建设能否按照规划实施，土地权属成为首要的制约因素。鉴于该政策在太原市的实施实践，短期内变更的可能性较低，这也客观要求XD-11片区控制性详细规划的制定应当尽量与城中村改造政策相适应。由于片区位于城市中心区外围，区域村庄不具备改造的客观动力，片区控规的编制无法准确的给予城中村改造预留足够的弹性。该片区的控规编制面临两难的处境，这也客观导致片区控规在编制上不可回避的具有阶段性特征。

2．3 相对合理确定控制指标

控规的成果很大一部分反映在指标体系上，控规的控制指标仅仅反映了开发强度，如果对于重点地段，通过城市设计来管控城市风貌，对避免城市无序建设是至关重要的。如何合理确定控规指标，目前，国内普遍通行的做法是通过城市设计来测算。

XD-11片区处于汾东商务区，在片区控规编制过程中，针对汾东商务区的核心地段，控规编制与城市设计同步启动，同时开展编制工作。针对城市设计，为未来城市空间的塑造提供不同的参考，大家通过比选，最终确定一种合理的城市空间格局，进而纳入控规。这样就为控规控制指标提供了一个相对科学的依据。

2．4 控制方式注重可操作性

XD-11片区在控规编制过程中力求规划控制的合理性与可操作性。控制方式采用弹性与刚性控制相结合。在各类设施的控制中，根据不同设施的特点，采用不同的管控方式，这样既灵活又符合实际，具有较强的可操作性。诸如:在商业用地和居住用地两大主要功能的地块控制中，通过设立混合用地，设定阶梯性的兼容比例的方式来满足不同地段的土地使用的控制要求。对于居住区级的各类公共设施，不作分散用地控制，以邻里中心的模式集中预留用地，增加后期投资建设的弹性空间，为后期的建设、管理提供多元化的选择。

3 对于规划管理的几点体会

3．1 规划组织模式探索

XD-11片区控规编制有着特殊的发展背景，在片区控规编制之初，市委市政府已经确定重点发展汾东商务区的方针政策。市政府成立了汾东商务区指挥部，组织市规划局牵头，委托国内外知名设计单位对区域发展进行过深入研究。所以，XD-11片区控规的组织模式为“规划院+规划局+指挥部”，做到了“设计者—管理者—建设实施者”三方思想的统一，这样就能够将规划做到“实处”，真正在后续管理、建设中发挥指导作用。

3．2 编制与管理相适应

XD-11片区规划在编制过程中，与众多片区一致，采取分层编制、分类控制的原则，为后期的实际管理工作预留了很大的弹性空间。这样的管控方式无疑在规划层面是很大的进步，与此同时，对于规划管理也提出了更高的要求。诸如，对于与每个居民切身相关的居住区级公共设施，目前尚没有一套完备的制度保障使其真正能够按照规划落实。基于此，控规编制的实践也反映出了本应与之相适应的管理水平的不足。

3．3 真正体现公众参与

XD-11片区规划在编制过程中，广泛征求过文物、水利、环保等等诸多部门的意见，并采纳了大量专家学者提过的宝贵建议，公众参与度不可谓不高。但是对于基层百姓的利益诉求未能充分关注，这样必然对于后期规划的实施留有一定的隐患，驻地居民是否愿意配合规划的实施也是规划能否落实的关键。只有真正关注到了涉及切身利益的各方利益团体，公众参与才能真正体现。