李黎明

（武汉工程大学法商学院，湖北 武汉 430205）

试析我国贫富两极分化问题矫治的立法完善

李黎明

（武汉工程大学法商学院，湖北 武汉 430205）

引起贫富分化的原因除垄断和政策的局限外，还有法制不健全。基于法制不健全造成的贫富分化，表现在缺乏对我国贫困者进行救助的专门立法，具体部门法中的个别条款存在漏洞，为部分群体获得不正当利益提供了可乘之机，要缓解我国贫富两极分化现象，重要的是要加强立法。

贫富分化；矫治；立法完善

我国当前存在的贫富两极分化问题已成为广大人民群众特别关注的问题。贫富两极分化现象容易激发社会矛盾，不利于社会稳定，不利于经济的健康和可持续发展。引起贫富分化的原因除垄断和政策的局限外，还有法制不健全。基于法制不健全造成的贫富分化，表现在缺乏对我国贫困者进行救助的专门立法，具体部门法中的个别条款存在漏洞，为部分群体获得不正当利益提供了可乘之机，要缓解我国贫富两极分化现象，除了实施一系列政策外，重要的是要加强立法。鉴于目前我国关于缓解贫富两极分化现象的法律规定较为缺乏，没有法律的强制力作为后盾，我国走向共同富裕的目标难以如期实现。因此，本文试探讨我国应如何立法来矫治当前的贫富两极分化问题。

一、制定社会救助法

社会救助是社会保障体系的基础，维护着低收入阶层特别是困难群体最基本的生活，它的实施能够解除国民生存危机和维护社会公正，改善不同社会阶层的关系，从而促进和谐社会的建立和发展。制定社会救助法，全面规范对贫困地区，对生活困难者的救助和保障。制定社会救助法的目的是通过法律的规定，使政府担负起维护国民生存保障权益的责任，通过政府的一系列活动，使生存困难的国民享有最基本的生活保障。通过法律的明文规定，使社会救助行为有章可循，从而保障贫困者的基本生活水平，缓解社会贫富差距。

一般来说，社会救助法应该包括以下内容：第一，社会救助的基本原则。社会救助活动，应遵循公平、公开、公正、效率、适应社会经济水平、与社会保障制度相配合、切实保障人民的基本生活的原则。第二，社会救助的对象。接受社会救助的人应该是因患重病、残废而不能从事劳动或者因自然灾害或事故，受到重大损失的失业者。但是对后者的救助只能是暂时性的。是否永久为社会救助法的适用对象，关键取决于当事人是否具有劳动能力。只有那些永久丧失劳动能力者才能一直得到救助。第三，社会救助的标准。直辖市或设区的市级人民政府应以当地居民人均消费标准为基础，适当考虑必须的衣物、水电燃煤等生活必须品的因素，制定出本行政区域内的居民最低生活保障标准，并根据本行政区域内的社会经济的发展水平定期调整。第四，社会救助制度的具体措施。乡镇人民政府或者城市街道办事处向享受居民最低生活保障待遇的家庭每月按标准发放最低生活保障金或者实物券。其中实物券应进行分类，规定特定的实物券只能购买对应的物品，不能用作他用。县级以上地方人民政府应当对符合专项救助标准的家庭子女，在其义务教育阶段，给予书本费、寄宿费、生活费的补助；在中等、高等教育阶段，按照国家规定提供助学金，必要时县级以上地方人民政府向学校提供证明，学校可对符合专项救助标准的家庭子女减免学费。第五，对社会救助申请的审查方法。县级人民政府民政部门及专项管理部门应通过上门调查、群众访问、信函索证的方式对申请人的家庭收入、财产情况、生活水平进行调查。也可以在银行或其他金融机构查询救助申请人的存款及有价证券持有情况。第六，法律责任。对于不依法履行社会救助管理职责、骗取社会救助待遇、出具虚假证明等违法行为，视其情节轻重，参照《刑法》有关规定进行处罚。

二、修改公司法相关规定

我国《公司法》第七十条规定，“国有独资公司的董事长，副董事长，董事，高级管理人员，未经国有资产监督管理机构同意，不得在其它有限责任公司，股份有限公司或其它经济组织中兼职。”依据这一规定，若经过国有资产监督管理机构同意，公司的领导成员便可在其它经济组织中任职。这样一来，就为国有独资公司的领导成员提供了机会，使他们能够与其它经济组织勾结，从而把持公司，形成利益集团，谋取大量特殊利益，损害国家利益，造成我国贫富差距悬殊。对公司法进行修改，不允许国有独资公司领导成员在其它经济组织中兼职。

国有独资公司是指国家授权投资的机构或者国家授权的部门单独投资设立的有限责任公司。国有独资公司采取有限责任公司的形式，公司以其全部财产对公司债务承担责任，股东以其出资额为限对公司承担责任，公司与股东是相互独立的实体。由于国有独资公司的财产出资人是国家这个特殊的主体，财产所有权属于国家；在追求盈利的同时，担负着执行国家经济政策、实行国家计划、调节社会经济的结构和运行的特殊使命；受到国家政策、法律的许多特殊对待和国家的特别照顾，享有许多优惠。若国有独资公司需要对外承担责任，由公司财产和国家出资额来承担责任，而国有独资公司的董事长，副董事长，董事，高级管理人员，只是公司的工作人员，个人并没有对国有独资企业投资，故国有独资公司的领导成员并不行使股权。当这些领导成员在其它经济组织中任职的时候，很容易与其它经济组织勾结，从而把持国有独资公司利益，就其领导成员个人而言，易形成在国有独资公司中只获取利益，但并不承担风险的局面。从而使国有资产事实上受这部分领导成员操控即这一小部分领导成员掌控了大量资产，造成我国贫富差距悬殊。我国公司法应该禁止国有独资公司的领导成员在任何经济组织中兼职。虽然《公司法》第七十条为国有独资公司的领导成员的兼职设定了 “经国有资产监督管理机构同意”这一前提条件，但是，国有资产监督管理机构在批准领导成员能否在经济组织中兼职这一事项时，不可能将兼职造成的不利影响及解决办法全部预测到，从而增加了国有独资公司资产由少数领导成员操纵的局面出现的几率，影响其他人民群众利益，造成我国贫富两极分化。鉴于此，我国可以规定“国有独资公司的董事长、副董事长、董事、高级管理人员禁止在其它经济组织中兼职”，从而彻底杜绝国有资产操纵在少数人手里的现象，使国有资产能发挥其最大的作用。

三、规定对拖欠农民工工资的具体解决办法

我国《劳动法》第三十条规定，“用人单位应当按照劳动合同约定和国家规定及时足额发放劳动报酬。用人单位拖欠或者未足额发放劳动报酬的，劳动者可以依法向当地人民法院申请支付令，人民法院应当依法发出支付令。”一般情况下，劳动者一方只要在用人单位的安排下按照约定完成一定的工作量，劳动者就有权要求按劳动取得报酬。劳动者通过自己的劳动获得劳动报酬，再用其所获得的劳动报酬来购买自己和家人所需要的消费，从而才能维持和发展自己的劳动力和供养自己的家人，以实现劳动力的再生产。劳动报酬权是劳动权利的核心，它是劳动者及其家属有力的生活保障。在现实生活中，在国家机关及大型企、事业单位工作的劳动者及私营业主，一般情况下不会出现劳动报酬被拖欠的现象。不能及时得到应得报酬的情况，多数会在农民工身上发生。农民工迫于生计来到城市打工，他们在恶劣的工作条件下从事着最繁重的工作，工资仅能维持基本的生活。就算每月按时领到工资，生活水平和质量依旧很低，与城市其它人口的收入和生活质量存在较大差距。如果再加上拖欠农民工工资的行为，那么农民工连最基本的生活都无法维持，面临着生存的难题。这样与那些高收入人群相比，贫富差距就进一步扩大了。

虽然我国劳动法中明确规定了用人单位按时发放劳动报酬的义务以及用人单位未按规定发放报酬时，劳动者可以采取的补救措施。但是该规定只能给予农民工形式上的保障，不能切实保障农民工能及时拿到劳动报酬。因为在现实生活中会出现建设单位或工程总承包企业未按合同约定与建设工程承包企业结清工程款或有些建设项目已不具备还款能力的情况，从而导致农民工工资不能得到保障。在这种情况下，就算法院发出了支付令，建设工程承包企业仍然没有条件支付农民工工资，农民工仍旧面临生存危机。针对此种情况，国务院办公厅在2010年2月发布了《关于切实解决企业拖欠农民工工资问题的紧急通知》。该通知规定“因建设单位或工程总承包企业未按合同约定与建设工程承包企业结清工程款，致使建设工程承包企业拖欠农民工工资的，由建设单位或工程总承包企业先行垫付被拖欠的农民工工资。因工程总承包企业违反规定发包、分包给不具备用工主体资格的组织或个人，由工程总承包企业承担清偿被拖欠的农民工工资责任。”“不具备还款能力的项目，可采取资产变现等措施筹措还款资金。”该通知对导致拖欠农民工工资的行为的产生原因、解决办法进行了较为详尽的规定。但是，国务院办公厅发布的此项通知属于行政法规，其在效力层级上，低于法律。依据我国法律，面对纠纷，司法机关应首先适用上位法，在上位法没有进行规定时才能适用下位法。因此，当面对农民工工资被拖欠的案例时，司法机关会首先适用《劳动法》，而《劳动法》中已经规定了对于拖欠劳动者工资的解决办法，司法机关在发出支付令后，案件便进入终结程序。至于《通知》中涉及到的造成企业拖欠工资的原因以及解决方法，往往需要另行起诉。这样便加重了案件的复杂程度，进一步延长了农民工拿到工资的时间。

鉴于以上情况，我国应将国务院办公厅发布的《关于切实解决企业拖欠农民工工资问题的紧急通知》中对于拖欠农民工工资的具体解决办法纳入到法律的规定中，用法律的强制性保障其实施。使农民工在任何情况下，都能获得相应报酬，以维持其基本生活，从而缩小社会贫富差距。

四、加强对垄断行业收入分配的立法

我国的垄断行业大都是关系国计民生的重要基础性产业，它们的生产经营受国家政策保护，享有国家赋予的不同的垄断地位。由于国家对垄断行业工资分配管理不足，经济效益中没有剔除垄断性收益和政府优惠政策带来的收益部分，使大量本应归中央或地方政府所得的收益留在了垄断行业内部，从而使得国有垄断企业给员工发放各种各样的补助、奖金，而我国又缺乏对垄断行业及其职工工资发放的立法，从而造成国有垄断企业员工收入过高的现象。垄断行业收入过高，影响了社会资源的合理配置，加剧了社会收入分配不公，使低收入人群的生活状况进一步恶化。因此，加强对垄断行业收入分配的立法，通过法律的强制性规定，规范垄断行业的可分配性利润，从而规范其职工的收入，缩小社会贫富差距。

在反垄断法中，对自然垄断行业的范围、业务进行规定。反垄断法中应明确规定，反垄断主管部门会同相关的产业主管部门，对自然垄断行业进行划分，明晰自然垄断行业范围，防止边缘产业的经营者通过钻法律的空子，将自己划归为自然垄断行业，从而获取大量利润，占用社会资源。其次，反垄断主管部门会同相关的产业主管部门对自然垄断行业的竞争业务与非竞争业务进行划分。自然垄断行业的业务并非全部不可竞争，有的业务随着各种因素的变化也可以同其它经营者进行合理规模的竞争。从而防止本可以参与市场竞争的业务“倚仗”着自然垄断行业的背景，而独占市场，由于市场地位的不公平，而影响相同业务的其它经营者的收入。

制定具体的垄断行业部门立法。立法机关对我国的垄断行业，应有针对性的进行具体的立法。根据每个垄断行业的特点，对其运行程序、管理人员的任免、收入分配方案、收入总量、工资标准等进行详细的规定。垄断行业收入分配的总体原则为：垄断行业因垄断地位形成的超额利润收归国家，剩下的部分，高层管理者按照和绩效挂钩原则合理确定年薪；中层管理人员和一般职工全部参考社会平均工资确立工资水平。并且适时清理整顿工资外收入。垄断行业部门法应明确规定将工资外收入工资化的方法。由于垄断行业工作人员的工资外收入获取渠道多，透明度低，因此应将垄断行业工作人员的福利性收入先转化为货币，再计入工资，超支自补，节余归己，通过法律的规定将合理的隐性收入显性化，从而使国家加强了对垄断行业职工收入的监管，有效防止垄断行业职工收入过高，从而造成社会贫富差距悬殊。