( 1.福州大学 经济与管理学院，福建 福州 350116； 2.兰州大学 管理学院，甘肃 兰州 730000)

城镇化建设过程中，欠发达地区新生代农民工社会融入是一个普遍存在和紧迫的社会经济问题，如何理解和把握政府和市场之间的关系，是一个亟需理论和实践重视的问题[1]。由于我国特殊的社会经济管理体系，无论是发达地区还是欠发达地区，都没有构建相应的基于区域中观或宏观层面系统的政策解决方案[2]。各地政府还没有把新生代农民工社会融入问题与区域经济发展规划及其政策衔接统一起来，从而使得这一问题的解决一直处于零敲碎打、不得要领甚至被视而不见的尴尬境地。笔者尝试对这一问题展开深入讨论。

一、由政府主导向市场主导过渡的渐进模式

我国长期城乡分割制度体系的一个必然结果就是导致并加深了新生代农民工社会融入问题的产生，这一问题在欠发达地区尤为突出。这一制度体系不是单纯的二元户籍制度，而是建立在二元户籍制度之上一系列制度的综合[3]。这种制度在新中国成立之初是有其合理性的，那就是集中全国之力走工业化道路的需要。在当时的国际环境下，这几乎是一个必然而无奈的选择。从发展经济学的角度看，当时所采取的就是罗斯托所谓大推动理论的非均衡增长模式[4]。农业为工业的原始积累立下了汗马功劳，为建国后我国工业化战略的顺利实施提供了坚强保障。应该说，在上世纪80年代初的改革开放之前，尽管农民为新中国的现代化建设和发展做出了很大牺牲，但城市居民也同样是勒紧腰带支持工业和城市建设的，只不过后者相对有更多物质和政治权利保障。改革开放后，随着计划体制的逐渐破冰，基于旧体制的各类过渡性“双轨制”和资源资本化的出现，使整体相对公平的工业化原始积累转变为更倾向于特有群体或个体的商品化原始积累，从而形成基于原有制度体系的既得利益阶层。尽管农村改革后，农民的物质生活和经济选择权有了长足进步，但相对于主要在城市中形成的既得利益阶层来说，农村和城市的差距却是越来越大了。在产业结构低端化和城市化的起步阶段，农民的选择权表现为充当民营经济和城市脏、苦、累行业的廉价劳动力，但随着新生代农民工的出现，他(她)们对这种显失公平的劳动分工开始表示出强烈不满和消极抵触情绪。在面对产业升级和城市进一步优化发展的21世纪，新生代农民工社会融入问题已经不像过去一样敷衍推诿就可以蒙混过关。实际上，新生代农民工问题是我国原有制度体系在改革开放进一步深化进程中所内含矛盾和不合理性的一个集中暴露。它意味着不进行彻底的制度变革，不彻底抛弃原有制度体系中的“非正义”安排，我国的改革开放事业就将遭受严峻挑战。因此，对于制度变革，尤其是对于我国这样一个涉及全体国民基于平等社会福利下自由选择权建构的制度变革，仅仅依赖于诱致型和渐进主义是完全不够的。作为公共产品主要供给者的政府必须站出来承担其主导作用，在集合“民意”的基础上，对新的制度体系进行“顶层设计”。

计划经济向市场经济的转变过程本质上是一个基于人的自由而逐渐实现资源市场化配置的过程。而通过制度变革不断消除“制度租金”的过程也就是一个不断完善市场规则的过程。在生产要素市场的建立中，从本质上看，无论是劳动、土地还是资本，都还没有形成真正意义上的市场。从这个角度看，好像是政府在其中起了某种阻碍作用。但实际上正如前面所分析的，不是政府，而是市场经济建构过程中籍由原有制度体系产生的既得利益阶层“绑架”了改革，并使这一进程趋于停滞或走入歧途。正是在这个意义上，我们看到，二元户籍制度制约了区域劳动力市场的健康发展，土地制度则导致了城市和农村土地的双轨制市场结构，市场经济的基本要素市场远未建立。当前的新生代农民工社会融入问题同时也是一个如何建立统一的劳动力市场的问题。如果不破解既有的制度问题，就无法构建真正的生产要素市场。而这也就意味着我国改革开放进程中市场经济的搁浅。这是一种既无法后退又无法前进的尴尬状态，避免陷入的唯一途径只能是政府“破釜沉舟”的“顶层设计”，并借此让政府本身逃离既得利益的俘获。

目前，学界和实践中对新生代农民工社会融入问题有一种片面理解，认为新生代农民工社会融入就必然是对城市社会的融入。实际上，这是一个发展模式的选择问题。我国是一个人口大国，大量过剩的农村人口无法被城市特别是大中型城市完全吸纳和消化。对建设社会主义新农村而言，一条比较符合我国国情的城市化模式应该是大力发展新型城镇，让农民就地或就近城镇化。在工业化和城市化的过程中，城乡差距的拉大几乎是难以避免的，这是被国外的发展所证明的。为了克服这一难题，许多国家都颁布出台了协调区域平衡发展的各种政策措施[5]。我国除了面对这些每个国家在经济发展中都要遭遇的问题之外，还必须面对并解决由于人为设置的制度所引致的尤为突出的城乡差距拉大问题。面对长期以来对农村的“欠账”，如何实现作为区域协调发展重中之重的城乡之间的协调发展，是各级政府建设社会主义新农村需要承担的义不容辞的重任。除了需要彻底破除制约城乡协调发展的制度障碍，各级政府尤其是县级以上政府还要给予农村人才、资金和资源上的大力支持。政府要出台配套措施，在帮助新生代农民工融入城市社会的同时，还要加大鼓励和支持他(她)们回乡创业的力度，这也是为新农村建设培养高素质人才、吸引资金投入和提升技术要素含量等的必由之路[6]。由于发达地区对新生代农民工具有很大吸引力，加上欠发达地区更为严重的城乡差距问题，如何建设新农村就是一个更为棘手的课题。在面对这一挑战的过程中，如果政府缺位或不够积极主动，则欠发达地区农村很难摆脱“贫穷的陷阱”的恶性循环。

可见，新生代农民工社会融入所涉及的是一个对既有制度体系进行彻底变革的问题，在破除城乡二元户籍制度和改革建立于其上的社会保障体系等时，政府只能是这一变革过程的主体。因为在某种意义上，一个公平公正的制度体系本身就是一种准公共产品。由于存在严重的搭便车和机会主义行为，个体或小规模群体无法进行整体意义上的制度变革。从前面关于政府的界定来看，作为全体公民的代理者，政府有责任有义务向其“委托者”提供基本的制度产品。而当一个被多数人认可的相对公平统一的制度体系建立之后，政府就应该卸去其主导性，转而充当一个监督和监察者的角色。具体到计划经济向市场经济的转变，也就是说，当一个真正的市场经济体系建立后，政府就应该将主导权交给市场。就新生代农民工而言，一个真正的市场经济体，就意味着其构成要件的劳动力市场是在一个公平公正的规则下运转的，也就意味着在一个真正的市场经济体中根本不存在所谓的新生代农民工社会融入的问题。

二、统筹区域协调发展是解决欠发达地区农民工社会融入问题的重要举措

对于欠发达地区而言，一个尤为突出的问题是其在国家宏观区域层面处于整体经济社会发展落后的位置，如果要很好地解决新生代农民工社会融入的问题，就必须打破这种整体落后的局面。加上我国特殊的城乡二元分割制度体系长期积累的城市和农村之间的矛盾，单纯依靠欠发达地区自身是很难走出这一各种要素累加而致的困境的。显然，只有出台向欠发达地区的倾斜性政策，以扶贫基金、转移支付、最低社会保障、公共服务均等化等方式帮助欠发达地区走出经济社会发展的落后局面，通过输血和造血，缩小和消除其城乡差距，这无疑需要中央政府统筹安排，通过创造宏观层面的条件，帮助欠发达地区地方政府有效解决新生代农民工社会融入问题，从而才有望实现国家层面区域之间的协调发展。

尽管改革开放30多年来我国区域经济发展实现了整体推进，但不同地区发展条件的巨大差异直接导致了各地区发展速度的不同，其累积性结构势必形成区域差距不断扩大的局面。区域经济不平衡发展所产生的诸多经济社会问题已经日益严重，新生代农民工社会融入只是问题之一，必须采取适当措施加以解决。世界各国政府在调控区域发展差距、协调区域经济发展问题上，都采取了切实有效和有针对性的区域经济政策，以支持欠发达地区的快速发展。日本对北海道地区的开发制订了详细开发规划和明确开发目标。20世纪60年代针对国民经济发展过程中经济过密和过疏的问题，制订了促进国土均衡发展的区域经济政策目标，以消除区域经济发展中出现的差异。美国区域政策目标也十分明确，旨在通过政府的经济政策，加快欠发达地区的经济发展，并增强欠发达地区的自我发展能力。在对我国欠发达地区开发战略的实施过程中，还应进一步加大政策的支持力度。区域经济政策手段很多，内容不同、方式各异，各国做法也因具体国情不同而有所不同。我国也应根据国情制订和实施富有自身特色的区域经济政策，如在对欠发达地区开发中应强化财政金融工具的援助作用，建立起规范的中央财政转移支付制度，增加对中西部地区的财政支持和直接投资。通过中央财力的转移分配来调控地方政府的施政行为，达到贯彻中央宏观调控政策意图的目的；允许成立欠发达地区政策性银行，通过政策性银行合理筹资和科学运用资金支持欠发达地区的基础产业和基础设施建设，改善这些地区的投资环境。同时还应加大开放力度，在欠发达地区的一些中心城市培植金融中心，引入国外银行和各种中介机构，这对欠发达地区利用外资的局面将起到重要推动作用；适应经济全球化趋势，充分利用国际上产业转移的机遇，加大欠发达地区产业结构的调整和利用新技术改造传统产业的力度；鼓励发展高科技产业，建立各种类型的高科技产业园区，培育新的经济增长点；加强发达地区和欠发达地区之间的合作，共谋经济发展；实施可持续发展战略，加大培育欠发达地区自我发展能力[2]。因为只有欠发达地区的经济社会发展到一定水平，才能够真正有能力进一步破解由于城乡差距而带来的新生代农民工社会融入的问题。

由于各地区之间自然条件差异太大，在我国不可能实现各地区基本相等的人均国内生产总值水平。各地区政府应该努力实现各地民众有比较接近的生活水平，不宜将相对均衡产出水平作为追求目标，这是保持整体社会稳定和有利于和谐社会建设的合理政策取向。实现这一目标需要从两个方面着手：一是通过提高欠发达地区的产出水平来增加民众的福利，这就要求政府尤其是中央政府出台一系列措施帮助经济欠发达地区加快发展；二是要实现区域之间公共支出和居民公共福利的均等化，这是更重要的，中央政府应该根据各地区财力情况，充分发挥财政收入再分配的作用，通过保证基本教育、基本设施、基本医疗和基本保障等基础要件来提高欠发达地区民众的生活福利水平。同时，还要使欠发达地区的政府支出包括公务员的报酬与发达地区挂钩比较，避免二者差距拉得太大。在实施这一政策目标时，不能仅考虑城市居民，还要将欠发达地区农村居民也纳入公共福利和公共服务均等化以及包括基础设施和基本社会保障等的一揽子框架中，这不仅是解决欠发达地区新生代农民工社会融入问题的需要，而且也是建设欠发达地区社会主义新农村的需要。

据统计，我国尚有2000多万农牧民处在贫困线以下，没有解决温饱问题，同时在城市中也仍然有大量基本生活难以为继的贫民阶层，他(她)们是政府亟需关注并重点救助的对象。从分布地域来看，绝大多数尚未脱贫的居民居住在西部欠发达地区，其中又有大部分生活在交通闭塞、土地干旱或贫瘠、生态十分脆弱的山区或者深山之中，由于欠发达地区的基础条件差，地方财政无力负担巨额的低保费用，在目前阶段无法通过“开发式”扶贫解决这些贫困居民的现实问题，最有效的措施应该是通过中央政府的统筹协调将欠发达地区贫困居民纳入到低保体系中，根据劳动力赡养能力、地区收入水平以及当地基本消费水平等框算低保标准，在此基础上，严格把关享受低保的人口和户数，构建一套规范的没有“体制泄漏”的低保体系，做到扶贫到户，让贫困人口的生活真正得到保障[3]。同样，最低生活保障对于解决新生代农民工社会融入也是十分必要的，不仅农村中有大量尚未脱贫的人口，一些进入城市务工的农民工也往往会沦为新的城市贫困人口。但仅仅依靠最低生活保障是不可能从根本上解决贫困人口的生活问题的，更不可能解决新生代农民工社会融入的问题。欠发达地区政府除了利用好中央政府的扶贫资金外，还是要从创造“造血”功能入手，让新生代农民工在一个相对平等的条件下通过自身努力实现个人发展目标，从而达到融入城市，与城市居民在经济权利、政治权利和社会权利上处于平等的地位。要做到这一点，一个基本条件就是前面讨论过的对既有制度体系的彻底变革。

在目前面临着世界经济不景气，各地区亟需进行产业升级转换，促使出口外向型经济向扩大内需经济转型的巨大挑战和历史机遇面前，欠发达地区如何突破自己附加值少的资源型经济瓶颈，抓住国家区域经济统筹发展的有利条件，精心谋划，依靠中心城市带动区域经济发展，走生态经济和可持续发展的产业升级道路，是一个能否坚持科学发展观和统筹城乡社会经济发展的重大历史课题。欠发达地区要认识到仅仅依靠中央政府输血只能解一时之急，重要的是要利用好这一难得的经济社会“起飞”的助推之力，实现包括城乡一体化的一揽子地区经济社会发展规划，从而摆脱低端产业和贫穷的恶性循环，走上可持续发展的道路。这也是从根本和源头上破解欠发达地区新生代农民工社会融入问题的必由之路。

三、区域政策创新是破解新生代农民工社会融入问题的必然选择

欠发达地区新生代农民工社会融入问题应该从战略和战术两个层面把握和破解，其中战略层面是主要的。正如前文中已经论及的，这是由我国特殊的区域经济发展国情决定的。在国家主体功能区划分大的框架下，如何科学结合中央政府对欠发达地区如西部的政策支持，将有限的政策资源转化为助推省域经济社会发展起飞的切实有效动力，是欠发达地区政府必须面对的重要课题。

新生代农民工社会融入涉及到城乡一体化发展、构建健康有序的劳动力市场、城镇化发展模式选择、科学稳定的土地长期规划、可持续的产业发展规划以及一系列社会保障制度的解构和重建等关系欠发达地区国计民生的重大经济社会问题。首先要树立宏观的战略思维，从国家区域经济发展的整体构想出发，清晰定位欠发达地区自身的功能区位，在此基础上，深入分析本区域的自然条件和社会经济基本情况，了解和把握优劣势，制定与国家整体区域规划框架一致的科学长效的省域经济社会发展规划。只有这样，才能够充分挖掘和发挥国家对欠发达地区的政策支持潜力，集中有限的资金和技术等资源，在较短时期内培育适合自己的产业优势和经济增长点，从而避免由于自身区域发展规划与国家宏观区域发展规划不统一甚至矛盾导致的政策资源耗散。其次是中观层面的区域发展规划和相对细化可操作的政策设计。对欠发达地区整体来说，中观层面往往指省级层面的战略规划和政策措施。它是区域经济发展十分重要的一环，起着承上启下的作用。承上就是要将省级的区域发展规划与国家整体的区域发展规划相衔接，在国家大的针对欠发达地区的政策框架和政策工具下，出台详细的适合本省域的配套政策，从而形成规划和政策合力，使省域经济真正走上符合国家整体规划要求同时又能很好体现和壮大自身优势的良性发展道路；启下就是要深入、细致、科学分析研究省域内不同地区的自然条件和经济社会基本情况，从既定的省域经济社会发展规划出发，在省域内进行科学的次一级主体功能区划分，并分别出台有针对性的、相对详细和可操作性的指导意见和相应政策措施，其宗旨是在保证各地区与省级发展战略保持一致的前提下，能够发挥自身优势，走出各自富有特色的经济社会发展道路来。最后是战术层面。由于我国省级和县级之间还有市(州)一级，如果不考虑经济总量，单从市(州)域面积看，其规模也是很大的。因此，就市(州)层面而言，也是有其战略规划的。只不过这种规划是在省级规划的框架下，是对省级规划的进一步细化和落实。不过从制度经济学和政府经济学的角度看，市(州)一级存在的合理性还是有待商榷的。实际上，省级区域规划是完全可以细化落实到县级层面的。鉴于目前我国特有的行政层级，市(州)一级适宜更偏重于对所辖各县域经济的宏观事宜的指导，比如对各县级之间竞争和合作关系的非市场化引导和安排等。能够真正体现战术层面的是县域经济，所谓战术，就是县域经济规划不会过多考虑与国家宏观区域规划的一致性问题，而是考虑在与省级区域规划和市(州)区域规划保持一致的前提下，如何充分发挥县域优势，运用好省级和市级区域政策措施并灵活地制定出针对特定问题的具体落实流程和操作性政策，并在这种程序化过程中始终保持公开性和透明性。

在这样的战略战术思维与宏观、中观和微观三个区域经济发展层面下对欠发达地区新生代农民工的社会融入问题予以系统性考察，就存在着很大的政策创新空间。首先，从省域经济层面看，新生代农民工所涉及的是省域战略产业的劳动力供给、城乡统筹发展下的新农村建设、小城镇建设以及社会保障制度的改革等问题，这些都是省级区域发展规划中必须面对并需要加以落实的。因此，新生代农民工社会融入问题的解决，仅仅出台一些省级层面的宏观指导性意见是远远不够的，还必须要有具体可操作性的政策支持工具。对于像二元户籍制度这样全国性的制度性障碍，除了寄望于中央政府的破冰之外，也只有省级层面才有可能出台实质性的政策措施。而这些政策措施对于解决新生代农民工社会融入问题又是十分必要的。其次，从市(州)层面看，由于欠发达地区通常情况下其市(州)行政所在地城市规模很小，从而限制了其吸纳新生代农民工的力度。但从笔者对甘肃省的实证调研看，还是有很大比例的农民工认为市(州)级城市是农民工社会融入的可选之地。这就给市(州)级政府提出了一个必须严肃面对的问题。实际上，欠发达地区区域经济的发展，中心城市的带动作用是十分必要的，这也是培育一定区域内经济增长极的必然要求。因此，市(州)级政府在其城市发展规划上应该考虑到这种潜在需求，顺势而为。因为城市规模的扩大，除了发展合适的可持续产业外，人口规模的扩大是必然的。而作为欠发达地区，不能寄望于通过引进相对发达地区的人才来弥补城市扩展和产业发展对人口和劳动力的需求，而只能通过扎实可行的技能培训等提升当地人口素质尤其是新生代农民工的素质，实现新生代农民工的就地和就近城市化[7]。这就要求市(州)级政府切实检讨和反思现行的新生代农民工社会融入政策，出台有助于新生代农民工就地和就近城市化的政策措施，从而为市(州)域经济社会发展打下人力资源的良好基础，同时，这也是拓展市(州)经济市场规模的一个可行路径。最后，从县域经济的角度看，县级行政所在地城市除了面临与市(州)级城市同样的城市规模扩展问题之外，由于是处在区域经济发展规划的执行层，具体到新生代农民工社会融入问题，除了推进劳务输出规模外，县级政府还承担着新农村建设的具体任务。而新农村建设不是搞政治运动，仅靠行政动员是无力为继的。新农村建设的核心应该是对农民的现代性培育问题，当然，这还要通过农村产业结构调整、基础设施建设、基本社会保障建设以及科学合理的农地规划等来实现，这也就意味着仅通过劳务输出的政策转移农村过剩劳动力只能是短期的，从长期来看，如何提升当地农民尤其是新生代农民工的自身素质、如何加大和吸引外地务工人员回乡创业才是最重要的[8]。因为新农村建设不可能仅是几排整齐划一的房子，而是要依靠当地农民的观念转变和能力提升等来实现的。这就必然要求县级政府对现行的新生代农民工社会融入政策进行反思和创新。

(编辑：余华；校对：周亮)

[1]王春光.新生代农民工城市融入进程及问题的社会学分析[J].青年探索，2010，(3)：5-15.

[2]陈瑞莲，谢宝剑.改革开放以来中国的区域政策及创新[J].21世纪的公共管理：“机遇与挑战”国际学术研讨会论文，2009，(3)：1-9.

[3]李开宇，李九全，王 锴.基于城市社会地理学视角的农民工城镇化研究[J].人文地理，2011，(5)：39-42.

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[5]刘建国.基于区域差异特征的区域发展政策选择[J].经济经纬，2007，(6)：53-56.

[6]张 星.新生代农民工回流的困境与对策—基于统筹城乡发展的视角[J].理论导刊，2012，(6)：81-83.

[7]孙金锋，杨继武.新生代农民工培训中的政府职能探析[J].农村经济，2012，(7)：113-117.

[8]谢 恒，杨 琴.欠发达地区农民工返乡创业路径研究[J].邵阳学院学报(社科版)，2012，(5)：32-35.