(湖南省财政厅，湖南 长沙 410000)

2014年全国财政工作会议后，全国各级财政部门均按照财政部的要求，在一个广阔的领域探索如何推广使用PPP模式[1]。经过几个月的学习、调研、思考，笔者对PPP形成了一些肤浅的认识，愿供大家分享、参考，并祈抛砖引玉。

一、明确一个概念

1、PPP模式的概念

第一个“P”，即Public，通常指政府机构、公共部门或者政府预算资金。执行公私合作项目和管理公私合同的责任通常落在负责确保相关资产或服务提供的实体上，这一实体在公私合作中通常被称为合同主管部门，担当公私合作的公共方。公私合作法律或政策可以确定担当合同主管部门的政府实体，并指定这些机构负责公私合作的实施。贯彻“不与民争利”的原则，就是市场能做的政府不做、民营企业能做的国企不做、社会组织能做的政府不做。不管是传统领域还是新兴产业，应尽可能让市场起决定性作用，充分发挥市场配置资源的功能。政府部门主要是做好PPP模式的总体规划、建立“政策(定价)调整机制”、监督合同的履行等工作，一般不参与项目的建设经营。第一个“P”可能是一级政府部门(机构、单位)，也可能是两个平级的政府部门。

第二个“P”，即Private，通常指私营部门或者是社会资本、民间资本。贯彻“盈利但不暴利”的原则。私营部门或者社会资本、民间资本主要负责项目的设计、建设、运营、维护，同时承担相应风险，通常情况下私营部门必须承担重大风险和管理责任。第二个“P”可以是一人公司，可以是几个合伙制公司，甚至可以是几个有限责任公司、股份公司等。不同股东之间应注意规避关联交易事项，如项目属于设计施工总承包方式，就要防止作为股东的设计单位和施工单位组成项目盈利目标之外的小集体。

第三个“P”，即Partnership，指的是合作，也就是第一个“P”和第二个“P”就提供公共产品(准公共产品)或者提供公共服务签订的长期合同，是一种新的投融资模式，是一种合作关系。商业银行、金融单位自有资金以及其他法律、法规规定的资本，比如说一些国家主权外债，都可以作为股权投入、作为第二个“P”参与进来。其他金融资本、信托、保险、基金可以作为债权投资参与进来，只收利息，但不参与项目管理。

2、PPP模式的分类

(1)根据内涵不同，PPP模式有广义和狭义之分

广义的PPP，包括以前运用的BOT、BOO、BT、PFI等模式[2]。目前我国城市污水处理厂约有60%是采用PPP模式建设运营的，社会垃圾处理厂约有90%是采用PPP模式建设运营的。笔者认为，第二个“P”如果是政府成立的融资平台或者是国有资产控股的国企、央企，其经营、债务风险最后还是会转嫁到政府，此类PPP应归入广义类。有时政府不出资，而是以补贴、或有收益、无形资产等要素参与到PPP，这类也应归入广义范围的PPP模式，实践中应尽可能将之量化为一定股份，作为出资人才能参与决策，有发言权和投票权。这些要素值不值钱、值多少钱，需要经过评估由市场说了算。

狭义的PPP模式，仅指私营部门运用民间资本与政府公共部门之间的合作关系，而且大多是有稳定的现金流、有固定收入回报的准公共产品项目，这类准公共产品大多具有公益性、公共性和外部性以及运营周期长、投资大、风险高、回报期长、收益持续稳定等特征。

(2)以收费机制为标准，PPP可以分为“使用者付费”和“政府付费”的公私合作项目以及二者皆有的项目

收费道路是最典型的“使用者付费”公私合作项目。此类项目中，私营方向使用者提供公共产品或者准公共产品服务，并通过向使用者收取服务费来创造收益。相关费用可以由政府出资予以补贴，补贴可以基于业绩，如取决于所提供的服务是否达到特定的标准；补贴可以基于产出，如根据使用者的数量付费。

“政府付费”的公私合作项目中，政府是私营方唯一的收入来源。政府付费可取决于资产或服务是否达到事先约定的质量标准，即按“可用性”付费。政府可基于产出、根据私营方向使用者提供服务的数量，向私营方付费。如“隐性收费”公路项目，使用者可免费使用道路设施，政府则根据用户数量向私营方付费。

3、PPP模式运作的目标

许多国家的政府部门制定和编写公私合作政策文件时，均确立了公私合作项目的目标。目标的选择主要依赖于政府的经济社会发展其他政策和优先事项，具体包括通过民间融资方式加大基础设施建设投资、提供基础设施和公共服务方面实现更高的性价比、提供基础设施和公共服务方面完善问责制、利用私营部门的创新和效率促进国家的经济增长和发展。

4、PPP适合的领域

公私合作项目主要应用于最需要投资或最需要改进服务的领域，或者预计公私合作能够顺利实现的领域。如新加坡的公私合作政策(2004年)被限定在“其他类似国家已经证明公私合作成功”的领域，包括体育设施、垃圾焚烧、供水和污水处理工程、大型IT基础设施、教育设施、医院和综合诊所、高速公路及政府办公大楼建设等。

5、PPP合同期限及规模

关于合同期限，巴西公私合作法(第11079号法律，2004年)和智利特许法(第20410号法律，2010年)都对合同期限进行了规定，巴西最短为5年、智利最长为50年。关于项目规模，新加坡公私合作政策(2004)规定，初期推行的公私合作仅适用于资金估算超过5000万美元的项目；巴西的公私合作法设定了单个项目的最小规模为2000万雷亚尔(1170万美元)。

二、掌握两个核心要义

PPP的全过程反映了两个核心要义，即“利益共享和风险共担”。

一方面，合同的设计要确保项目能够正常营运(略有盈利)但又能够防止暴利。如一条经营性高速公路，当建设初期，低于预测的最低流量时(不是因为经营不善引起的)，政府有时会给予一定的补贴；当高于一定流量时，政府通过降低收费标准等办法适时调整收益分配机制，防止产生暴利。PPP项目最终都应有一定的盈利能力，通常是同期限国债利率加减CPI。

另一方面，风险共担并不是所有股东对于可预见的风险平均分配，而是由最合适的一方负担。比如，地铁项目施工过程中的风险，如果股东中有施工企业，而且也是项目的施工方，那么他就可以承担施工过程中的大部分风险。风险共担的最优原则是，谁对哪种风险最有控制力，谁就承担相应风险。

哈尔滨既有建筑综合节能改造项目在PPP模式设计时，同时引入亚行(公营)和私营部门资本，采用合同能源管理模式建设，统筹当地政府、供热企业、节能服务公司、最终受益人等利益相关方，通过政府财力投入一部分、供热企业从节能效益中贡献一部分、节能服务公司利润让渡一部分、节能改造建筑所有者负担极少一部分的融资方式，有效整合多种资源，在不增加社会成本的前提下，实现了“四方共赢”。

PPP与通常使用的BOT、BT模式有所区别。BOT、BT等传统模式最大的问题是，没有在合同或协议中对私人收益做出“可以调整”的约束性条款，导致项目经营中出现暴利。PPP有一个合理的、适时的价格或利润调节机制。作为PPP典型案例的英国希思罗机场，其监管机构航空管理委员会每五年会对机场的运营成本和价格上限核定一次。

三、端正三种思想，厘清三个关系

1、端正三种思想

(1)PPP是转变方式，不是转嫁风险

近年来，我国4万亿投资、全国20万亿平台债务积累了一些债务风险、出现了产能过剩问题。美国次贷危机、欧洲国家的主权债务危机、底特律市的破产，都给了我们很多警示。毋庸置疑，传统发展方式难以为继。新一届政府大力推进新型城镇化，有关部门提出了6年50万亿的投资需求，湖南省2014年组织203个重点项目建设，年度投资达1800亿元，巨量的投资计划，资金从哪来，必须创新思路、创新投融资体制，把思想统一到十八届三中全会精神上来。十八届三中全会提出要“大幅度减少政府对资源的直接配置”、“发展混合所有制经济”、“建立透明规范的城市建设投融资机制，允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”[3]等体制机制变革。从传统的“政府包揽式”公共产品和公共服务提供方式向PPP转变，不是简单的、技术层面的“转嫁风险和方式更新”，而是涉及转变政府职能、创新预算管理、整合社会资源、消除隐性壁垒的“机制变革”，是适应“转变政府职能、优化资源配置、深化改革开放”要求的一次体制机制变革。只有站在这一高度，做这项工作才会有动力有积极性心情愉悦。

(2)PPP是平等合作，不是一厢情愿

股东结构、成本负担、利益分配等不是政府说了算，不是政府行为，不是拉郎配，政府不是老大，政府不能背着手、高高在上发号施令；PPP是市场行为，需要前后两个P坐下来好好谈、细细谈、认真谈。

(3)PPP是婚姻，不是婚礼

一场美好的婚姻更多的是需要双方的信任、理解、容忍、谦让，这样才能天长地久。结婚前要谈恋爱(项目艰苦细致的前期工作，国际上有的PPP项目前期工作有上10年的)，你情我愿了要有婚前协议(全面详实的合同文本，有的PPP合同文本长达一两百页，10多万字)等等。不是拿一个证书，放几个礼炮，说两句我愿意就完事了。PPP是项目全过程、全生命周期的合作，包含共同谋划、共同投资、共同建设、共同运营维护、共同监管。

2、厘清三个关系

按照目前理论界对经济事项的分析，PPP的推广和运用，要注意处理好三个关系，即政府与市场的关系、当期与长远的关系、传统与创新的关系。

(1)政府与市场

“使市场在资源配置中起决定性作用”是18届3中全会的理论创新，就是说，即使在传统理论认为市场难以发挥作用的公共领域，也要尽量依靠市场力量来做。推广运用PPP模式，正是政府通过授予特许经营权等方式引入私人资本，不但可以发挥优胜劣汰的市场竞争作用，激发非公有制经济的活力，而且有助于破除各种行政垄断，消除各种隐性壁垒，推进公共产品和公共服务的市场化配置，大力提高公共产品和公共服务的品质和效率。

(2)短期与长期

以往各级政府都是单一年度的“预算收支”。18届3中全会要求建立跨年度预算平衡机制，逐步转向强化中长期财政规划和“资产负债管理”，建立权责发生制的政府综合财务报告制度。PPP模式强调将一部分政府性债务剥离出去，并提高效率，有助于减轻政府债务压力，有助于创新财政管理理念。通过中长期规划、公开收费或补贴的调整机制，将政府的远期支出责任和收益纳入预算和资产负债表予以固化和法制化，并同年度预算安排相结合，做到PPP项目“全生命周期”的“预算管理”。公私合作通常会对政府产生长期财务影响。公私合作合同项下的付款承诺通常为长期的，可能取决于一种或多种风险。这将为公共财政管理带来特殊挑战，因为公共财政管理通常与年度拨款挂钩。因此，应针对PPP公私合作制定出具体的公共财政预算、财务管理、会计处理办法。

(3)传统与创新

公共领域引入公私合作模式是政府投融资模式的创新，但这不意味着对传统政府投资模式的全盘摒弃。尤其我国现阶段，公私合作模式的法律、法规还不健全，相关运作机制和管理经验的积累还需要一段时间，推广PPP将是一个循序渐进的过程，不能“一哄而上”。参考国外做法，在推广起步阶段，对于一些经济基础较好的地区可积极运用PPP，对于一些经济欠发达地区还要小步试点、稳步推进。《国家新型城镇化规划》要求每个省要选择部分市县开展新型城镇化试点，PPP也可以选择基础条件较好的一些市县先试起来。

四、解决四个问题

1、资金不足

公私合作可以拓宽基础设施项目的融资渠道，能产生更多的服务收入用于基础设施项目建设。首先，许多公私合作项目都向使用者收取服务费，能有效提高政府总收入和基础设施项目资金。其次，公私合作还可以通过提高资产使用率获得额外收入。利用基础设施相关资产产生其他方面的收入可以降低政府和使用者所付成本。澳大利亚新南威尔士州的私营部门融资新学校项目(一项建造并维护19所新学校的公私合作项目)的承包商通过将学校区域内的场地出租给私人幼教中心获得额外收入；整个项目周期幼教中心的额外收入为澳大利亚政府节省了320万澳币(折合250万美元)相应支出。

2、规划和项目遴选不善

规划和项目遴选过程就是项目经受市场考验和测试的过程。PPP项目的出资人和贷款人会积极主动进行项目分析，丰富的项目管理经验和强烈的利润追逐动机会驱动他们对收益、成本进行谨慎评估；尤其是为PPP项目合作提供资金的贷款人会针对项目开展广泛的尽职调查。2002年标准普尔的一份研究表明，由银行出具的收费公路交通流量预测不像其他机构提出的预测那么乐观，即使存在偏差，但银行高估交通流量低于20%，而其他机构往往高估交通流量超过35%以上[4]。

规划PPP项目时，应集众人之长，汇集各方智慧，充分发挥项目团队的力量，大胆利用“外脑”，合理接受愿意参与PPP模式的私营企业提交的非应标建议书。非应标建议书可以成为非常有用的建议来源，但如想以此改善项目甄选，则需要和其他大型政府投资一样，对建议书进行深入分析。一些国家政府通过制定政策，鼓励私营企业提交非应标建议书，但同时将其纳入严格的分析和竞争程序。

3、管理低效

(1)改善新资产建设

与传统的政府采购相比较，PPP模式可以大大节约基础设施项目建设的施工时间，节约工程成本，提高工程建设效率。英国国家审计署对PPP模式与传统政府采购模式的超预算或工期延迟现象进行了对比，发现PPP模式明显优于政府建造模式，尤其是在成本控制方面[5]。

(2)改善服务交付和管理

有证据表明，与政府运营的公用事业相比，私营部门参与项目可以改善服务和管理。2009年世界银行一项综合性研究分析了引入私营部门(通过特许经营或公用事业完全私有化)参与经营的效果[6]。该项研究使用计量经济学分析的方法，评估了71个发展中国家和转型经济国家中1200多家水电公共事业项目的表现。研究发现，当引入私营方参与项目时，会产生巨大的收益——包括降低水耗和提高人员效率。这些收益伴随着服务质量的提高、服务覆盖范围的扩展和每天服务时间的增加。

4、后期维护不足

维护不足增加了整个生命周期的成本，同时也降低项目收益。为保护基础设施资产、保持服务质量，日常定期维护是降低成本的一种有效运营方式；如果疏于维护、任由硬件资产破败到需要进行大修的程度，则需要付出更高的成本。世界银行非洲基础设施诊断研究报告估计，非洲公路部门的预防性维护每年能够节省大约26亿美元的大修支出。在南非，南非国家公路局的公路维护报告指出，推迟公路维护三年产生的大修成本比预防性维护的原始成本高出6倍。若公路维护推迟五年，则大修成本将比预防性维护成本高出18倍[7]。

公私合作在一份合同中，把工程建设或修复与日常维护捆绑在一起，同为合同义务。如2003年英国国家审计署公私合作业绩报告所述，这样的激励机制使私营企业非常重视项目前期的施工质量，以便使后期维护需求最小化(使基础设施资产的“全生命周期”成本降低)[8]。

五、关注项目运作的五个阶段

1、识别候选项目

首先是确定具备公私合作潜力的项目。政府已经制定的领域或基础设施计划可作为出发点。通常，各级政府年初确定的重点项目，或是对外招商引资的重大项目都可纳入备选项。这个阶段包括把公私合作的提议发展到“概念”阶段，初步筛选分析以评估其作为公私合作项目的盈利潜力。进行更完善的“商业论证”之前可能需要审批。

2、构建和评估项目

确定和初步批准有潜力的候选项目后，下一步通常是从技术、经济、金融、法律和环境方面进行可行性研究，从而确定相关重要商业条款，包括拟议的合同类型、风险分配和付款机制。通常也进行“商业论证”证明该公私合作项目是明智的投资决策。公私合作的构建可以与商业可行性、承担能力和性价比分析的结果结合，在必要时调整风险分配。

在决定是否开展公私合作项目时，通常要依据三个关键性标准对拟议的公私合作项目进行评估：

(1)项目的技术可行性和经济可行性

不论是实施公私合作项目还是采用传统公共部门采购方式，需考虑相关项目是否合理。这通常包括用以检查项目可能与否的可行性研究，证明其符合国家行业发展政策的优先考虑和规划，还涉及到用以检查项目成本效益是否合理的经济性评估，以及用以实现效益的最低成本方法。

(2)公私合作的性价比

相比其他方案，以拟议公私方式开发项目预计是否能够实现最佳性价比。这可能包括与公共采购的替代方案进行对比(在其为可选方案的情况下)。也可能包括与其他可能的公私合作结构对比，以此检查拟定的结构能否产生最佳价值(例如，风险是否配置得当)。

(3)负担能力

项目的综合收入要求是否在用户、公共实体或两者的基础设施服务支付能力范围之内。这涉及到在定期付款和财政风险方面检查项目财政成本，并确定其是否能够在预算和其他财政约束范围内得到满足。

在确定和开发潜在公私合作项目时，政府还需要考虑其商业可行性，也就是说，项目是否能够通过提供稳健和合理的经济回报吸引优质出资人和贷款人。

3、设计公私合作合同

制订公私合作合同和其他协议，这一阶段包括把商业原则纳入合同条款以及制订合同变更和管理的规定，如争议解决机制。通常在采购流程的早期完成合同草案的设计，方便潜在投标人协商。

4、进行公私合作交易

在交易阶段，政府选择有可能实施公私合作项目私人方。通常包括准备和竞标过程。投标人需提交其资格证明、详细技术和融资建议书；政府通常经过若干阶段根据预定的标准对材料进行评估，选出优先投标者。一旦融资完成，该项目的交易阶段随即结束。

5、管理公私合作合同

公私合作项目的融资完成后，政府必须在合同期间全程管理合同，包括监控与实施公私合作合同要求和管理公共和私人合作伙伴之间的关系。

六、做好六项重点工作

1、成立政府管理机构

政府的PPP管理机构主要负责顶层设计(建立法律体系)、战略规划、政策设计、部门协调、模式创新、平台建设、项目指导，营造环境等工作。

(1)公私合作项目中政府的作用

私人融资并不是公私合作项目的必然特征，政府也可以为公私合作项目提供部分或全部融资。但是，降低私营部门的资本投资金额会减弱风险转移的力度，从而弱化私营部门创造资金价值的激励机制，使私营部门更容易在项目出现问题时随意退出。尽管如此，仍然有很多原因使政府选择为公私合作项目提供融资。具体原因包括：

第一，防止出现过高的风险溢价。相对于实际项目风险，政府可能会认为私营部门要求的风险溢价过高。但确认这一判断非常困难，因为金融市场往往比政府更善于评估风险。但对于新项目或新市场，特别是在金融市场出现动荡时，的确会出现过高的风险溢价。

第二，采用PPP融资的项目多为私营部门不愿或不能承担的项目，政府提供一定的项目资金可以有效地缓解PPP项目的融资压力，降低融资成本，提高项目实施的可行性。特别是在我国资本市场尚不发达的市场环境下，政府的作用体现得更为明显。作为政策的制定者和引导者，政府可以通过某些渠道获得优惠贷款，或直接给予贷款免息或贴息，从而降低PPP项目融资成本。政府拥有的政策性金融机构也可参与项目,向公私合作项目提供融资作为共投资组合的一部分，或设立专门支持公私合作项目的政策性金融机构。

(2)财政承诺

公私合作项目中都包含有财政承诺。公私合作财政承诺为周期性付款，包括私方应获得的全部或部分报酬、分担风险的承诺，或两者相结合。政府公私合作财政承诺包括直接债务和或有债务两类。

一是直接债务。直接债务系不依赖于未来某一不确定事件发生的付款承诺(尽管价值方面可能存在不确定性)。由公私合作合同产生的直接债务可包括：第一种是预先“可行性缺口”补偿——预先资金补贴(可于建设期间分期付款或按股权投资进度进行支付)。第二种是可用性付款——项目周期内的常规付款和补贴，通常取决于符合特定合同质量标准的服务或资产的可用性。付款通常基于和效益挂钩的奖金或罚款进行调整。第三种是影子收费或基于结果的付款——按照服务接收单位或用户的数量发放的款项或补贴。例如，按照在收费道路上行驶的公里数付款。

二是或有债务。或有债务系其发生、时间及幅度依赖于某一未来不确定事件的付款承诺，不受政府控制。公私合作合同项下的或有债务包括：第一种是特定风险变量担保——特定风险变量偏离合同项下特定水平时，向私人个体或实体补偿收入损失的协议。由此产生的相关风险由政府和私人个体或实体按照协议分摊。例如，协议应包含需求维持在特定水平以上的保证，或汇率维持在特定区间内的保证。第二种是赔偿条款——例如，就特定、特殊、不予保险的不可抗力事件对私人个体或实体造成的损失作出赔偿的承诺。第三种是终止付款承诺——因公方或私方违约终止合同时，偿付某一商定额的承诺；此金额应视违约情况而定。第四种是债务担保或其他增信举措——偿付用于项目融资的部分或全部债务的承诺。此保证应包含特定风险或事件。利用担保令贷款方确信贷款可得到偿还。

(3)公私合作处的职责

世界银行考查了世界范围内许多公私合作处所起的作用。一是规范公私合作流程——包括确保开发中采取正确的步骤，所需的分析表明项目符合评估标准，以及规定的批准均已获得；二是在政府内推广公私合作项目——例如提醒执行机构采用公私合作方式来做新的大型项目可能更理想；三是帮助机构实施公私合作——提供其专注公私合作并参与了众多项目所获得的经验和专业技术；四是为投资者提供渠道——帮助投标者和资金方了解获得项目信息的渠道以及未来的机遇。

关于职责问题，智利和南非的经验值得我们在PPP模式的应用与推广中借鉴。

一是智利的经验。1911年第164号总统令发布，智利开始实施公私合作，当时设立的不少框架沿用至今。2010年，智利针对公私合作项目所遇到的各种问题，通过《国家特许法》对总统令进行更新。智利国会出版的《特许法历史》总结了法令历史沿革。《特许法》规定了公私合作开发与实施过程中的机构责任和流程。智利公共工程部(MOP)特许处负责所有公私合作项目的实施。政府和私人投资者可向公共工程部提交建议书，公共工程部按规定程序对项目进行进一步评估。如果某项目入选，公共工程部负责制定详细的招标文件，进行招标，按照规定实施遴选并宣布中标人。此后，在项目有效期内，公共工程部全程管理公私合作合同，接受特许权受让人的定期报告，同时公共工程部有权要求附加审计，以核实所收到的信息。公共工程部还负责管理合同的变更①。公私合作招标文件须经财政部批准方能发布。招标过程中以及合同有效期内所作的任何变更，也必须得到财政部批准，财政部下设或有债务处，负责在进行财务审批前审查所有项目，并计算政府的初期债务值以及整个合同期间所涉及的债务值。财政部长须在有关法令上签字，正式授予中标人公私合作合同。特许委员会接受公共工程部领导，由五名顾问组成，其中一名由公共工程部指定，其他四名分别来自智利大学土木工程系、经济管理系、法律系以及建筑系。委员会负责初步批准公私合作项目的立项。国家规划局负责审核并批准项目的技术与经济分析。智利国库根据公私合作合同中规定的程序及时间表进行付款。合同所含付款款项在项目审批阶段由财政部批准，尽可能对付款承诺进行结构化处理以降低财政风险。例如，一旦金额确定，见索即付担保付款通常在需求短缺的一年后到期。智利在年度或有债务报告中详细公开披露其对公私合作项目的承诺。预算文件中会包含公私合作项目的相关信息。

二是南非的经验。根据《1999年公共财政管理法》颁布的财政部第16条规定适用于公私合作项目。该条例规范了公私合作的流程、要求、审批及参与实体的机构责任，详细规定了公私合作的流程和机构责任，说明了财政部规定的解释办法，并针对公私合作过程中的每个步骤提供详细的指南，每个步骤均单独设立一个模块。公私合作项目的实施由合同主管部门负责。合同主管部门对项目进行确立与评估，并根据条例的详细指导和各项要求(包括每个阶段的清单和标准格式)对招标过程进行管理，最终选定中标人。在合同有效期内，合同主管部门负责公私合作项目的管理，包括确保项目符合性能标准，解决争议，并在该机构的年度报告中就公私合作协议作出报告②。财政部负责公私合作项目的审批。项目申报后须接受四次审核：可行性研究、投标文件制定、投标受理和评估、磋商已有结果，公私合作合同定稿后。2004年财政部设立公私合作处，对所有申报项目进行审核并推荐审批。财政部的评估标准侧重于项目的资金价值及财政偿付能力。

2、组织专家团队

PPP的专业性非常强，必须要组织一个专家团队为项目提供专业的技术支撑、模式设计，流程定制等。可成立一个专家库，为项目提供稳定服务。公私合作的实施需要一系列的技能和专业知识。负责实施项目的机构需要有对特定部门的需求、项目和公私合作经济和财务评估技能、组织私人融资基础设施项目合同的专业知识、采购与合同管理的专业知识以及处理私营部门的经验方面有相当程度的认识。

聘用外部顾问。即便是拥有长期公私合作经验的政府也不会内部拥有开发公私合作项目所需的全部专业知识和技能。在进行可行性研究和起草公私合作合同等具体技术性任务上，均要聘请外部专家顾问。政府和国家拥有的公私合作经验不同，外部顾问支持的范围和性质也可能不同。例如在荷兰，最初公私合作项目中外部顾问均约占受聘人员的75%。这有利于内部工作人员的逐渐改变，他们会逐渐熟悉并胜任公私合作交易的准备和采购工作。

3、搭建公共交易平台

较为理想的是，将现有的发改委的、住建的以及机关事务局等各部门的交易平台全部整合为一个面向全球发布项目信息，进行公开、公平、公正的、竞争性的电子招投标和政府采购的公共交易平台。

4、组建SPV公司

按照有关解释，SPV公司可以是法人实体，也可以是一个空壳公司，也可以是一个拥有国家信用的中介。

公私合作合同中的大部分私营方都是专门为经营项目而成立的“项目公司”，通常称为“特殊目的公司”(SPV)。该项目公司进行融资通常结合采用下列方式：股权融资(由项目公司股东提供)、债务融资(由银行提供贷款)、发行债券或其它金融工具。因此，项目公司的融资结构由股权和债权组成，分别与股东和贷款人形成合约关系。

政府部门与项目公司建立合同关系，项目公司的初始股权投资人(负责起草公私合作项目建议书)也被称为项目出资人。公私合作项目典型的股权投资人包括项目开发商、设计公司或建筑公司、基础设施管理公司和私募股权基金。在发展中国家，公私合作项目的贷款人包括商业银行、多边和双边开发银行和金融机构以及机构投资者(例如养老基金)。将各级政府各主管部门自认为较为合适的备选项目汇总，并按一定的原则和要求初步筛选，形成PPP项目库，包括项目名称、内容、拟定投资结构、合同期限等内容。

5、建立PPP项目库

将各级政府、各主管部门认为较为合适的备选项目整理汇总，并按一定的原则和要求进行初步筛选，形成PPP项目库，包括项目名称、内容、拟定投资结构、建设期限等内容。政府PPP管理机构有必要建立一个PPP项目筛选机制，即“VALUE FOU MONEY”，要有一个评估办法，看哪些项目适合哪些不适合。

6、制定一个推进PPP的工作方案

政府要有一些真金白银的鼓励措施。在短时间内，无法制定全国性法律法规的情况下，可比照2010年的《国务院关于鼓励和引导民间资本投资健康发展的若干意见》(新36条)，在部门人员设置、项目前期准备、贷款利率优惠、政策性亏损补贴、税收减免等方面给予PPP项目提供一些可预期的稳定支持。比如2008年，墨西哥颁发“关于设立国家基础设施建设基金会的总统令”，根据该总统令，国家基础设施建设基金会的运营章程和规章就规定了识别、评估和批准公私合作项目的过程和程序。该基金除了提供补贴性贷款和少量拨款外，还安排一定拨款用于项目的初步研究、项目文件准备和招投标程序的实施。

当然，公私合作模式并不能解决所有问题，有时甚至会使某些情况更加恶化。首先，缓解资金压力方面，公私合作的实际作用并不如想像的那么有效，政府对于公私合作项目的财政投入承诺一般较为模糊，最终政府在公私合作项目中的实际财政投入和承担的风险往往要高于稳健公共财政管理的相应水平。其次，尽管公私合作模式可以带来更好的项目分析和更多的新想法，但前期规划和项目甄选的责任主要还是由政府部门承担，公私合作合同不清晰的成本以及不灵活的特性将使这一问题雪上加霜。再次，私营部门在基础设施管理中的高效率优势，以及定期开展硬件维护的激励机制，均取决于合理有效的公私合作合同与政府采购安排[8]。这些局限意味着公私合作项目还需要有其他配套措施，如增加对基础设施的财政资源投入、优化公共部门的决算流程以及改善治理和监管等，方能真正改善基础设施项目的质量。

(编辑：程甸；校对：余华)

【注释】

①智利政府颁布的《法律和公共整治工程特许经营权》(2010)和《20.410号法律史》(2010年)，对公共工程的特许经营权及其他法规进行了修订。

②资料来源：南非国家财政部公私合作处《公私合作手册：根据公关财政管理法规制定的国家财政公私合作实施细则》(2004)；Erwin和Mokdad《公私合作或有债务管理：澳大利亚、智利和南非实践》(2010)；世界银行/公共公私人基础设施咨询机构Burger向经合组织机构与公私合作研讨会提交的《南非财政部公私合作专项处》(2006)。

[1]钟晨苑.基本建设项目多元化融资模式初探[J].湖南财政经济学院学报，2012，(1)：102-108.

[2]贺 霞.基础设施建设BOT与BT模式的比较研究[J].湖南财政经济学院学报，2013，(5)：59-64.

[3]中央中央.关于全面深化改革若干重大问题的决定[N].人民日报，2013-11-16(2).

[4]贝恩和威尔金斯.基础设施建设融资：初设收费设施公路的交通流量风险[R].2002.

[5]Marin.市区供水设施的公私合作：发展中国家经验回顾[C]. PPIAF，世界银行.趋势与政策选择第8号，2009.

[6]南非国家公路局有限公司.南非国家公路局有限公司2004年度报告[R].2004.36.

[7]Finlay,Browne, Chambers,and Ratcliffe.在国家审计署(NAO)Richard Eales的指导下(2003)私营融资计划：审查官与审计长HC的报告：建设业绩报告[R].2003.

[8]化 涛.政府社会管理机制的审思与再造[J].湖湘论坛，2012，(1)：33-37.