论网络监督的逻辑及其民主意蕴

2014-04-04张润泽

深圳大学学报（人文社会科学版） 2014年4期

张燮，张润泽

(1.湖南师范大学公共管理学院，湖南长沙 410081；2.湖南农业大学公共管理与法学院，湖南长沙 410128)

网络监督对于当代中国民主政治建设的启示和革新意义，越来越成为网络政治最有特色的部分而被津津乐道，它也逐渐成为政治学研究中的一个热点问题。但它的含义、结构、特征、意义显得非常含混，对其进行分析、评价、讨论与交流还缺乏可靠的话语与逻辑基础。这可能妨碍人们对其作科学合理的判断、评价和选择，影响人们将之作为公共计划加以正确实施、维护或改进的可能性。显然，我们迫切需要首先对其进行基础和规范的梳理、界定和阐释，以便为相关研究奠定更加牢固的学理基础。

一、网络监督的基本意涵

“网络监督”一词蕴含极为复杂和模糊的语义，可表示“网络空间的监督活动”、“网络世界监督现实世界”、“计算机网络技术监测或监控”、“网络化的监督体系、方式或理念”、“网络媒介的舆论监督”、“网络媒体的新闻监督”，等等。抛开语言学上的深入发掘和辨析，作为一种独特的社会或政治现象，“网络监督”主要体现为公众利用网络媒介工具揭露、批评或协助惩治权力的腐败、滥用和不作为问题。权力现象在人类生活中无处不在，权力的获得、安排、运行和控制等始终是政治领域的核心问题。这里的“权力”包括公共的和私人的、正式的和非正式的、抽象的和具体的等等要素和方面，涉及国家、社会、道德、法律、经济、教育等等领域。但它作为一种社会话语以及研究热点，乃是针对公权力特别是政府权力而言的，有人甚至直称之为“网络反腐”。就目前相关研究来说，政治学多从网上舆论的监督效应特别是现实反腐效应入手，认为它是公民监督或舆论监督的一种有效形式，对于保证公民权和推动民主政治发展具有重要作用；新闻传播学多从网络媒介的监督功能入手，认为它包括网络舆论监督和网络新闻监督两个方面，前者是一种意见监督，后者是一种事实监督。综合起来看，作为研究对象的它蕴含并强调着“政治的”预设和意象，或可表述为“网络政治中的监督”或“关于互联网媒介的政治监督”。

既有的各种定义基本上是将其概述为“民众利用互联网媒介对国家事务和政府活动进行评价、批评、建议和督促的现象”，是网络媒体环境下的舆论监督、公民监督或群众监督，可归于社会民主监督的范畴。网络媒体监督的独特作用或现实影响力，正逐步得到民众、官方和其它媒体在不同程度上的肯定和重视，但这大体上是就网络媒体的舆论监督来说的，在这里，“网络监督”往往被等同于“网络舆论监督”。由于网络媒体不再像传统媒体那样基本隶属于政治监督对象，网络政治传播使政治监督主体由专门机构实际扩大到“公民”或“群众”，网络化的“群众”、“民意”和“社团”的日益壮大成熟也许意味着，那种陷入“自我监督”悖论中的政治监督困境可能在某种程度上得到消解。因此，它被赋予浓厚的民主理想或价值，强调是普通民众而不是专门机构或人员代表他们对政治实施监督。这反映出转型期公权力的异化现象和屡禁不止的政府腐败问题，传统正式的监督力量却未能及时、有效地遏制和扭转这种势头。此类定义基于网络媒体监督实践的部分经验总结或归纳，实质成了寻求解决现实政治监督问题的某种理想化主张或话语；与其说是定义，还不如说是某种标准下的监督类型划分，因为它们没有将网络监督的政治本质及其特征揭示出来。

事实上，网络监督的政治本质及其特征只能由网络媒介或技术的政治属性及其监督功能来规定，而不能由外在于它的各种影响和效应来规定。网络媒介或技术是一种传播工具或信息手段，它的属性和功能取决于它自身所具有的全部性质和结构，而它的地位、作用和影响则取决于哪些人使用它，使用它的人的目的，以及如何使用它。监督显然不是网络媒介或技术的唯一功能，它本身也不能成为任何目的。但网络媒介或技术的监督功能一旦与其政治属性结合起来，就会对该属性所在领域产生独特的作用和影响。网络媒介或技术从媒介和工具的层面上赋予网络监督以基本属性、功能和意义，使之以监督的新“中介”或“形式”之面貌出现，并凭借网络媒介或技术特有的中介性和工具性来影响现实世界。它的这种本性负载着网络媒介或技术新的传播功能和特点——信息传播和人类交往的个人化、即时性、互动性和全球性等[1]，这使之在政治领域具有独立性与整体性、虚拟性与真实性、隐秘性与开放性、平等性与垄断性的基本特点[2]。网络监督并不具有“政治的”本性和目的，它不必然或必须指向政治领域的国家和政府；当它被纳入政治监督的视野，也并不意味着政治监督关系的性质发生变动，而只可能是政治监督关系的联接形式和实践手段发生改变；它不能自觉创造任何价值或代表一个完整的监督过程，而必须要与监督的其他要素或环节结合起来才能发挥作用并展现自身。

因此，网络监督是指网络政治人利用网络媒介特有的政治信息传播和沟通功能，对国家机关及其工作人员的权力腐败、滥用和不作为等问题所展开的揭露、批评和督促活动。这里作出如下阐释：一是此“网络”是指国际互连网媒介及其所创造出的虚拟空间（或网络空间），在突出其虚拟意义时，实指网络空间中的网络社会。二是“网络政治人”不包括使用互联网的所有社会成员，也不是指法律意义上的抽象公民，而实指使用网络媒介或技术的现实政治人（包括具体的政治公民和官员）——既拥有政治人的资格和身份，又具有政治人的意识和行为。在此基础上，网络政治人及其群体——网络社团或组织，都是监督主体。三是监督对象为公共权力特别是国家权力的执掌者及其公务活动。这包括表里两个方面，针对公权力机构的是权力制约或制衡，针对公权力执掌者及其公务活动的是监督行为。在这里，监督者与被监督者的角色分工已经模糊，正式的监督者开始成为被监督者，特别是专门的监督机关或人员本身成了监督对象，而各种被监督者也能变成监督者……他们之间的联系更加频繁、复杂和多样。四是监督内容不仅包括对公权力腐败和滥用问题的发现、检举和批评，还包括对公权力不作为现象的讨论、建议和督促。这些内容即时地混合在一起，具有很大的丰富性和复杂性。五是监督目的不在于直接惩治或纠正相关机构及其工作人员的不合理或失当行为，而在于为监督机关展开行动提供必要和可靠的依据与支持。六是监督种类和方式包括网络舆论监督、网络新闻监督、网络社团监督和网络机构监控。网络新闻监督指网上相关事实的发现、报道和揭露；网络舆论监督指相关价值问题在网上的讨论、评判和意见；网络社团监督指网络权力结构基础上的社团制约或督促行动；网络机构监控指电子政务平台上的组织或机关监控。

二、网络监督的逻辑维度与分析视角

网络监督的发生逻辑蕴含在网络政治的逻辑之中。互联网与政治发生联系的载体是网络传播中的政治信息，其发生场域是“计算机/政治人的联网”所创造的政治信息空间。网络媒介的政治传播功能及其政治属性是发生网络政治的根本前提和条件。在马克思那里，“传播”与“交往”的内涵基本一致，它还被引申为社会关系及其运动中的“交流”、“沟通”等等[3]，“传播之于政治，如影随形……它是一种工具、手段、途径，有时甚至就是政治本身……政治是传播的主神经，传播是政治的控制器……政治与传播之间的深刻关联不仅仅体现于传播服务于政治，并反作用于政治，政治还对传播有决定性的作用。”[4]网络传播所构筑起的新的政治交往与沟通机制是产生网络政治关系和影响的逻辑前提和核心条件，由于“现代信息处理与传播技术已能为以简便及时的传递和收集民意提供技术上的条件，并且也足以打破专制体制和集权垄断体制，并能够更为有效地对充任公职的一般官吏进行监督；同时，权利的分散和缩小，办公室自动化程度的提高，也有助于克服腐败和官僚习气的滋生。”[5]网络监督关系也因此产生和存在。而且，网络监督是网络政治过程中的一个重要环节，是网络政治参与的一个侧面，它通过整体联接网络政治活动来对政治系统发挥各种作用。

网络监督的核心问题与网络权力有关。“要对权力予以制约,必须以更大的权力为后盾”[6]，网络监督要存在并发挥实质作用，关键是要具备相应的监督权；否则监督者没有办法穿透政治体制的刚性外壳保护，也不能抵御被监督者的权力干扰或阻碍，最终无法发挥作用。互联网对政治的最大影响，正在于改变权力的分配，网络的知识化、扁平化和分散化[7]特性孕育了网络监督权。在知识与权力的维度上，知识可能被权力扭曲和阻碍，但掌握与占有知识，可使人接近或获得权力或从权力压制中被解放出来[8]。网络权力不同于传统的以武力与财富为基础的垄断性强制权力，也不同于完全隶属于政治当局的传统媒介权力，这种权力具有更大的分享性与非强制性。政府和传统媒体凭借其权力地位在信息资源的占有和控制上仍具有绝对优势，但网络技术精英与网络民众的实际影响力也越来越大。网络知识权力的发展壮大离不开更多网民的参与，但权力的分散是以网民接受各种控制和不平等为前提的[9]。总体来说，“网络社会权力结构存在集中与分散两种趋势，现代社会都不可能完全的集中或完全的分散，与过去不同的是，网络信息技术强化了这种趋势，而且为两者的融合与贯通提供了技术条件。”[2]（P13）正是在这种权力结构之中，网络监督权才能以其独特的方式产生和存在，并不同于传统的政治监督权那样发挥自身作用。

网络监督是网络政治学研究中的重要内容。网络政治学将其研究主题限定在两个方面：一是网络空间中的政治问题[10]；二是网络与政治的关系问题，即网络技术对现实政治的影响[11]。网络空间具有虚实二重性[12]，虚实互动关系是其中的重要属性和内容。网络监督主题也可概括为两个方面：一是网络监督与民主间的关系，包括网络监督与网络民主之间的范畴关系，网络监督对现实民主的影响，民主环境对网络监督的影响，网络监督对现实各种政治监督的影响，政治监督体制或环境对网络监督的影响；二是网络空间中的政治监督问题，包括虚拟监督主体、对象与环境的存在与发展及其关系问题，例如电子政府或虚拟国家的建立、网络政治人及相关社团或组织的产生、网络政治参与的勃兴与网络公共领域的壮大等等现象中的政治监督内容、作用、不利影响及其治理；网络监督活动中的权利/权力结构、关系及其处理问题。这些是网络监督研究中的基本范畴和视角，是必须予以重视的基础理论问题。

三、网络监督的发生原因和形貌特征

如何理解网络监督的发生原因？随着我国计算机网络的普及与发展，社会信息网络化的程度提高和电子政务建设的深入，日渐兴起的网络传播不断冲击和改变传统的社会交往模式，逐渐塑造出新的具有交互性、即时性、便捷性和无中心性的社会交往关系，这意味着网络政治信息的传播与沟通使政治系统内的人和机构间发生联系的可能性和实际程度大大增加，政治交往与沟通变得更为新颖、顺畅和有效，网络媒体凸显出比传统媒体更加独特、多样和强大的监督功能。同时，随着我国社会主义民主政治的稳步发展及其建设的深入，一方面是民众民主意识的觉醒以及政治素质和参政能力的提高，他们希望且可以在更大范围内行使自身民主监督的权利，但社情民意表达渠道不畅却严重阻碍该目标的实现[13]，另一方面是我国社会转型加快和社会主义改革开始转向和集中于政府方面，公权力腐败成为社会的热点舆情，对其进行更为全面有力的制约或监督是改革发展中必须予以妥善解决的核心问题。鉴于传统政治监督体系因固有缺陷未能单独应付日益复杂的局面，在国家体制外开展更为广泛、全面和便捷的民主监督成为势所必然。加上我国社会宽容和政府透明的程度逐渐提高，媒体活动和社会舆论的环境更加宽松和开放，这客观上使人们能够更加自由自觉地接触并利用网络媒介工具监督政府。在此前提下，网络监督的出现和兴起就既显得可能又显得迫切和应当。

网络监督目前已初步成型，但其完整特征还显得复杂和模糊。最初，网络监督只是传统媒体监督在网上的延伸或模仿，但这为网络舆论监督的兴起奠定了知识基础和心理准备。从1995到1999年，随着党政机关电子政务建设从起步到发展，传统媒体逐渐将业务扩展到互联网上，以及BBS、博客现象的出现，网络监督开始形成。1999年到2003年间是网络监督快速发展时期。在孙志刚事件、刘涌事件、非典事件等事件中，网民以网上揭露和舆论的方式介入和实质影响国家相关法律和政策，开始凸显对权力机关及其行为起到某种制约或约束的作用。从2003年至今，通过邓玉娇事件、天价烟事件、“躲猫猫”事件、“钓鱼执法”、“杨表哥事件”等典型事例，网络监督进一步发展；相关网络社团或共同体的组建和兴起，则将其活动范围从舆论领域扩展到集体行动领域。至此，“‘市民记者’纷纷涌现，‘无冕之王’更有可能从更宽和更广的范围内监督政治人物及政治行为，从而充当着‘独立检察官’的角色”[14]，网络新闻监督日益体现在普通网民对相关事实的调查、披露和检举上，并与扩大着的网络舆论监督彼此渗透、相互配合，且在某些时候利用网络社团监督强化实际效力，最终通过协助、配合和督促正式监督机关的行动而发挥作用[15]。同时，尽管当前网络机构监控还没能成为其独具特色的监督方式，但随着监督机关电子政务建设的进一步推进，以及网络舆论监督、网络新闻监督和网络社团监督的规模和力度持续增大，监督机关正面临着越来越大的外部压力，出于应对的需要，他们已逐渐重视起网络机构监控。如果这种趋势得以延续，就可使传统的政治监督体制不断网络化，网络监督的四种方式也可能更加紧密地融合在一起[16]。

从其运作的逻辑流程来看，一般是网络新闻监督首先进行事实披露和议题设置，初步启动网络舆论监督，如果监督机关及时介入并圆满解决问题则监督终止；如果监督机关未及时介入并圆满解决问题，则网络舆论监督开始扩大，全面展开讨论、批评和建议等，网络新闻监督也逐步深入，网络调查或报道不断跟进，网民同时对监督机关的行动进程展开监督，此时如果监督机关圆满解决问题则监督终止；如果监督机关不能合理或圆满解决问题，则可能在持续前两种监督的基础上，酝酿和发动网络社团监督，三者相互配合和补充，围绕监督机关的行动过程展开监督，直到监督机关最终得出相对合理、完满的定案结论[17]。如果在以上流程的基础上加入网络机构监控方面，仅就各监督机关之间的关系来说就已经显得相当复杂，加上网络舆论监督具有主观性、非理性、易变性和不规则性等等特点，这就使监督过程充满偶然性和特殊性。因此，其实际的运作过程是极为复杂的和多变的，要发现一种带有普适性的典型模式将相当困难。

四、网络监督的民主意蕴

从既有研究中的种种概念、假定或命题来看，网络监督一般都被贴上民主的标签，即被作为民主监督的一种有效形式，但它自身是否具有民主性，是否确能推动政治的民主化，这是其意域中必须被辨明的价值问题。实际上，它的民主意蕴主要体现在它与民主监督的各种关系中。

网络监督对民主监督的实践机制来说具有重要意义。具体说来，网络监督隐含并强化着三种政治监督机制：在技术层面，网络政治传播可使传统“以权力制衡权力”的监督机制更有效率；在权利层面，网络舆论或新闻可使“以权利制约权力”的监督机制更有现实性；在权力层面，网络媒体权力可使“以社会制约权力”的监督机制更有可行性。

首先，它能作为民主政治机制的塑造力量。民主离不开监督，没有监督就没有民主。逻辑上讲，民主监督属于民主过程或程序中的一个必不可少的环节，是民主参与的一个重要侧面。具体说来，民主监督是民主程序、规范或制度中的关键内容，民主程序的制定、实施、修改和变更离不开民主监督；它与选举、决策、管理一起构成民主参与中的基本内容，并作为民主参与被动意义上的存在而发挥作用；它凸显政治沟通、政治文化、民主意识和公民权利对于民主的重要性，是民主政治体系得以运转的一种微观基础和动力因素。从民主的制度、体制和机制三方面来看，网络监督对于民主政治机制的影响更显直接和重要。政治机制是政治系统内各构成要素之间相互联系和相互作用的制约关系及其功能[18]，网络监督基于政治信息的网络化生产与传播直接作用于政治机制，并在激发和推动网络政治参与的过程中培育和塑造政治机制的民主性，进而影响整个政治系统内的民主制度、体制和行为，这必然会使国家体制内监督机制更加便捷有效。而且，网络监督作为网络参与的被动侧面，不像网络参与那样纵容爆炸性的意见和人群聚合，反可作为一种约束性的稳健的民主力量。

其次，它可作为“以权利制约权力”的一种典型。由于规范意义上的舆论监督或群众监督需要在“民意”或“公意”的名义下启动和展开，而抽象的“人民”与“民意”却往往难以在原子社会被现实证成，实践中常会因不能提供充分合理与正当的民意依据或理由以调动制度资源和体制内的监督力量；同时也难以评估、证伪或抵制那些以民意为名的监督活动，再加上被监督者的权力抵制和妨碍，民主监督的启动和实施极为困难，其根本难题在于通常缺乏汇集公众意见的顺畅的渠道和机制。网络监督则恰好提供了这样一种可能的渠道和方式，因为“在网络社会中，原本广为分散的个体，会因共同的兴趣，或对某一特别事务共同关注而迅即发出‘群体’的声音，并使他们的声音被政府和政治家听到。”[19]

再次，它可作为“以社会制约权力”的一种构设。从媒体属性及其监督功能来看，网络监督属于国家体制外的社会监督，这在很大程度上彰显了“以社会制约权力”的实际意义。传统媒体作为党和政府的“喉舌”或宣教工具，所拥有的权力实质上是一部分延伸到社会的国家权力，展开的监督实质上是一种特殊的权力制衡或制约。与传统媒体相比，人们不能对网络媒体之所有权作出单一性的划分，无法简单地将其归为某种单一性质的媒体；它不再仅作为党或政府的政治宣传或动员单位存在，传统媒体的检查、筛选与把关机制也随之失效。网络媒介权力作为网络监督的权力基础，具有开放性、多元性、非常规性和社会性，这种权力的壮大是展开社会监督的重要保证。在此基础上，随着网络社团或组织的兴起和增多，网络公共领域逐渐成熟，政治交往日益密切，社会结构更加扁平化，社会组织程度不断提高……网络社会将越来越有能力制约国家。

网络监督对民主监督发展中的机制性难题有所突破。长期以来，民主监督问题主要体现在，体制外公民、群众、新闻媒体和社会的监督权不具常规性和具体性，其具体实践的范围狭隘、内容抽象以及方式单一。但随着现代民主制度的完善与民主政治的发展，民主监督的范围从国家体制之内转向国家体制之外并不断扩大，民主监督的途径和方式也从间接、单一、孤立变得直接、丰富、融合……网络监督在其中扮演着复杂而重要的角色。网络监督权的存在和壮大，意味着公众、网络精英、传统媒体等的监督权更具有具体性和现实性，同时体制内的监督权也更有实际影响力。网络监督一方面使体制内民主监督的运行更加顺畅，另一方面使各种形式的公民监督、新闻监督、舆论监督等更具有实质民主性，它们之间也具有更多的配合与互补机会。具体体现在，网络监督对于塑造有效的公民监督或群众监督等直接的民主监督来说具有关键影响，民主监督的实质性因素会不断增多；它作为媒体监督的一种新方式，对于传统的媒体监督具有重要的补充和激励作用，对于媒介体系进一步发挥民主监督功能具有重要影响；它作为民主监督体系中的中介因素，可使体制外和体制内、直接的和间接的、整体的和部分的监督发生广泛而细微的联系。

网络监督的根本价值显然是工具性的而不是目的性的，“电子时代的突出特征是工具高度完善而目标极度混乱，技术不会塑造价值，也不会产生理想。”[20]“网络毕竟只是民主的技术手段,它本身不能带来民主政治,更不能决定现实政治的发展,网络民主只是现实政治在虚拟空间的一种投射……如果我们过分夸大网络民主的作用和功能,最终带来的只是民主的幻象和乌托邦。”[21]网络监督可以改善或创造民主监督实践的技术条件或形式，而不能改变民主监督赖以存在的制度、规则或程序，这就不能使原有民主监督体制发生实质变动。因为网络监督不涉及监督权利的直接赋予、保障和救济，也不能在根本上规定监督权力的归属与配置，而只是为既有政治监督体系提供了一种新的实践途径或方式。同时，网络监督存在于特定的政治监督制度、体制之中，它的存在与运作以国家监督制度、体制为基础。从现实情况来看，国家体制外的各种监督大多都不具稳定、可靠的监督权，只能作为体制内监督的某种补充和配合，所以很难抵制体制内政治监督的排斥和扭曲，网络监督也不例外。反过来说，网络监督自身也有着难以克服的内在缺陷，它不可能独自承担起政治监督任务，也无法完全取代传统媒体监督，更没有资格或能力代替体制内的政治监督。从虚实关系来看，网络监督只是现实政治监督的折射、延伸和补充，当前网络监督中爆发出的能量和喧闹，实质上只是现实民主监督的某种折射，它反映出现实情况中的某些不足和值得反思之处；如果现实的民主监督得以更为充分有效地发挥作用，网络监督或许不会再像当前这样炙手可热。

总的看来，网络监督对民主监督的影响是技术性、中介性、形式性和机制性的，它只是为民主监督发展提供了一个新的机会或重要突破口而已，关键还在于人们今后如何认识它、使用它和规范它。

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