黄再胜

（南京政治学院 上海校区，上海 200433）

当前，国企改革已经进入全面深化的攻坚阶段。国企领导人制度市场化改革，是完善国企现代企业制度、健全公司法人治理结构的关键。党的十八届三中全会提出，要“建立职业经理人制度，更好地发挥企业家作用”，并且“国有企业要合理增加市场化选聘比例”。今后一段时期，国企领导人制度“去行政化”改革如何在坚持党管干部原则下，搞好顶层设计和整体推进，对于打破国企领导人制度行政化的藩篱，增强国企人才资源配置的生机和活力，无疑具有重要的实践指导意义。

一、全面深化国企领导人制度“去行政化”的市场逻辑

一般来讲，企业领导人制度主要包括企业领导人的产生机制、考核机制、激励约束机制和退出淘汰机制。在现代企业制度下，企业领导人选任、考核、奖惩和更替活动主要遵行市场化逻辑，依托各负其责、协调运转、有效制衡的公司治理机制来进行。对于我国而言，国有企业脱胎于传统的计划经济体制，企业领导人制度附着有浓厚的党政干部管理色彩。行政委任制仍然是国企领导人选任的主导方式。[1]随着社会主义市场经济的不断发展和国企改革的深入推进，这种国企领导人资源行政化配置的弊端日渐显露，已经成为完善国企现代企业制度，健全公司法人治理结构的主要掣肘。

（一）国企领导人制度行政化与健全国企公司法人治理结构的实践要求不相适应

现代企业理论认为，公司治理的基本要义，就是通过企业内部权责的契约化配置，建立有效的激励、监督与制衡机制，防范和降低代理风险，维护和促进出资人利益，实现企业永续经营和长远发展。在成熟市场经济体中，企业公司治理结构是否健全，公司治理质量是高还是低，主要看企业股东会、董事会、监事会和管理层能否各司其职，协调运转。国企改革以后，我国借鉴和移植西方企业的公司治理模式，但转型期国企领导人制度行政化，使得改制国企公司治理实践不仅面临“内部人控制”问题的困扰，而且还使其公司治理结构遭受“淮南为桔,淮北为枳”的变形走样尴尬。

这主要表现在，在管企业、管人和管资产的政府干预下，国企领导人的任免、考核和薪酬决定等主要由政府主管部门（国资委）来实施。国资委直接管理企业，实际上超出了出资人的权力范围，导致改制国企董事会“外部化”，[2]企业内部机构虚设化和企业决策程序形式化。从企业内部权力运作看，国企领导人任命行政化，特别是上级主管部门对董事长和总经理的“同纸任命”，模糊了董事会和经理层之间的委托代理关系，直接造成企业内部职责不分明，法定责任不到位，权责制衡机制难以有效建立起来，助长了集权与争权现象。此外，在政企博弈中，国企领导人隐含的行政级别给政府监管设置了无形的权力障碍。政府主管部门要监管拥有较高行政级别、位高权重的国企老总们，有悖于等级观念和权力运行规则。[3]

（二）国企领导人制度行政化与国企高管薪酬激励的市场化实践不相适应

代理理论认为，在现代公司治理中，企业领导人薪酬契约的设计和实施，旨在通过激励提供和风险分担，促进其个人利益和企业目标的激励兼容，以实现企业代理成本最小化。[4]就我国国企而言，由于所有者缺位和“内部人控制”问题普遍存在，国企领导人薪酬激励制度的构建和完善尤为重要。改革开放以来，随着国有企业工资收入分配制度改革，管理作为生产要素按贡献参与分配的原则得到认可和确立。随着年薪制、奖金红利等绩效薪酬的推行，转型期国企领导人薪酬制度逐步引入市场因素且市场化程度不断增强。

但遗憾的是，国企领导人选任行政化，导致其身份游离于官员与商人之间。国企领导人“亦官亦商”的身份两重性，不仅使国企高管薪酬激励市场化实践饱受诟病，而且也使国企高管薪酬激励的有效性大打折扣。实践中，国企领导人薪酬决定缺乏确定的参照标准，使得“高管薪酬多高才算合理”的追问难有定论。同时，在社会收入分配差距不断拉大的情况下，国企领导人身份模糊引发的“资格确认问题”，也极大地削弱了社会民众和普通员工对国企高管薪酬增长合理性的认同。[5]“组织人、市场价”的薪酬实践使得政府官员仅仅被任命为国企领导人，就身价百倍，显然不利于彰显社会公平。此外，政府频繁的“一纸调令”增加了国企领导人“在其位”的不确定性，致使股权激励等企业中长期激励约束机制也难以有效实施。

（三）国企领导人制度行政化与强化国企经营投资责任追究的制度要求不相适应

面对竞争日益激烈的市场环境，国有企业要做强做优，不仅需要企业领导人有不安于现状，敢于创新和冒险的精神，同时也需要企业领导人经营投资决策应以长期价值为导向，不能片面追求短期利润而牺牲企业长期发展。从根本上讲，企业领导人经营投资决策能否基于长期价值导向，做到稳健经营，适度冒险，关键在于企业经营投资责任追究机制的建立与完善程度。企业领导人权力与责任不对称，风险承担与收益回报不对等，必将导致短视行为和盲目投资。转型期，国企经营投资责任追究不到位，主要源自于国企领导人制度行政化所衍生的体制性弊端。

首先，在强行政激励下，国企领导人与企业之间只是一次性博弈关系，国企高管人员往往将企业当作“商而优则仕”的跳板，竭力在短期内创造“不菲业绩”，以谋得光鲜的政治资本和更多的政治晋升机会。[6]郑志刚等人的案例研究表明，为了实现政治晋升，国企高管有很强的激励建设形象工程，结果降低了国有资本的配置效率，增加了企业代理成本。[1]其次，国企领导人“脚踩两只船”，享受“出则为商，入则为仕”的待遇，大大降低了其离开企业组织的退出成本。即使企业业绩平平，只要不违法乱纪，基本可以舒舒服服干到退休，甚至经营不善时还可以调到其他企业或政府部门继续任职。第三，在强制性退休制度和任期内频繁的调动情况下，企业领导人无法对自身的职业前途形成稳定预期，进一步加剧了企业经营的短视行为和“59岁现象”。[7]概言之，在缺乏硬性的职业风险、稳定的职业预期和市场竞争压力情况下，国企领导人可享企业短期业绩改善之利，而无需承担企业缺乏发展后劲之责，自然有过于冒险的冲动。

（四）国企领导人制度行政化与提高国企竞争力的发展要求不相适应

转型期国企领导人制度行政化，造成我国职业经理人市场发育滞缓，且呈现明显的二元化分割特征。与民营企业高管相比，国企领导人身处于国企和政府相互联结的广义内部劳动市场。[8]这种极富中国特色的广义内部劳动市场虽然富含政治晋升激励，但在企业优秀经营管理人才的发现、培养和使用方面，却因遵循政治逻辑而与提升国企竞争力的发展要求不相适应。

首先，国企领导人的选拔通常在相同或相近职级的“领导干部”范围内进行，这种体制内循环难以做到优中选优，更谈不上网络天下英才。由行政官员转化而来的“企业家”凭借关系资源能够“做大”企业，但却难以做强企业。[9]其次，面对数量众多的国有企业，掌握选人用人权的政府官员缺乏激励和能力解决国企领导人的逆向选择问题。同时在行政委任制下，具有专业优势和信息优势的董事会对企业经营班子的解聘权无法落到实处，经营管理人员的“生杀大权”掌握在由上级主管部门手中，往往导致“优者不胜，劣者不败”的岗位垄断现象。[10]第三，政府可能借干部交流之名，将即将退休或晋升无望的政府官员，安排到国企任职，以领取市场化高薪、攒足养老钱作以慰藉。[3][5]“当不了大部长就送你个董事长”的做法，显然无益于国企高管团队的结构优化和整体领导力提升。最后，从国企领导人能力素质的动态生成看，在强行政激励下，国企领导人唯上而不唯市场，诱使其把更多资源配置在“权力投资、经营领导”等非生产性活动上，疏于企业家精神的自我培育。同时，相对频繁的职务调动，使很多企业领导人刚刚熟悉、掌握企业经营环境不久就被迫离职，显然不利于通过“干中学”来培育国企高管的经营才能。而在行政委任制下，企业领导人没有选任继任者的权力，自然也没有培养继任者的动力。[11]

二、国企领导人制度“去行政化”的关键环节

在新的历史条件下，国企领导人制度“去行政化”改革触及国企改革的深层次矛盾和问题，利益格局调整幅度大，改革风险不容忽视。因此，在国企领导人制度“去行政化”改革过程中，尤其要着力研究并解决好以下几个关键环节：

（一）必须坚持党管干部与市场化选聘相结合的原则

在发展社会主义市场经济条件下，国有企业肩负稳定经济和履行社会责任的历史使命，是我们党执政兴国的重要物质基础。国有企业的功能定位，决定了国企领导人不仅要有出色的经营才能，而且也要有较高的政治觉悟。把好选人用人关，将德才兼备的优秀人才选拔到国企领导岗位上来，事关国企领导人制度市场化改革的成败。迄今为止，我国国企领导人虽然形式上由政府主管部门任命，但实际上是由各级党委组织部门考察的。当前，推行国企领导人制度“去行政化”改革，并不是要刻意去弱化党组织的作用，相反需要在市场化选人用人中更好地发挥党组织的政治优势和监督作用。同时我们也应该看到，在传统的党管企业干部管理模式下，国企领导人制度日益暴露出诸如管的过死、人员条块分割、容易出现随意性以及“人资分离”等流弊，[12]已经不能适应国企改革和发展要求。在完善国企现代企业制度下，改进党管干部的工作方式和工作机制，探索坚持党管干部原则与市场化选聘相结合的具体实现形式，是不断提高党管干部科学化水平，增强国企领导人资源配置生机和活力的必然要求。

（二）必须准确把握“去行政化”的实践要求

推行国企领导人制度“去行政化”改革，时下一种流行的观点认为，就是要取消国企和国企领导人的行政级别，力促政企彻底分开，推行企业领导人市场化选聘。这种“一刀切”式改革主张，忽视了转型期不同国企的功能差异和政府主管部门的出资人职责，过于片面，需要加以澄清。

推选国企领导人制度“去行政化”改革，主要有以下两层涵义：一是国企领导人管理模式的“去行政化”，即国企领导人的选拔和任用不能再套用党政干部管理模式，而是需要在明确国企委托代理关系下建立与现代企业制度相适应的市场化选人用人机制；二是国企领导人选任主体的“去行政化”，即在厘清政企、政资和政事关系下，坚持把政府的社会经济管理职能与国有资产所有者职能区分开来，强化政府主管部门作为出资人代表在国企领导人管理方面的所有权职能。

（三）必须处理好增量改革和存量改革的关系

当前，我国职业经理人市场尚处发育阶段，国企现代企业制度和公司治理结构尚待完善。新一轮国有资产管理体制改革刚刚启动，国企经营中的党政关系、政企关系和政资关系真正得以理顺还尚需时日。从改革的初始条件来看，国企领导人制度“去行政化”改革不可能在短期内全面铺开，一蹴而就，需要做好顶层设计和分步实施。随着国企领导人制度“去行政化”改革的不断推进，国企领导人与政府官员身份置换得以实现的广义内部劳动市场将不断被打破，但企业内部“组织人”和“市场人”共存的“双轨制”现象将更加普遍。

30多年的渐进式改革实践表明，“双轨制”能够减少改革操作成本，但同时不可避免地会产生新旧体制摩擦成本。单就国企领导人薪酬问题而言，“双轨制”有利于从增量层面加快国企高管薪酬激励市场化，但两种并行的薪酬实践，不仅增加了企业薪酬管理成本，而且还会因薪酬比较恶化国企内部收入分配公平氛围，损害国企高管团队的凝聚力和向心力。如何在考核、奖惩和进退去留等用人过程中统筹好两类群体的利益关系，是当前国企领导人制度“去行政化”改革无法回避的一个现实难题。

三、国企领导人制度“去行政化”的改革路径

在全面深化国企改革的新时期，建立充满生机和活力的国企领导人制度，是完善国企现代企业制度，提高国企竞争力，促进国企持续健康发展的迫切需要。在国企分层分类管理前提下，国企领导人制度“去行政化”改革的基本目标，就是建立与社会主义市场体制与现代企业制度要求相适应，与国企功能定位相匹配，权责明确，人员能进能出，高管能上能下，收入能增能减的选人用人新机制。

（一）建立竞聘上岗的国企领导人产生机制

在国企领导人制度“去行政化”改革中，企业领导人产生机制要实现两个关键变革：一是企业领导人选择主体要由政府主管部门向更具专业优势和信息优势的企业董事会过渡；二是企业领导人身份定位要实现从“亦官亦商”向“非官即商”彻底转变。由此，加强国企领导人身份管理和国企董事会能力建设，全面推行国企高管任期契约化管理，是国企领导人产生机制“去行政化”改革的主要任务。

当然，在国企分类管理条件下，国企领导人产生机制的“去行政化”改革，在选择主体和选择方式上也应该有所区别，分类施策。具体而言，对于竞争性国企，国企经营管理者应确立职业经理人身份，由董事会市场化选聘，政府主管部门或授权的国有资本经营公司委派国有产权代表参加股东会，依法参与董事会和监事会成员的提名和选任工作。党组织重在企业领导人提名酝酿和政治审查等阶段发挥好政治把关和监督作用。对于公益性国企，国企主要领导人（如党委书记、董事长、总经理和监事会主席）划归行政官员序列，继续保留行政委任制，由上级主管部门直接管理。而针对企业副职等非关键性领导岗位（如经理班子副职人员），则可拓宽选人渠道，逐步实现内部竞聘上岗、社会公开招聘和人才市场选聘等多种形式的市场化配置。对于以完成战略任务或政府重大专项任务为主要目标的功能性国企，企业领导人身份管理则可因企制宜，分层分类实施，但也必须做到“非官即商”式的身份明晰，并主要由企业董事会负责竞争性选聘。

（二）建立科学合理的国企领导人考核评价机制

建立科学合理的业绩考核评价体系，是国有企业市场化用人的关键环节和实践基础。在坚持科学发展前提下，针对国企领导人的业绩考核，要全面贯彻德才兼备、注重实绩、群众公认和出资人认可原则，突出创新绩效和长期价值导向，坚持年度考核和任期考核相结合、财务目标考核和非财务目标考核相结合、客观业绩评价与主观业绩评价相结合，根据不同类型国有企业和不同岗位职责要求，各有侧重、综合评价。既看经营成果，又看投入成本与代价；既注重考核显绩，更要注重考核关乎企业发展后劲的潜绩。要注意识别和制止 “形象工程”“政绩工程”等无效投资和过度投资现象，坚决防止和纠正急功近利、不作为和乱作为。

从实际操作来看，对于竞争性国企，企业董事会负责管理层的业绩考核，重点强化对企业经营绩效、国有资本保值增殖和企业战略业绩的考核评价。同时，政府主管部门或其授权的国有资本经营公司作为国有产权代表，依据《公司法》和公司章程，履行对企业董事会履职情况的所有权监督职能，把董事会对重大问题提出的意见作为考核其业绩的主要标准。对于公益性国企，企业主要领导人由党政主管部门负责考核，考核的核心要求是能否很好地实现公共政策性目标，重点考察企业整体经营发展和履行公共服务功能情况。企业副职等非关键性领导人员，则由企业董事会负责考核其履职能力和在岗表现。对于功能性企业，可参照竞争性国企考核模式，但重点考察企业完成重大任务专项等功能实现情况。

（三）完善注重长效的国企领导人激励约束机制

国企领导人激励约束机制改革的主要任务，就是结合国企功能的具体定位，推行国企领导人激励约束机制的分类设计，有效改变国企领导人奖惩实践中长期存在的“激励失控与激励不足并存”、[13]“约束软化”等痼疾。

在激励机制建设方面，竞争性国企要强化企业董事会的薪酬分配权，建立与经营业绩充分挂钩、基于长期价值导向且风险可控的企业领导人市场化激励机制。为此，要提高股权激励等中长期激励形式占比，建立延期支付和追索扣回制度，通过构筑“金手拷”，真正实现企业领导人收入能增能减，以形成国企内部更加合理的分配激励关系。公益性国企则要强化政府薪酬管理和薪酬监管职能，通过工资制度立法，以公务员工资制度为参照系，确立国企领导人薪酬决定的程序和标准，合理确定与严格规范企业领导人薪酬水平、职务待遇、职务消费、业务消费，并积极探索行政晋升与薪酬激励互为补充的激励模式。功能性国企的董事会则要因企制宜，结合企业产权结构、发展阶段和竞争程度等情况，建立灵活多样、突出创新导向的项目收益提成或专项激励基金计划。

在约束机制建设方面，竞争性国企业要强化企业内控制度建设，充分发挥企业监事会和“老三会”的监督制约作用，认真落实对企业领导人重大决策失误的责任追究。公益性国企要充分发挥上级主管部门的监管作用，重点加强对企业一把手的经济责任审计和经营投资责任追究。功能性国企可仿照竞争性国企的监督制约模式，更加突出政府主管部门作为国有资本出资人代表的监督职责。

（四）建立流动有序的国企领导人退出淘汰机制

能进能出、能上能下，是现代企业制度下企业领导人退出机制的基本要求。国企领导人制度“去行政化”改革的一个重要方面，就是要打破“体制内循环”和“能上不能下、能高不能低”的用人流弊，建立对“出资者负责”而不是“对上负责”，优者来劣者去、流动有序的国企领导人退出淘汰机制。

因此，在国企分类管理条件下，竞争性国企领导人的进退去留主要凭实绩说话，落实企业董事会对经营班子的解聘权，强化其对经营管理人员的退出淘汰管理。企业经营不善时，政府主管部门或其授权的国有资本运营公司以出资人代表身份，依法依规追究董事会用人不当责任。对于公益性国企，企业主要领导人的进退去留由上级主管部门根据任期考核结果来决定，企业副职由董事会根据在岗表现行使解聘权。功能性国企可参照竞争性国企领导人退出管理模式，兼顾人员类别，强化企业董事会的解聘权。

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