杨云善

（信阳师范学院 当代马克思主义研究所，河南 信阳 464000）

有序推进农业转移人口市民化，是十八大以来党中央立足我国国情，深刻把握改革与发展进程及时做出的重要战略部署。它顺应了亿万农民工的意愿和历史发展规律，将对我国全面建成小康社会产生重要而深远的影响。但由于复杂的主客观因素，农业转移人口市民化整体还处于停滞状态[1]。有序推进农业转移人口市民化，必须建立完善的农业转移人口市民化促进机制。

农业转移人口市民化，与随着手工业和城市发展而出现的市民不同，与其他国家的市民化道路和方法也有巨大差别，是一个中国特色的改革命题，内涵颇为丰富。它是伴随着我国改革开放和工业化及城市化发展，农村人口逐步向城市转移并逐渐转变为城市市民的过程。这一过程包括农村退出、城市进入和城市融合等三个相互联系的时序环节，表现为农民—农民工、农民工—市民二步转移方式。它不是单纯地实现职业转换、身份转换和居住地转换，而是农民与城镇居民享有同等的经济社会权利和待遇及其生活方式、角色意识、思想观念和行为模式的城市化[2]。因此，市民化的真正落足点是“市民”，更多涉及的是农业转移人口的经济融合、政治融合、社会融合、文化融合和制度融合等多个层面，使农民不仅成为城市经济上的劳动者，同时又成为政治上的公民、社会文化上的成员。但由于以传统户籍制度为主体形成的城乡分割制度依然存在，并严重屏蔽了农业转移人口城市融合的条件和路径。要实现农业转移人口市民化，必须通过改革创新，构建一套完善的市民化促进机制，包括经济融合机制、政治融合机制、文化融合机制、社会融合机制和制度融合机制，这也符合党的十八大提出的“五位一体”总布局的战略思想。

一、经济融合机制

经济融合或“经济接纳”，就是农业转移人口顺畅进入城镇并实现稳定就业，它是市民化的经济前提和重要内容，也是发挥农民工在城市作用的前提。经济融合机制主要包括农村土地退出机制、城镇就业收入机制和成本分摊机制。

1.农村土地退出机制

土地是农民的财产，既是生产资料，也是生存保障。现阶段，农民与土地的主要矛盾已经从要土地、要生存，渐变为要走出土地，要就业、要发展[3]。但现有农地制度由于缺乏退出机制制约着农民农村退出和城市融合的能力。

农村土地退出机制应本着离开土地的农民能放心地转出土地，并借以提升他们进城安居、创业的资本的原则进行构建。在目前条件不够成熟的阶段，不能把牺牲承包地、宅基地作为农民进城的代价，以确保他们进退有路。农村土地退出制度主要涉及土地承包权和宅基地使用权问题。

首先，健全耕地流转制度与机制。通过“确权颁证”，以法律形式确认农民对土地的长期经营权，确认其对承包土地的占有、使用、收益和处分权利，培育农村土地市场，通过市场机制形成合理土地转让价格，解决农民土地收益问题；允许农民根据情况，将承包经营权依法转包、出租、互换、转让或以其他方式流转，促进规模经营；建立农地退出补偿机制，允许利用耕地入股分红、退耕补偿等经济手段引导农业转移人口与耕地脱钩。但不得强迫农民进行土地流转和侵占农民土地流转收益。

其次，探索农村宅基地资本化模式。在对宅基地使用权登记发证基础上，鼓励采取出让、作价出资或入股、抵押和置换等方式，进行宅基地资本化运作，为农业转移人口转移固定资产提供制度支撑，提高他们进城定居的经济能力。

2.城镇就业收入机制

对农民工而言，就业和收入是其在城市生存的最大保障。促进他们稳定就业提高收入，消除就业“机会不公”、同工不同权、同工不同酬、工作环境差、工资水平和福利待遇偏低等问题，需要建立农民工城镇就业收入机制。

第一，促进市民化，必须彻底废除限制农民工城镇就业的规定，建立统一、公平、规范的城乡劳动力市场。取消对进城农村人口的歧视性政策和职业工种限制，使农民工能够平等获得就业机会的权利、平等获得劳动报酬的权利和平等获得公共资源和公共服务的权利。第二，建立健全农民工工资正常增长机制，确保工资增长和劳动生产率提高同步。推行工资集体协商制度，使农民工平等参与企业劳动工资政策的决策；完善工资指导线制度，为企业协商工资提供依据；完善最低工资标准动态调整机制和工资支付保障机制。

3.成本分摊机制

农业转移人口市民化的实质是福利待遇的市民化，而要将原本只覆盖城镇居民的基本公共服务扩展到农业转移人口，需要额外的投入，这就是市民化的成本[4]。由于涉及公共卫生、就业扶持、子女教育、住房保障和社会保障等多项公共服务，数额巨大。而农民的低收入使其无力负担全部的市民化成本，加上社保、教育培训等方面的“历史欠账”，由农民全部支付也不合理。庞大的成本全部由政府支付也不现实，需要构建由政府、企业和个人等多主体参与的成本分摊机制[5]。市民化成本主要由农民享受城镇公共产品和服务所引发，属于社会成本范畴，因此，在成本分担中，应该以政府公共财政支出承担为主；就中央政府和地方政府关系看，市民化成本如果大部分让地方负担，也存在很大困难，考量分税制下双方财权与事权划分实际，市民化成本大部分应该由中央财政负担起来；中央财政可以通过进一步提高专项转移支付的比重，重点用于教育、医疗卫生、社会保障等公共服务领域，化解市民化成本。基于企业的责任和对农民工社保也存在“历史欠账”的实际，企业也有义务参与分摊市民化成本，它们既要维护农民工合法权益，确保按时支付与增长工资，还要通过依法为农民工办理基本的工伤保险、医疗保险、养老保险等社会保险，分摊市民化成本。农业转移人口由于获得市民待遇，也需要承担进入城市后衣食住行等基本生活成本，以及在养老、医疗、失业等社保成本中的个人支出部分。

二、政治融合机制

政治融合就是农业转移人口参与城市政治生活和公共事务，与市民平等享有政治权利。这是他们形成城市主人翁意识，增强城市认同感和归属感，并最终融入城市的政治保障。

农业转移人口作为国家公民，还理应拥有自己合法的政治权利，但他们的政治权利目前还仅仅存在于宪法与法律当中，边缘化、空壳化现象严重。他们既无法在户籍所在地行使选举权利，也不能在现居住地参加选举，几乎不能有效参与城市政府的领导和政府管理，很少有担任国家公职等。政治权利边缘化使他们不能通过合法的政治渠道诉诸其多样的利益，一些人逐渐被边缘化，背离当地主流社会。因此，必须建立农业转移人口的政治融合机制。

1.实行城乡一体的管理体制

破除城乡二元结构，建立城乡一体化的政治、经济和社会体制，为从根本上解决农民工政治权利及其他权利缺失问题提供体制条件，改革核心是彻底消除户籍制度上附加的经济政治因素，实行以固定住所和稳定收入作为申请城市户口的政策依据，关注他们的政治需求，畅通权利行使渠道，促使他们融入城市政治生活中。

2.拓宽政治参与渠道，推进农民工参与城市政治事务和管理

第一，完善农民工参与选举机制。修订《选举法》等相关法律，赋予农业转移人口在城市享有选举和被选举权。改进现行的选举制度：在选民登记上，设立选举登记机构，采取自动与自愿、网络与手工等多种登记相结合的登记方式，方便农民工；农民工若参加异地选举须提前在选举地登记，选举地机构应在他们登记参选后，负责及时通知原居住地选举机构，防止重复登记；在选民资格上，尊重农民工自由选择选区的权利，禁止以任何借口剥夺农民工的选举权；在代表结构上，可以考虑给予农民工适当倾斜，增设一定的代表席位。第二，提高政治参与的组织化程度，为农民工获得利益表达机会和拥有合法权益提供组织保障。要尽可能多地将农民工中的先进分子吸收进党组织，发挥执政党组织的政治优势，保障农民工的政治权利；工会、共青团、妇联等各级群团组织也应将农民工纳入组织系统中，发挥群团组织的政治作用，依法维护农民工的政治权利。第三，发挥人大和政协的作用。提高农民工在人大和政协中代表的比重，形成其列席人大和政协会议制度，增加农民工参政、议政、监督的机会和权利。

此外，还要为实现农民工的政治权利提供经济保障。政治权利的丧失往往由贫困所致。经济保障核心是提高农民工的劳动报酬、提供一定的闲暇时间等，这是他们参与政治生活的必备条件。

三、文化教育融合机制

文化教育融合是指农业转移人口精神文化、教育技能与市民接近或趋同，它是农业转移人口市民化的根本标志和重要动力。但农业转移人口的精神文化和教育现状不容乐观：文化教育权益缺乏保障、文化程度较低、劳动技能较差；参加文化活动普遍较少，精神文化生活总体贫乏，娱乐活动严重不足；普遍存在精神压力较大，自卑、焦虑、压抑和缺乏归属感等负面心理问题；文化价值观念陈旧，传统观念和小农意识较强，现代市场意识、法制意识不强等，阻滞了他们融入城市和市民化过程。文化教育融合，离不开文化教育融合机制的有力支撑。

1.文化建设机制

第一，改善制度政策环境，为农业转移人口享受文化权益提供前提和保障。文化权益是他们最基本的权益之一。文化权益缺失必然导致他们精神文化总体贫乏。要消除城乡二元格局，为保障他们享受文化权益，实现其文化价值观的市民化提供基础性制度安排。如果连城市户籍都拿不到，“二等公民”的身份待遇，很难使其思想实现向现代性的转变。要将农业转移人口纳入城市社会保障体系，解决其子女“上学难”等实际问题，改变他们在城市生活中的“边缘人”身份，为他们享受城市居民文化权益提供条件。

第二，建立“政府主导、企业共建、社会参与”的农民工文化工作机制。常住地政府要担负起农民工文化工作责任主体的职责，建立以政府为主导，文化行政部门为主体，各部门协同参与的组织领导体系；用工单位及群艺馆、文化馆等文化单位也要承担对应的文化服务责任；加强文化工作的统筹协调和地方文化资源的整合，提高面向农民工文化服务的能力；充分发挥城市社区、用工企业和社会力量的积极作用，支持发展企业文化、社区文化，营造全社会共同关心支持农民工精神文化生活发展的良好局面。

第三，加强农业转移人口文化基础设施建设。把农业转移人口文化建设纳入城市公共文化发展规划，从财力上支持其文化设施建设和设备配备；推进“两看一上”（看报纸、看电视、有条件的能上网）工程建设，解决他们的基本文化需求；社区要充分考虑所属辖区农业转移人口的规模、特点和文化需求，优化配置文化设施，构建以社区文化设施为依托的文化服务平台；对农业转移人口相对集中的偏远城区、城郊结合部等区域，应建立农业转移人口文化活动中心，服务农民工的文化生活。企业要加大职工文化活动设施建设，设立阅报栏、阅览室、棋牌室、文化中心等，为农民工提供文化活动平台。

第四，城市公共文化基础设施向农民工开放。城市公共文化娱乐设施都是农民工一砖一瓦建设起来的，应该让他们不受限制地进入这些服务中心，享受这些设施所带来的精神方面的快乐。将图书馆、各文化娱乐广场、体育中心、公园等公益性设施向所有公众免费开放，使农民工在闲暇时可以选择更多的休闲娱乐方式[6]。

第五，完善经费保障机制。构建以政府投入为主、社会力量积极参与的农民工文化工作经费保障机制。各级政府要切实将农民工文化经费纳入公共文化服务经费，建立农民工文化专项经费；引导社会力量捐赠等，形成稳定长效的经费保障机制；引导企业重视企业文化建设，给企业公共文化设施建设进行适当补贴。

2.农民工人力资本提升机制

农民工人力资本缺乏，如受教育程度较低、自身投资积极性不高、流动性大等，影响了他们在城镇稳定就业、发展和融入城市的能力，有必要通过加大职业培训力度，提升农民工的人力资本[7]。

加强农民工职业技能培训。完善资金投入机制，建立主要由政府财政承担、企业和农民工参与的资金投入分摊机制；规范农民工培训市场，政府应加强对培训工作的规划与管理，把农民工人力资源开发与城乡劳动力资源开发有机结合；改革分散管理、效益低下的职业培训体系，进行统筹管理，并加强对培训单位的监督审核；优化培训内容，要根据劳动力市场需求状况，合理安排培训内容，设置培训课程，提高培训工作效益。

重视城乡义务教育，提升后备劳动力素质。落实国家支持农村基础教育的各项政策，加大农村教育经费投入，引导优质教育资源流向农村，不断改善农村办学条件；做好农民工随迁子女的义务教育工作，落实以公办校为主、以流入地为主，接收农民工子女接受义务教育的相关政策，落实符合条件的农民工子女接受义务教育后在输入地参加中考、高考的改革政策。

四、社会融合机制

这里的社会融合是指农业转移人口通过平等享受城市公共服务，逐步提升社会经济地位，适应城市社会的生活方式和思想理念的过程。社会融合是市民化的重要内容和主要标志。社会融合机制主要包括：

1.公共服务机制

农业转移人口融入城市遭遇的诸多困难，如子女上学难、看病难、参保率低、住房保障低等，都源于公共服务缺位。构建城乡统筹的基本公共服务机制，使城市公共服务均等服务农业转移人口，将对其市民化起到决定性的推动作用[8]。

第一，健全公共服务制度机制。公共服务涉及丰富内容，目前重点应在建立就业、保障性住房、社会保障等基本公共服务制度等方面着力。取消对农民工就业的歧视性规定；将他们纳入城市经济适用房和廉租房的范围，同时将公积金制度逐步扩大到各类就业群体；加大对农民工在医疗、养老、工伤等方面的保障力度以及完善社会救助制度，尽快制定和实施农民工养老保险关系转移接续办法。

第二，创新公共服务组织。建立专门的多职能部门组成的农业转移人口管理与服务相结合的常设机构，比如“移民管理局”或服务管理委员会等机构，对农业转移人口事务统筹规划和协调管理，协助他们尽快融入城市社会。

第三，建立财政保障机制。把农业转移人口公共服务的开支纳入各级政府财政预算，确保稳定的经费投入。同时合理划分中央与地方公共服务支出责任，中央财政要围绕推进基本公共服务均等化目标，结合各地承载农业转移人口数量和提供基本公共服务均等化情况，加大对地方的转移支付，尤其是财政性转移支付。地方财政要着力优化财政支出结构，不断增加基本公共服务投入，逐步建立起覆盖城乡的基本公共服务体系。

2.自我和群体认同机制

建立自我和群体认同机制的目的是消除农业转移人口在市民身份、市民制度和市民文化等方面对于自我认同和群体认同上的危机。

首先，消除城市社会认识偏见和歧视。政府和传媒应通过宣传和教育，引导市民正确看待农民工，改变“一等公民”的优势意识，让他们真正在心理上认同、接纳、靠拢农民工，尊重农民工；推动市民与农民工之间的交往和互动，逐步化解他们之间的误解和隔阂。城市政府要杜绝出台对农民工带有歧视性的政策，以免误导市民歧视和排斥农民工。

其次，加强农民工教育，克服农民工的过客心态。要通过多种形式，对农民工进行现代观念、文明准则、法制观念和城市意识教育，引导他们破除小农思想，形成与城市生活相适应的思想和思维方式，跟上现代城市发展的步伐；培养农民工的主体意识，增强他们的社会责任意识，逐步消除他们的过客心态。

再次，建立农民工的社会工作机制，维护市民化过程中的身心平衡。一是农民工社会工作机制的范围应该涵盖就业、婚姻、社交等多个方面，重在通过专业化服务来帮助农民工渡过心理与身体上的危机期，以及就业生活不稳定带来的压力。作为一种非营利的管理模式，社会工作机制的活动应该由财政给予支持，以减轻处于社会弱势的农民工负担。二是针对农民工在城市遭受到的社会歧视与排斥进行帮助。在全社会树立尊重、关怀和帮助农民工的氛围，以舒解他们因歧视形成的心理压力和心理疾病，城市社区要通过农民工参与管理和多种活动，加强与当地居民的社会交往，改善人际关系，克服他们异乡人的心理和当地居民对他们的偏见，促进融合。

五、制度融合机制

制度融合就是通过城乡二元制度改革，构建城乡一体的制度体系，为农业转移人口与市民享有同等的制度关照和权利待遇，彻底完成从农村退出、城市进入和城市融合整个过程提供充分的制度保障。市民化问题主要是制度障碍问题[9]，而制度决定机制，又通过机制实施。农业转移人口市民化促进机制的核心内容，也就是制度创新问题。

（一）制度改革必须逐步解决其存在的不彻底、不全面、不配套问题

对城乡分割制度30多年的改革，促进了农业人口转移，但改革中还存在很多问题：（1）改革不彻底。如农民工合法劳动权益保护有所进展，但同工不同权、同工不同酬现象严重；覆盖农民工的城镇住房保障体系还没有建立，城市的经济适用房、廉租房等公共住房基本上不对农民工开放等，限制了农民工融入城市社会。（2）改革不配套甚至存在冲突。如城镇户籍逐步放开，但一些城镇社保又要求和城市户口挂钩，农民工由于没有城市户口而不能被纳入城镇社保体系中，社保区域化统筹模式又与农民工就业的流动性发生冲突等。（3）改革不全面。已有的制度改革主要围绕农民工职业非农化、居住地城市化等，偏重“经济层面”的“硬环境”，但市民化真正落足点是“市民”，更多涉及政治、社会、文化以及心理等层面的软环境，而这些领域依然薄弱。像农民工缺乏平等的“市民待遇”“同城待遇”，是城市无归属群体；精神生活较为单调，融不进城市社会，形成独特的“亚文化群体”；同工不同酬，存在“相对剥夺感”等，多缘于此。

改革不彻底、不全面、不配套，造成政出多门、力量分散、落实不到位，也难以形成目标指向一致、集成效应凸显的政策链，弱化了市民化效果。

（二）制度改革要深入经济体制、政治体制、文化体制和社会体制各个领域，全面、配套推进

市民化是一个复杂的系统工程，不能把这个问题及其解决办法简单化。市民化离不开户籍、社保、教育、住房等各项改革，但如果仅仅看到某一项制度及其改革重要，而看不到任何一项改革的成效都离不开其他制度改革的衔接支持，就有失偏颇了。解决农业转移人口市民化问题，一定要把其解决放在国家层面的政治、经济、文化、社会和制度长期发展的大格局中考虑，实行全面、配套体制改革。只有这样，才能切实赋予农业转移人口公平平等的经济、政治、文化和社会各方面权利、权益，才能从根本上促进和解决这一问题。

由于农业转移人口市民化是一项艰巨的长期任务和复杂的系统工程，全面体制改革也好，农业转移人口市民化促进机制也好，都不可能一步到位，市民化也不可能一蹴而就，应该根据具体情况，考虑制度惯性、利益集团的阻碍、城市大小和承载能力、地区经济发展程度以及农民工意愿、素质和群体差异等多种因素，依据主客观条件成熟程度，坚持动态、渐进、分类、分步推进原则，既要积极大胆，又要循序渐进，努力通过全面、配套改革，逐步实现农业转移人口个人融入企业、子女融入学校、家庭融入社区、群体融入城镇，完成市民化任务。

[1]侯云春，蒋省三，韩俊，等.农民工市民化：我国现代化进程中的重大战略问题[N].中国经济时报，2011-04-21（12）.

[2]郭庆松.农民工市民化：破局体制的“顶层设计”[J].学术月刊，2011，（43）：72—78.

[3]刘奇.三农问策——走出制度困局［M］.合肥：安徽人民出版社，2005.

[4]申兵.“十二五”时期农民工市民化成本测算及其分担机制构建——以跨省农民工集中流入地区宁波市为案例[J].城市发展研究，2012，（1）：82—96.

[5]杨先明.构建农民工市民化的社会成本分摊机制[J].经济界，2011，（5）：31—32.

[6]韩长赋.新生代农民工社会融合是个重大问题——关于新生代农民工问题的调查与思考[J].农村工作通讯，2012，（6）：6—10.

[7]张国胜.农民工市民化的城市融入机制研究[J].江西财经大学学报，2007，（2）：42—46.

[8]徐增阳，古琴.民工市民化：政府责任与公共服务创新[J].华南师范大学学报（社会科学版)，2010，（1）：6—9.

[9]李强.我国城市农民工劳动力市场研究[J].大连民族学院学报，2000，（7）：47—54.