宋传柯

（中国政法大学，北京 100088）

一、我国民事公益诉讼启动程序立法以及司法实践中的困境

（一）立法现状以及困境

在2012年的《民事诉讼法》修改之前，我国基本没有关于民事公益诉讼制度的明文性规定。修改后的《民事诉讼法》第一次对民事公益诉讼制度作了原则性的规定。修改后的《民事诉讼法》第五十五条规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”该条文明确规定了民事公益诉讼的适用范围，即环境保护、消费者保护等涉及公共利益的领域，并对有权提起民事公益诉讼的主体进行规定，将其限定为“法律规定的机关和有关组织”。修改后《民事诉讼法》第五十五条规定存在着以下不足之处：

第一，法律明文规定将民事公益诉讼主要限定在了环境保护领域和消费者保护领域，对于现在社会上普遍发生的经济法领域中的不正当竞争、垄断经营等损害社会公共利益的行为并没有作出明确的规定。虽然法条规定中用“等”字预留了一定的空间，但是在相关部门法没有对环境保护、消费者保护之外的其他损害社会公共利益的行为明确规定公益诉讼制度之前，针对垄断经营行为以及其他损害社会公共利益的行为提起的公益诉讼很难予以启动。

第二，法条关于民事公益诉讼启动主体的规定不明确，仍然较为笼统。“法律规定的机关”包括哪些机关，是指立法机关、司法机关抑或是行政机关，究竟是中央机关亦或是地方机关，究竟是政府亦或是政府有关职能部门，这些都是需要解决的问题。同样，理论上讨论激烈的检察机关的民事公益诉讼诉权的问题也没有得到解决。根据《刑事诉讼法》的规定，检察机关只能在刑事诉讼中通过提起附带民事诉讼的方法来保护国家、集体财产，并不具有独立的诉权。“有关组织”仍然有很多的内容没有进行明确，是营利性组织还是非营利性组织，是具有公权力的组织还是完全自治的私人性质的组织。实践中存在着各种各样的组织，如果不对这些问题作出相应的规定，司法实践中很难进行操作。

（二）司法实践现状以及困境

早在2012年的《民事诉讼法》修改之前，我国司法实践中就对民事公益诉讼进行了探索。我国司法实践中的公益诉讼启动程序主要有以下四种情况：

1.检察机关启动

检察机关提起公益诉讼的第一案是1997年的方城县国有资产流失案。该案中，方城县独树镇工商所低价转让国有资产，将价值6万余元的门面房以2万元的价格卖与私人。随即方城县人民检察院作为原告，以方城县工商行政管理局和某个人为被告向法院提起诉讼，请求确认二被告买卖协议无效。法院审理后判决支持了方城县人民检察院的诉讼请求①。此案也被称为“改革开放以来的第一起公益诉讼案件”。此后，2000年最高人民检察院发布了《关于强化检察职能、依法保护国有资产的通知》，强调对侵害国家利益、社会公共利益的民事违法行为，检察机关应充分发挥检察职能提起诉讼。各地检察机关按照最高人民检察院该通知的要求，提起了多个民事公益诉讼案件。

2.行政机关启动

实践中，一些行政部门或者地方政府也对提起公益诉讼进行了积极的尝试。这些公益诉讼主要分为两类：一类公益诉讼的提起具有相关法律的明确规定。依据我国《海洋环境保护法》第九十条第二款规定：“对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区，给国家造成重大损失的，由依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门代表国家对责任者提出损害赔偿要求。”海洋局等行政部门可以对破坏海洋生态等行为提起民事损害赔偿之诉。这也是我国唯一符合修改后的《民事诉讼法》第五十五条规定的“法律规定的机关”提起公益诉讼的情形。第二类公益诉讼的提起没有法律的明确规定或者授权，只是在具体的司法实践中所进行的探索。第一类的案例有2002年天津市海洋局诉“塔斯曼海轮号”溢油污染案等；第二类的案例有2009年广东省信宜市政府诉紫金矿业污染环境案，2011年云南省曲靖市环保局诉当地某工厂排放铬渣污染环境案等②。

3.社会团体启动

实践中存在一些社会团体提起民事公益诉讼的典型案件，但一般局限于环境保护领域，例如2009年中华环保联合会诉江苏省江阴市集装箱公司污染环境案；2011年环保组织“自然之友”和重庆市绿色志愿者联合会对曲靖市铬渣污染事件提起公益诉讼③。

4.公民个人启动

由于我国法律规定了比较严格的起诉条件，实践中由公民个人提起的公益诉讼案件，法院往往会以起诉不合法为由裁定不予受理或者驳回起诉。

就司法实践来看，主要存在以下困境：首先，虽然检察机关和社会团体在公益诉讼制度实践中发挥着非常重要的作用，但是现阶段检察机关和社会团体能够发挥作用的领域还是十分有限的，检察机关在公益诉讼实践中的作用主要集中在国有资产流失的案件类型中，而社会团体的作用主要集中在环境保护的案件类型中，这相比于实践中出现的多种多样的损害社会公共利益的行为来说，无疑是不够的。其次，修改后的《民事诉讼法》第五十五条仅对“法律规定的机关”作了原则性规定，哪些机关可以提起公益诉讼还有待相关部门法的明确，实践中行政部门也很少提起公益诉讼。再次，公民个人是违法行为侵犯的直接对象，由于损害社会公共利益的行为一般都会侵犯不特定多数人的利益，各地法院对于群体性纠纷的案件往往顾虑较多，一般会采取不予受理或者驳回起诉的做法，这在一定程度上存在不合理剥夺当事人诉权之嫌。

二、比较法视角下关于民事公益诉讼启动程序出路的思考

（一）英美法系国家民事公益诉讼启动程序

1.美国

美国的民事公益诉讼主要集中在反垄断和环境保护领域。美国1890年《谢尔曼法》第15条规定：对于违反托拉斯法造成的威胁性损失或损害，任何人、商号、公司、联合会都可以向对当事人有管辖权的法院起诉和获得禁止性救济，以防止损害的发生和扩大④。1914年美国国会又通过《克莱顿法》作为《谢尔曼法》的补充，该法赋予了检察官提起反垄断公益诉讼的权力。对托拉斯行为，除相应的受害人以外，检察官可以向法院提起诉讼，要求追究违法主体的民事、经济甚至刑事责任；其他任何个人、组织也都可向法院提起相关诉讼，要求违法主体停止侵害行为⑤。在环境保护领域，美国公益诉讼的启动主体更加具有普遍性，非常宽松。比如在1970年，美国国会对《清洁空气法》进行了修改，其中一项重要的内容就是确立了公民诉讼制度。依据《清洁空气法》第304条的规定，任何公民都可以对企业等污染源损害环境的行为以及联邦环保局不履行环境监管职责的行为提起相关诉讼⑥。

2.英国

在英国，传统制度上检察总长可以代表政府对涉及国家利益和社会公共利益的案件提起诉讼。检察总长提起的该类公益诉讼主要针对侵害消费者权益、环境污染、垄断等案件。但是检察总长无疑是主观的人类，具有先天的局限性，正如学者所言“作为‘政治动物’的司法长官很可能基于个人的政治利益以及党派、宗教信仰、个人情感等各方面的因素不批准本来应当批准的要求，或者不恰当甚至不合理地作出一定的批示”⑦。在后来的发展中，英国的公益诉讼制度扩大了公益诉讼启动主体的范围：第一，如果某违法行为直接使自己的利益受损或者很有可能受损，而检察总长在该种情形下又拒绝行使起诉权，私人经过检察总长的同意也可以提起诉讼。因为该诉讼的目的不仅仅是为了自己私人的利益，而是为了公共利益，由私人启动的这类诉讼应当属于公益诉讼。这在英国被称为“检举人诉讼”。第二，英国上议院在1977年的 Gburiet v.Union of Post office Workrs一案中以判例的形式肯定了某些公益性组织在经过检察总长同意的情形下可以提起环境公益诉讼⑧。该判例赋予了某些公益性组织启动公益诉讼的权力，但是必须经过检察总长的同意。

（二）大陆法系国家民事公益诉讼启动程序

1.德国

与英美法系国家大范围地赋予多个主体公益诉讼启动权相比，德国采用的是限定启动主体的做法。在德国，对于损害社会公共利益的行为，团体诉讼是一种重要的救济途径。团体诉讼是指某些团体组织代表团体成员以自己名义提起诉讼，并且可以独立做出实体处分，不受个体团体成员的影响。团体诉讼的理论依据是诉讼信托，诉讼信托理论指法律赋予符合一定条件的社会团体以诉讼实施权，当某公共利益受到侵害或者有受到侵害的危险时，由该社会团体作为利害关系人提起诉讼，而该社会团体的组成成员的诉权被强制让与给该团体的制度。

德国的团体诉讼制度开始主要针对反不正当竞争行为，除了相关经营者之外，行业协会和消费者保护团体均可以提起诉讼。1976年的《一般交易条款法》确立了合同法领域的团体诉讼，规定保护消费者的团体或者工商业协会等行业自治组织可以在合同无效的情况下，起诉使用或推荐使用该合同条款的一方，请求撤销合同条款⑨。经过一定程度的发展，德国的团体诉讼制度在消费者保护领域以及越来越多的环境保护案件中，逐渐发挥着愈发重要的作用。

2.法国

法国的民事公益诉讼启动程序与德国的制度不太相同。在法国，不仅存在团体诉讼制度，同时也承认检察机关关于民事公益诉讼程序的启动权。法国是世界上最早认可检察机关有权提起公益诉讼的国家。法国传统理论认为，检察机关就是国家和社会公共利益的代表，提起公益诉讼是其天然的职责所在。1806年法国《民事诉讼法典》对检察机关可以提起民事公益诉讼的范围、具体的程序以及责任的承担等内容作了规定。后法国新《民事诉讼法》再次肯认了该制度，该法第423条规定检察机关可以针对损害公法秩序的行为提起诉讼。检察机关提起诉讼的范围主要集中在亲子关系、婚姻无效、监护案件、雇佣劳动案件以及破产等有可能涉及公序良俗、社会秩序的案件。

法国的团体诉讼制度与德国相似，但是在法国可以提起公益诉讼的社会团体范围更窄，并不是所有的社团组织都有权提起公益诉讼，只有具备公益性质的社团组织并且需要在运作相当的时间之后，具有实际的能力时才有可能有权提起公益诉讼⑩。

（三）民事公益诉讼启动程序的国际发展趋势

英美法系与大陆法系国家关于公益诉讼的启动程序有所不同，即使同一法系内部不同国家之间的公益诉讼制度也多少会有一些差异，但通过比较分析，仍然可以概括出国际上公益诉讼启动程序的发展趋势：

第一，提起公益诉讼的主体呈现多元化的发展势头。英美法系国家并不过分限定民事公益诉讼启动主体的范围，特别是在美国，几乎任何人都可以提起民事公益诉讼。即便是在英国这样传统理论上并不承认社会团体和个人公益诉讼程序启动权的国家，随着理论与实务的发展，也在逐渐认可在一定条件下的社会团体和公民个人民事公益诉讼起诉权。

第二，社团组织在民事公益诉讼启动程序中的地位越来越重要。社团组织的作用比较特殊，对外能够维护社会公共利益，对内又能够维护社团成员的私人利益。因而，社团组织在各国的民事公益诉讼启动主体中都占据着一席之地，发挥着愈加重要的作用。

第三，多数英美法系国家公益诉讼适用范围较广，包括侵害消费者权益、环境污染、垄断等。大陆法系国家民事公益诉讼的适用范围有限，主要适用于消费者保护领域以及一些侵害公序良俗的民事案件。对于在其他领域能否提起公益诉讼，大陆法系国家多持慎重态度。目前一些大陆法系国家也在探讨公益诉讼制度向其他领域扩展的可能性[11]。

三、我国民事公益诉讼启动程序的完善

通过对我国立法、司法实践现状的分析，结合国外相关立法例，笔者认为，民事公益诉讼的适用领域应当进一步扩展，明确将垄断经营等损害社会公共利益的行为纳入调整对象。民事公益诉讼启动主体的范围应当进一步拓宽，将检察机关和个人纳入，并减少对社会团体提起民事公益诉讼的条件限制。

（一）检察机关应享有启动民事公益诉讼程序的权力

赋予检察机关提起公益诉讼的权力符合我国检察机关的定位和现实需要。从检察机关的定位来看，检察机关是宪法规定的法律监督机关，代表着国家和社会公共利益，自然就有义务和责任采取诉讼方式保护国家和社会公共利益。从现实需要来看，实践中发生的污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，侵害的对象往往是不特定的多数人，这些案件有时难以找到适格的原告，有时即便找到适格原告，但适格原告往往基于诉讼成本等因素的考虑不愿意提起诉讼。在这些情况下应该允许检察机关介入。世界上大多数主流国家都承认检察机关的公益诉讼程序启动权，这样做也符合国际上的通行做法。

（二）社会团体享有启动民事公益诉讼的权利

修改后《民事诉讼法》第五十五条规定，“法律规定的机关和有关组织”有权启动民事公益诉讼，“有关组织”主要指社会团体。“法律规定的机关和有关组织”从字面上有两种理解：一是“法律规定的”限制对象既包括“机关”，也包括“有关组织”。二是“法律规定的”仅仅是对“机关”的限制，不限制“有关组织”，有权提起公益诉讼的“有关组织”不需要由相关法律进行规定。两种理解差异极大，直接影响“有关组织”提起公益诉讼的权利。立法部门对本条文的解释是：“哪些组织适宜提起公益诉讼，可以在制定相关法律时进一步明确规定，还可以在司法实践中逐步探索。”[12]由此可以看出，上述第二种理解更符合立法原意，即“有关组织”提起公益诉讼不需要其他部门法律的授权。实践中依法登记成立的组织，只要与起诉事项有一定关联，符合其设立宗旨，原则上都应当赋予民事公益诉讼程序启动权。从国外的相关立法例来看，社会团体是启动民事公益诉讼程序的最重要的主体。我国也应当积极促进社会团体在维护社会公共利益中发挥出应有的作用，从法律上减少对社会团体提起民事公益诉讼的条件限制，在司法实践中降低社会团体的起诉门槛。

（三）公民个人也应当享有启动民事公益诉讼的权利

关于公民个人是否应当享有民事公益诉讼诉权在理论上存在较大争论。有的认为，目前还不宜赋予公民提起公益诉讼的权利，一是在我国经济社会发展的现阶段，考虑到法治建设的现状，全面赋予公民提起公益诉讼的权利，可能事倍功半，诉讼效果可能不佳，还可能导致滥诉。二是从实践情况看，有的公民提起公益诉讼炒作成分较多[13]。笔者认为上述理由有一定道理，但不足以否定公民个人的公益诉讼启动权的主体资格。首先，随着经济社会的发展，损害社会公共利益的行为日益复杂多样，有关机关和社会团体由于其自身的职责限制，他们仅能就一定的损害社会公共利益的行为进行诉讼，并且有关机关和社会团体提起公益诉讼很容易受到各种因素的影响，比如地方保护主义的影响。在这样的情形下，只有赋予公民个人以公益诉讼诉权，才能够保证当事人的权益乃至社会公共利益得到维护。其次，赋予公民个人公益诉讼诉权也是对国家力量不足的补充，更重要的也是对国家公权力的一种监督。再次，社会公共利益终究是由一个一个的私人权益所组成的集合体，侵犯社会公共利益的损害结果最终还是由个人予以承担。如果将个人排除在民事公益诉讼程序的启动主体之外，不利于公民个人和社会公共利益的维护，也不符合公平原则。

注释：

①汤维建：《检察机关提起民事公益诉讼势在必行》，《团结》2009年第3期。

②③[12][13]王胜明主编：《中华人民共和国民事诉讼法释义》，法律出版社2012年版，第106、112、113、114页。

④⑤颜运秋：《公益诉讼理念研究》，中国检察出版社2002年版，第246、131—141页。

⑥别涛：《环境公益诉讼》，法律出版社2007年版，第458页。

⑦马登科：《环境诉讼的适格主体完善》，《比较民事诉讼论丛》2006年卷，第110页。

⑧颜运秋：《公益诉讼理念研究》，中国检察出版社2002年版，第141页。

⑨范愉：《集团诉讼问题研究》，北京大学出版社2002年版，第235—237页。

⑩田佳：《民事公益诉讼原告资格探究》，中国政法大学硕士学位论文，2010年3月。

[11]全国人大常委会法制工作委员会民法室编：《民事诉讼法立法背景与观点全集》，法律出版社2012年版，第295页。