(1.中国人民大学商学院，北京 100872；2.中国-东盟环境保护合作中心，北京 100029)

近年来，我国逐步加大了对较大城市之外的城镇*本文中，城镇指包含设市城市、县城和建制镇在内，城市仅指设市城市。关于城市、县城和建制镇的提法同《全国城镇污水处理及再生利用设施“十二五”建设规划》中的提法一致。污水处理厂的投资力度。具体情况为，从2005年到2011年末，我国城市污水处理厂总量从792家增加到1841家，年均增长率为22%，而县城污水处理厂数量从117家增至1287家，年均增长率为167%；从另一个角度看，我国城市污水处理厂的处理能力从5725万吨/日增至1.12亿/日，年均增长率为16%，而县城污水处理厂的处理能力则从273万吨/日增至到2297万吨/日，年均增长率为124%*由《全国城镇污水处理及再生利用设施“十一五”建设规划》及住建部2008-2011年第四季度报告整理得出。。

我们还应看到的是，至2012年中期，我国已有97%的城市建有污水处理厂，并且每个城市污水处理厂的数量平均达到3家，基本实现了我国城市的全覆盖；与此同时，虽然县城污水处理厂的建造数量和处理能力增速远高于城市污水处理厂，但截止到2012年6月末，全国尚有27%的县城未建有污水处理厂，建制镇的情况则更差。

我们联系国家环境保护“十二五”规划中“到2015年，全国基本实现所有县和重点建制镇具备污水处理能力”的要求可知，在未来的一段时间内，我国污水处理行业要经历一场从城市到县城、建制镇的发展过程。不可否认，在这个期间，我国污水处理行业也应逐步实现从量变到质变、从粗放到集约的变化过程。

就上述情况而论，我们认为，为了更好地完成“十二五”规划提出的有关县城及建制镇污水处理建设的目标，在污水处理厂的建造模式上，我国现阶段应当建造以小型污水处理厂*根据我国《城市污水处理工程项目建设标准》的规定，设计规模>10万吨/日的污水厂属于大型污水厂，一般建在大城市，基建投资以亿元计，年运营费用以千万元计；设计规模为(1～10)万吨/日的污水厂属于中型污水厂，一般建于中、小城市和大城市的郊县，基建投资几千万至上亿元，年运营费用几百万到上千万元；设计规模<1万吨/日的污水厂属于小型污水处理厂，一般建于小城镇，基建投资几百万到上千万，年运营费用几十万到上百万。为主的、BOT方式且以上市公司子公司为主要形式的、有着具体中水和污泥用途的污水处理厂。本文主要对这种提法及其管理当局应当采取的相对措施进行分析，以求教于各位同仁。

1 以建造小型污水处理厂为主的原因分析

与大中型污水处理厂相比，小型污水处理厂有着如下主要特点：第一，占地面积小，在选址上可因地制宜；第二，与市政排水管网接口距离短甚至可直接利用现有排水管网，污水配套管网分布简单，并且投资少、日常维护费用低；第三，相应处理工艺成熟、可靠性高，运行管理容易，运行成本较低；第四，由于减少了污水集中输送，大大降低了污水输送管网发生爆裂等意外所造成的损失和管网系统的环境风险。因此，在我国当前县城、建制镇由于排水管网等原因致使污水量并不充足的情况下，建造以小型规模为主的污水处理厂将成为我国现阶段污水处理厂建造规模决策的一种理性和现实选择。

我们先从地方财政的角度分析问题：污水处理厂的规模越大，很可能意味着其占地面积越大，与市政排水管网接口的距离更远，污水配套管网规模更大且更复杂。这样，在污水配套管网的投资成本近三倍于污水处理厂投资成本的情况下，由于管网费用等的开支，建造较大规模的污水处理厂会对地方财政形成较大的压力。

我们再从污水处理厂财务角度来看：大型污水处理厂虽然能够降低吨水投资成本，并通过摊薄污水处理厂运行成本中的固定成本部分来降低吨水处理成本；但小型污水处理厂则因其工艺稳定、维护费用低等优势而更适于在污水处理量不大的县城、建制镇实施。这也应当是县城级的污水处理厂变粗放经营为精细管理的前提条件之一。

2 主要采用BOT方式的原因分析

长期以来，政府拨款建造并由政府财政支撑运行的污水处理厂(大多以事业单位形式存在)一直是我国污水处理厂存在的主要方式。在此方式下，污水处理厂建造、运营所需的巨额资金，对我国地方政府财政形成了很大的压力。

BOT方式下的污水处理厂将资金融通、固定资产购建以及专业技术服务购买通过BOT合同合理地结合于建设、运营和转让三个阶段。与事业单位的污水处理厂相比，BOT方式下的污水处理厂由专营公司(主要是上市公司或其子公司)出资建造并运营，因此，可大大降低政府财政压力；再就是，在BOT合同的约束下，专营公司承担了与污水处理厂建造和运营的几乎全部风险，其报酬则以BOT合同规定的方式按期支付，这样的利益制约机制能够保证污水处理厂的节约建造和顺畅运行。

这样，从收益角度和水资金循环理论来看：BOT合同的投资方将投资组建专营公司并由其建设、运营污水处理厂，投资方在整个BOT期间获得污水处理的专业服务收入，以抵偿其投资成本和运营费用，获得项目投资收益；而BOT合同的另一方，即地方政府，则由特定单位(一般是自来水公司) 向用水者按标准收取污水处理费，然后通过地方财政转移支付给投资方。这样的契约安排有利于宏观的财政与微观的污水处理厂财务双方密切结合、良性发展，促使财政、财务资金健康和有效运转。

3 以上市公司子公司为主要形式的原因分析

污水处理厂提供的污水处理服务具有准公共产品的特点，污水处理厂的利益相关方涉及政府行政部门(住建、环保、财政、物价等)、投资方、管理层以及广大排污者。从代理理论角度来讲，这些利益相关方之间形成了多层次的代理关系，污水处理信息的不透明所造成的信息不对称情况会形成逆向选择和道德风险，产生严重的代理问题和代理冲突。从现阶段实际情况来看，事业单位和非上市公司形式的污水处理厂均以保密和没有对外公开披露义务为由拒绝对社会公众(排污者)披露相关财务信息，形成此类污水处理厂的“信息黑箱”，致使污水处理厂的真实运行状况和基本财务信息难以被利益相关者真正了解，这已经在事实上形成了阻碍我国污水处理行业良性发展的重大障碍。其结果是，事业单位的污水处理厂常常因经费亏欠而“哭穷”，地方财政的压力不断加大，污水处理收费直线上升。这样的结果必然会导致相关决策的低效甚至无效，致使有限的污水处理资源无法得到合理配置。

但从另一方面来看，我国参与污水处理的18家水务类上市公司*分别是重庆水务，兴蓉投资，中原环保，武汉控股，桑德环境，钱江水利，中山公用，南海发展，洪城水业，广安爱众，漳州发展，国中水务，力合股份，同方股份，大众公用，首创股份，创业环保，碧水源。(截止2011年底)在这个方面则有着不同的表现，即整体的污水处理公司都处于盈利、且有着高于一般公司的盈利水平*2010年年报显示，18家水务上市公司全部实现盈利，平均每股收益0.58元/股，平均净资产收益率15.78%，平均销售毛利率40.02%。；所有污水处理公司都全面揭示了收取污水处理费形成的收入、基本的运行成本及其形成利润的具体数据资料*由于涉及多元化经营，笔者对我国18家水务类上市公司2011年报进行了分析，污水处理业务的营业毛利率平均为46.24%。。从实际效果来看，这样的重要信息的公开披露机制确实有助于增强以污水处理成本为核心的污水处理信息的透明度，降低信息不对称所导致的代理冲突问题。具体来说，这样的信息披露机制有利于抑制并根除污水处理厂投资和运行中的各种贪腐问题；有利于行政部门的各种管理活动及公共产品投资决策的正确性；也有利于保障排污者对污水处理服务消费的知情权，从而提高其缴费积极性。因此，上市公司这种信息披露机制对于促进污水处理厂的公开、公平竞争和我国污水处理产业的健康发展应具有很重要的推动作用。

还有，我国在污水处理领域的上市公司一般都是本行业的排头兵，在技术、资金，以及运营管理水平上都具有最强的实力。因此，以上市公司作为与地方政府相连的BOT合同的一方，以其子公司为主要形式来建立县城、建制镇的小型污水处理厂，应当是我国未来一段时期污水处理厂建设和运营的必经之路。

4 有着具体中水和污泥用途的原因分析

按照《“十二五”全国城镇污水处理及再生利用设施建设规划》(以下简称污水处理“十二五”规划)，“十二五”期初(2010年)与期末(2015年)相比，我国污水处理设施中水利用率城镇要从不到10%提高到23%，城市的污泥无害化处置率要从不到2%达到5%。我国2010年末中水利用规模为1210万吨/日，加上“十二五”期间新增的2676万吨/日，在2015年末会形成3886万吨/日的规模*以上数据来源于《污水处理“十二五”规划》中的附件：“‘十二五’全国城镇污水处理及再生利用设施建设规划”。。可以预计，单独中水利用一项就弥补了污水处理成本的2/3，且能带来的源水资源保护等巨大的社会效益。若将污泥利用价值链延伸到园林绿化、肥料等领域，则既可以获得价值增值，又可以享受相关的税收优惠。

5 相应的措施与对策分析

随着污水处理厂建造、运行模式的变化，相关政府部门的职能也会发生巨大的变化，即实现从污水处理市场的参与者(“运动员”)到监管者(“裁判”)的身份转变，完成其行政管理方式从过去的直接“技术监管”向“信息监管”方式的转变。基于此，我们认为我国现阶段相关管理部门应逐步协调并采取如下几项措施：

5.1 建立上市公司、地方财政和环境管理部门密切协调的新的信息披露制度

在我国参与污水处理业务的18家上市公司中则几乎没有公司对反映污水处理业务的分部报表，也存在着明显的技术信息与经济信息脱节的情况；而财政、城管等部门的信息又存在着条块分割、各自为阵、数出多门以及部门间信息不能共享的情况。

若能将这几个方面的信息予以整合，即形成围绕包含污水处理成本信息在内的上市公司财务、地方财政和环境监管信息，建立并形成紧密协调的信息披露制度，即能够形成信息量充分、作用巨大的信息披露制度体系。

5.2 建立以污水处理成本为核心的污水处理价值链数据库

如果建立新的信息披露制度体系是重要的，那么，做好这项重要工作的关键应是建立一个连贯、协调并且内在一致的污水处理价值链数据体系，亦即形成以污水处理成本为核心的、以污水处理利益链上重大利益相关者为主线的价值链数据库。这样一个数据库的建立及运行，无论从环境保护工作、政府财政管理角度还是从污水处理厂有效运行的角度，都将是很有用处的。

5.3 通过信息公开推动广大社会公众环境保护责任的履行

社会公众的关注度低，对其自身利益诉求的期望较低，对推动信息公开的参与度与要求不高，必然会导致处于信息优势地位的主体(如政府职能部门和污水处理厂)较低的信息公开意愿；而较低的信息公开意愿导致最低程度的信息消极披露，反过来又会大大降低社会公众对污水处理信息的关注和对环境保护责任的消极履行。因此，通过信息公开披露来推动社会公众履行环境保护责任具有重要作用。

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