单桔平

（湖南警察学院,湖南 长沙 410138）

警务社会化路径之非政府组织初探
——从公共物品理论的视角

单桔平

（湖南警察学院,湖南 长沙 410138）

公安机关提供法律保障、社会秩序维持和公共服务三种劳务产品，从公共物品属性及供给的角度分析看，公共服务具备准公共物品的特性，可以通过采用自愿供给，即非政府组织供给的方式。非政府组织成为警务社会化主体不仅可以推进警务社会化的进程、提高公安机关的工作效率，而且可以和谐警民关系、缓解警力不足的压力，并促进社会治安防控体系的构建。

公共物品：警务：警务社会化：非政府组织

一、警务的公共物品属性分析

公共物品是与私人物品相对应而言的，二者是从物品本身的属性角度来界定区分的，所谓私人物品是指具有消费的竞争性和消费的排他性的物品，而公共物品则是具有消费的非竞争性和非排他性特征的物品。消费的非竞争性是新增加的消费者不会影响原有消费者的消费质量和消费水平，消费者之间总的消费量不是彼此消长的关系，从经济学上来说，这种物品的边际生产成本与边际拥挤成本为零；消费的非排他性是指因物品效用的不可分割性以致排除不交费的人使用该物品的不可能或成本高，即难以杜绝在消费上出现“搭便车”的现象[1]。

根据公共物品特征的不同程度来划分，通常把公共物品分为纯公共物品和准公共物品，纯公共物品是指完全满足消费的非竞争性和非排他性两个特征的物品属于纯公共物品，如国防、外交、法律制度等是典型的纯公共物品；准公共物品是具备消费的非竞争性或非排他性两者之一、或两者都只是在一定程度上满足的公共物品，主要包括以下类别：第一类是具有消费上的非排他性，但同时具有竞争性，如森林资源、海洋、地下水、矿产资源等，这类物品称为“公共资源产品”；第二类是消费效用可以共享，在技术上可以排除不付费的人消费，在一定限度内不具有竞争性，而超过此限度则会出现拥挤效用，如图书馆、高速公路、铁路、影剧院等，这类物品称为“俱乐部产品”；第三类物品是消费的外部效用明显，消费过程具有一定的排他性，且消费收益的内部性与外部性同时存在，如公共教育、城市供水供暖、垃圾污水处理等公共事业，城市基础设施，公共体育设施等；第四类是“公共偏好的私人物品”，如社会救助。在现实生活中，严格符合公共物品定义和特征的纯公共物品不多，而广泛、普遍存在的则是准公共物品。

警务的本质是供给安全社会秩序的一种劳务产品，受益对象为一个地区或国家的所有的民众，在消费上具有非竞争性和非排他性的公共物品特征，毋庸置疑，安全的社会秩序属于公共物品，而安全的社会秩序是由不同的警察职能共同作用实现的。警察职能是国家本质和国家职能的内在要求和具体表现，国家对内职能通常为政治统治职能和社会管理职能，警察作为国家机器的重要组成部分，在实施国家这两项职能中发挥至关重要的作用。美国警学专家塞缪尔·沃克认为：“城市警察肩负着执行法律、维持秩序以及向社会提供服务等广泛的职能。”，詹姆斯·威尔逊认为警察的职能有三个方面：提供服务、执行法律和维持秩序。结合国内外学者的分析，我们认为，现代警察的根本职能在于实施社会控制，激发或迫使人们遵守社会规则的所有社会安排，最大限度地提高社会行为的可预见性。具体来说，现代警察具有执行法律、维持秩序和公共服务三个基本职能。

（一）执行法律。执行法律是现代警务的核心职能。作为国家暴力机构的公安机关，是法律忠实的捍卫者，依据法律赋予的权力，公安机关通过预防、制止和打击违法、犯罪行为，达到维护与稳定社会秩序的目的。

（二）维持秩序。警察的另一项基本职能就是维持宪法、法律规定的社会秩序。警察作为社会控制的一种工具，本质就是维持社会秩序和社会现状。

（三）公共服务。为社会提供公共服务是警察的第三个基本职能，这是由警察权力和警察治安行政的公共管理属性决定的。随着时代的变迁，公共服务职能在警察三项职能中的地位逐渐凸显。现代警察越来越多地承担起向社会提供诸如消除社会冲突、调节社会纠纷、实施社会救助、协助交通管理等多方面的综合性公共服务的职能，警察在向社会提供综合服务时，密切了与公众日常生活的联系，并成为政府的代表，构架起政府与公众交流的平台，缩短了政府与公众的距离，在社会上又具有一种亲和形象。正是由于警察的这种特殊身份，人们对许多社会问题的态度都可以反映在警察身上[2]。

执行法律本质是为民众提供法律服务的劳务产品，维持秩序是为民众保障社会规则的稳定性和可预见的劳务产品，这二者都具有消费上的非排他性与非竞争性，不仅难以排斥不交费者享用，而且消费者对安全社会秩序的消费量不是彼此消长的关系，新增消费者不会降低原有消费者的消费水平和消费质量，根据公共物品属性分析可知，这两者都充分具备消费上的非排他性与非竞争性这两个特征，属于纯公共物品。而公共服务在消费上具有一定的排他性和竞争性，可以通过技术排出不付费或其他不应收益的人享用，而且当消费人数超过一定限度后，公共服务的资源的紧迫性就会与消费人数的增长成正比，此外，公共服务具有较强的外溢性，不仅关系到受助个体的利益，也关乎整个社会的公平与稳定，因此公共服务具有外部效用且呈现出“公共偏好的私人物品”特征的准公共物品。

二、公共物品供给及警务社会化

界定公共物品的属性与划分公共物品的类别是实现公共物品有效供给的前提。公共物品供给是指供给主体是谁，以何种方式筹资及使用。从世界各国公共物品供给的实践来看，公共物品主要通过以下三种机制实现供给：政府供给、市场供给及自愿供给。这三种供给机制供给主体、供给遵循的原则、筹资的方式和渠道、资金使用及监督等都不甚相同。公共物品政府供给机制是指政府通过集体的公共选择程序，通过强制征税的手段筹集资金，以政府财政支出供给公共物品的方式，纯公共物品因其消费的非排他性和非竞争性，以及初期投资规模大、收益周期长等特点，多以政府供给方式为主；公共物品市场供给是指企业组织根据市场供求机制，以营利为目的，生产提供诸如教育、卫生、基础设施等准公共物品，并收取一定的费用补偿支出的机制，随着政府职能的转变和市场经济的成熟，对于具有消费的非竞争性而技术上可以排他的准公共物品由市场提供的趋势日益明显；公共物品自愿供给机制是社会民间的个人或组织，以自愿为原则，用社会捐赠或公益彩票等方式筹集资金以用于社会公益事业，同时接受社会监督的一种机制，准公共物品和“公共偏好的私人物品”因具有明显的外部效用则可采用自愿供给的方式[3]。

警务社会化即通过动员社会公众参与警务工作，实现公安机关和社会各种防范资源的良性互动，以实现最大限度供给安全社会秩序的目标。警务社会化的本质即是把部分非核心的警察工作通过实行职能转变交给社会承担。如前文所述，警察的工作主要由执行法律、维持秩序和公共服务三者组成，执行法律和维持秩序提供的是纯公共物品，因此执行法律与维持秩序只能由国家机器——警察来承担，并应作为警察的核心职能，行使责无旁贷的使命。公共服务具有外部效用且呈现出“公共偏好的私人物品”特征的准公共物品，可以采用自愿供给的方式由社会组织承担实现[4]。

2014年，国务院总理李克强在第十二届全国人民代表大会第二次会议的政府工作报告中指出：“推进社会治理创新……更好发挥社会组织在公共服务和社会治理中的作用。”2014年4月1日，《深圳经济特区行业协会条例》正式实施，该《条例》在突破“一企多会”、简化登记程序、完善内部治理、创新年检制度等多个重大制度上均进行了大胆创新，力图为社会组织的发展开路。社会组织在我国正呈现出蓬勃发展的趋势。

社会组织也称非政府组织，从不同的视角来看，非政府组织称谓还有“非营利组织”、“第三部门”、“社会组织”、“民间组织”等诸多称谓，但这些称谓内涵上基本一致，外延涵盖的对象基本重合。美国莱斯特·M·萨拉蒙教授的观点得到了国内外学术界广泛的认同，他认为非政府组织指同时具备民间性、非营利性、组织性、自治性与志愿性的组织。它是民众为了实现共同的权益自发组建起来的，是一个地区或国家民主法治发展的必然产物，是公民社会的象征，是民间社会的活动主体。

准公共物品的自愿供给多由非政府组织来承担，这是由非政府组织所具有的民间性、非营利性和志愿性这些特征决定的。非政府的民间性体现了它服务对象的广泛性和普遍性，它的非营利性体现了它服务具有公益性和无偿性的特征，它的志愿性体现了服务对象是需要社会救助的弱势和公益项目。非政府组织服务特征与警察的公共服务职能可谓不谋而合。

三、非政府组织成为警务社会化主体的意义

在社会进步与发展中，非政府组织成为警务社会化主体是公安机关创新警务管理机制以适应政府职能转变的需要，是公安机关为更有效的供给社会安全秩序的时代诉求。

（一）构建“大治安”社会治安防控体系的必要

前公安部宣传局局长武和平提出了“大治安”的概念，所谓大治安是指随着社会对安全供给需求的高涨，公安治安工作需在地方党委、政府领导下逐步实行社会化，即公安机关充分发挥其职能主动性，最大限度的调动全体公民与社会组织，构建以城市为中心的攻防兼备的治安防御体系，防御抵抗自然灾害和紧急突发事件，促进社会安全秩序的有效供给，为经济发展提供保障。以“大治安”为理念构建的社会治安防控体系是新时期公安机关应对复杂治安局势的警务新战略，防控主体主要由三部分力量构成，即以公安机关为中坚，以群防群治力量为依托，以社会上广大群众的积极参与为基础，多种防控力量共同构成“大治安”社会治安防控体系。这三种力量按照法律或契约关系组合起来，形成一个相互促进又相互制约的整体，促进公安机关自身的警力资源与外部社会的治安资源合理优化组合，从而提高安全服务供给的效能和对社会治安的整体驾驭能力。

非政府组织作为基层民间组织，是公民社会的主体，成熟的良性发展的非政府组织不仅可以固化已有的社会规则和秩序，还可以通过把分散的个体组织起来的方式赋予其社会归属感和责任感，这无疑可以消除社会治安潜在的隐患，因此非政府组织是社会治安资源的重要组成部分，把非政府组织纳入其中是社会治安防控体系有效、完整的不可或缺的环节。

（二）推进警务社会化的进程

在“小政府、大社会”的改革趋势的推动下，如何正确的顺应厘清自身的角色与功能、提高警务工作效率、顺应改革的潮流成为公安机关面临的一个重要的挑战。英国学者艾莉森·韦克菲尔德认为：“观念和政策的变化趋势对于弱化正式的社会控制起到了重要作用，以至于使国家主导的警务工作衰退…维护我们日常生活中所涉及的领域和基本设施秩序的力量不仅有警察，而且有非公共组织和志愿者…这些非公共组织和志愿者的参与不仅体现他们所拥有的知识和服务，而且更为重要的是为公众提供了一张完整的‘安全被’”。这些非公共组织和志愿者就是社会力量发展的结果，社会力量由分散的个人力量和非政府组织力量汇集，分散的个人力量是有限的，非政府组织则是由众多分散的民间力量自发汇集起来，是社会力量的主要载体，非政府组织的成熟壮大是“小政府、大社会”治理模式下的标志与必然结果。在警务社会化过程中，非政府组织至少可以从以下三个方面起到推进作用：

第一，促进公安机关治理观念的更新。非政府组织是民众自我管理能力增强、社会民主法治进步的结果，它是自治、民主、联合、包容、信任等的体现，这些先进的观念无疑会在社会弥漫，从而影响到公安机关的工作人员，促使他们重新审视自身的作用与局限、自身与社会民众的关系，从心理接受并认同非政府组织所表现出来的积极的社会效应，从而革新治理理念。

第二，可以承担警务公共服务职能，帮助公安机关实行职能转变。发展、成熟的非政府组织具有一定的社会影响力，当涉及到成员共同利益和事物时，能自发组织起来形成对抗社会不良势力的影响力，增强组织成员的安全感和权益实现的可能性，减少公安机关的干预已为其减负。非政府组织在实施公共服务的过程中，以帮扶社会弱势群体为宗旨，而弱势群体作为社会利益被剥夺者可能因为生计问题或对社会的仇恨等原因，导致他们也是社会犯罪的高发群体，而非政府组织在帮扶社会弱势群体后必然减少这个群体犯罪的动因和可能性。此外社区自治组织作为一种广泛的非政府组织，在及时发现和处理社区安全问题方面起了非常重要的作用。诸如这些，都促进公安机关明确自己的核心职能，明确自身的责任范围，顺利转变职能，并加强与社会资源的互动合作，促进警务社会化以适合“小政府、大社会”的改革趋势。

（三）提高社会安全与秩序供给的有效性

从警务工作的目的来看，英国著名的犯罪学研究专家罗伯特·雷纳认为“警务是指试图通过监控和对危险的制裁来保证社会安全，警务意味着通过一系列的行动确保特定社会秩序或一般社会秩序的安全”。简而言之，警务的目的就是为民众供给安全的社会秩序，供给主体及供给方式应根据社会的发展而变化调整。非政府组织对于供给安全的社会秩序具有积极的作用，体现在：

第一，预防犯罪。美国学者霍尔登指出：“维护秩序是执法官员花费时间最多的一项业务，它具有预防性的特点，要求警察采取行动去防止犯罪事件的发生，其结果是以警察维护公共秩序为名所做的许多事情都与法律不符…”，因此，警察解决问题的方法应该具有创造性。从以往公安机关案件侦破的情况来看，社会弱势群体是社会犯罪的高发群体，非营利组织以帮助社会弱势群体为救助对象，从而减少因社会阶层分化而累积的社会矛盾、减少社会弱势群体的被剥夺感，对社会纠纷和社会矛盾具有一定的预防作用。

第二，减少社会矛盾、调解社会纠纷，提高安全秩序的供给效率。相比传统警察“高高在上”的形象，非政府组织更能赢得民众的信任，非政府组织是由民众自下而上自发组建起来的，扎根基层、了解民情，具有深厚的群众基础，深入警察难以触及的社会角落，快速发现隐藏的社会问题。

第三、非政府组织在实施公共服务的过程中，加强了与社会民众尤其是社会弱势群体的交流与沟通，相互增进了情感，增强社会弱势群体对社会的了解和信任，减少了对他人和社会的狭隘态度，从而减少了对社会秩序可能带来的误解和冲突。

第四，提高社会公共道德以减少社会纠纷与犯罪。非政府组织以志愿精神为特征，弘扬互助互爱的社会风气，对社会道德建设具有良好的示范效应，减少市场经济中的逐利行为给社会公共道德所造成的负面影响，从而缓解社会矛盾、减少社会犯罪。

第五，把警察的公共服务职能交由非政府组织承担后，公安机关可集中有限的警力行使其核心职能即执行法律与维持秩序，更有效的创建安定稳固的法治环境。

（四）缓解警力不足的压力

伴随着经济体制改革的推进，我国经济建设飞速成长，法律政策与社会管理相对滞后导致在社会结构和利益格局调整的过程中，人民内部社会成员在个体利益和群体利益之间、眼前利益和当前利益之间、局部利益和整体利益之间的矛盾日益复杂、增多，并在社会各个领域广泛大量的凸显出来。而作为解决社会矛盾的主体——公安机关，却呈现出警力不足的现状：首先是警察数量相对不足，相对于全国总人口而言,万分之十二的比例,其配置仅仅是西方发达国家的三分之一；其次是警察个体及队伍的战斗力不强，警力配置严重不合理。由于在体能、技能、战术和装备等方面存在着不足,再加上机关人员闲置，直接承担“打、防、控”等公安职能工作的基层派出所、刑侦中队和交巡警中队等一线民警严重短缺；再次，基层民警长期超负荷工作，积劳成疾，付出与回报的不对等致使基层公安民警身心疲惫。随着民众对警察公共服务职能的需求越来越高，警力不足的问题愈加普遍和突出，尤其是在基层执法机关，警力不足与社会问题增加的矛盾明显，使得社会安全秩序的供给面临巨大的挑战，这要求公安机关不仅要集中有限的警力完成其核心警务工作——打击犯罪，还需大胆创新安全秩序的供给方式，寻求社会资源的途径支持，以共同维护社会安全稳定的目标，而非政府组织作为民间社会的主体，无疑可以作为发挥其积极的社会效能，承担警察的公共服务职能，不仅可以提高新时期民众对公共服务的需求的满意度，还可以缓解警力不足的压力，为社会安全秩序的供给与公安机关形成良性互动。

（五）促进警民关系和谐

满意度是一种心理状态，是顾客对产品或服务的期望值与消费过程中的实际感受的比较关系，是顾客的需求愿望被满足的强弱程度。据此我们认为，提高顾客的满意度的策略有：一是降低顾客对消费产品或服务的期望值，而随着人们生活水平的提高，顾客对消费产品与服务的期望值也水涨船高；二是提高产品或服务的质量，提高其在实际消费使用中的心理满意程度。

随着服务型政府建设的推进，顾客理念也被扩展到经济领域以外的社会领域和政治领域，即作为代理人的政府应视委托人民众为顾客，民众对公共服务的满意度是衡量政府组织工作的重要尺度。因而公安机关——作为政府职能部门提高警察服务质量的策略之一，便是提高委托人——民众对公共服务的满意程度。

一直以来，公安机关被认为是供给社会安全秩序的唯一主体，民众把社会安全秩序供给的有效与否归咎于公安机关。在我国社会转型过程中，社会问题和社会冲突的不断涌现，在供给社会安全秩序的过程中公安机关的功能日益捉襟见肘，以致引发民众的抱怨、不满、失望等负面情绪，这些负面情绪日积月累，不仅加剧了警民关系的不和谐，且不断降低民众对警察服务质量的满意度。

因此要提高警察在安全供给中公共服务的民众满意度，除了增强警察本身的业务能力外，公安机关应主动寻求社会外部的支持力量，使公安机关不再成为单一的期望对象，从而降低民众对警察过高的心理期望。在警务社会化的过程中，把警察的公共服务职能下放给民间，由有组织性的非政府组织来承担。与公安机关相比，在实施公共服务过程中，非政府组织的服务具有针对性更强、更灵活的因地制宜、更便捷的帮扶渠道、更低的救助成本、更平等的交流沟通等特殊优势，使其能得到民众更多的信任和心理认同，减少民众对警察单方的心理期望，减少不满情绪的增长，缓解警民关系，提高民众对公安机关工作的满意度。

[1][美]莱斯特·M·萨拉蒙.全球公民社会——非营利部门视界[M].贾西津等译.北京：社会科学文献出版社，1999.

[2]张兆瑞.警察哲学——哲学视阈中的警察学原理[M].北京：中国人民公安大学出版社，2008.

[3]康晓光.中国第三部门观察报告[M].北京：社会科学文献出版社，2011.

[4][英]Alison Wakefield.社会发展与警务变革[M].郭太生译.北京：中国人民公安大学出版社，2009.

The Non-Government Organization Path of Public Policing——Fromthe Perspective ofthe Public Goods Theory

SHANJu-ping
（Hunan Police Academy,Changsha,Hunan,410138）

Police provides law enforcement,social order maintenance and public services,all of which are social services.In terms of the attributes and the demand-supply relationships of them,they could be considered as public goods.By adopting the practice of voluntary supply,i.e.non-government organization supply,the requirements of public protection will be satisfied.Meanwhile,we will see an increase in the efficiency of police authority,an ease of the pressure of police staff,and a more harmonious police-citizen relationship.Additionally, the non-government organization approach will be beneficial to the foundation of the crime prevention and control system.

social goods;policing;public policing;non-government organization

D631.13

A

2095-1140（2014）05-0118-06

（责任编辑：左小绚）

2014-06-20

单桔平（1980- ），女，湖南衡阳人，湖南警察学院讲师，管理学硕士，主要从事公安管理学研究。