段欣

(安徽师范大学 法学院，安徽 芜湖 241003)

小县城民生工程有效性、针对性研究
——以安徽省旌德县为例

段欣

(安徽师范大学 法学院，安徽 芜湖 241003)

通过调查研究，安徽民生工程在南部小县域的实施意义、主要做法和取得的效果。主要通过调查研究实地走访了2013年以来省政府要求实施的33项民生工程在安徽旌德县的实施情况，对今后如何进一步做好民生工程，特别是在安徽山区小县城如何提高其针对性和有效性提出对策和建议。

民生工程；小县城；针对性；有效性

古语有云“民惟邦本，本固邦宁”，可见民生问题不做好，国家不会安定，社会也不会和谐。近年来中国的经济在飞速的发展，但单纯的发展经济不能解决所有的问题，只有让民众共享成果才是现阶段应该注重的问题。正所谓谋民生之利，解民生之忧。

十八届三中全会提出解决好人民最关心最直接最现实的利益问题，在学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居上持续取得新进展，努力让人民过上更好生活，描绘了关于保障和改善民生的美好愿景。这些论述回应了民众对解决上学、看病、养老等热点问题的期盼，彰显了让改革发展成果更多更公平惠及全民的信念和决心。

一、民生工程建设内涵及理论基础

(一)民生工程内涵

中国古代的一些思想家和政治家都认识到，要取得民众的支持，就要顺应民心。这是从民心向背决定王朝盛衰的历史事实中得出来的结论。《管子》主张统治者施政立法应当“顺民心”，“量民力”，从民所欲。因为“政之所兴，在顺民心；政之所废，在逆民心。”统治者只有顺应民心，才能得到民众的支持。“民生工程既是民心工程、惠民工程，也是系统工程，应有长期的规划和战略”。[1]“民生问题是建设和谐社会的根基，推进民生工程是政府强化民生职能，实现向民生政府转变的有利契机和有效途径，也是政府以人为本执政理念的深度诠释。”[2]

(二)民生工程建设内容

现阶段的民生工程主要是政府责任性解决与广大民众生存与发展直接相关的基本问题，促进社会发展，保持社会稳定。一句话，民生工程就是政府为民办实事、办好事的“民心工程”和“德政工程”，是立党为公、执政为民的现代版“为人民服务”的具体体现。

安徽省委、省政府在深入分析民生问题的薄弱环节和主要问题。虽然地方财政资金不太宽裕但省委省政府毅然决定从广大群众最关心、最直接、最现实的问题出发，不断扩大规模建设民生工程、德政工程。用长效机制推进和协调制度建设，并且要在筹资、协调、激励等方面对已有的项目建设加强保障。安徽省2013年民生工程将“按照国家基本公共服务体系分类口径，分为七大类33个项目，包括基本公共教育与公共文化类7项，劳动就业服务类2项，社会保险类3项，基本社会服务类6项，基本医疗卫生类5项，基本住房保障类2项，农村基本生产生活改善类8项。”[3]

(三)民生工程建设理论基础

1776年亚当·斯密的《国富论》中所阐述的市场这只“看不见的手”著名论断问世后，便将经济问题越发的引人关注，为了探寻经济危机的出路，凯恩斯主义便应运而生。1936年发表《就业、利息和货币通论》中强调可以通过政府介入来克服市场机制的自发性和盲目性。凯恩斯主义的公共投资政策就是要求政府做好教育、交通、医疗卫生等民生工程的建设。而美国公共行政学家罗伯特为代表的新公共服务理论中就要求：“(1)政府的职能是服务，而不是掌舵。(2)公共利益是目标而非副产品。(3)在思想上要具有战略性，在行动上要具有民主性。”[4]我认为，我国从建国到如今民生工作的历程，民生问题主要就是要正确处理好公平与效率的问题。

二、旌德县实施民生工程的针对性、有效性概述

(一)旌德县概述

旌德县地处皖南山区，历史上曾属徽州，现隶属安徽省宣城市。全县辖10个乡镇123个行政村。总面积904.8平方公里，总人口15.3万人。因长期隶属徽州，受徽州文化影响很大，徽派建筑和徽州文化到处可见。旌德县是典型的山区农业县。旌德土地肥沃，自然资源丰富。盛产粮油、蚕茧、苎麻、茶叶等。全县优质稻种植面积稳定在14万亩，年产量5.7万吨，素有“徽州粮仓”之称。

(二)2013年旌德县民生工程建设概述

自2007年以来，旌德县民生工程以科学发展观为指引，以“执政为民”的宗旨，积极实践民生工程建设。2013年，根据《安徽省人民政府关于2013年实施33项民生工程的通知》(皖政〔2013〕1号)文件要求，旌德县实施了33项民生工程。

1.老有所养——生活保障类项目扎实推进

老有所养，住有所居等社会保障是民生之本，也是构建和谐社会的基础性工程。如，民政局将进一步健全完善农村居民最低生活保障，将符合低保条件的农村居民全部纳入保障范围，按规定标准及时、准确、足额发放补助金，2013年人均补差水平将较上年提高10%。

2.学有所教——教育培训类巩固提升

教育培训历年来是社会关注的焦点，也是该县开展民生工程的重点。如，一是城乡义务教育经费保障上，将继续免除城乡义务教育教育阶段学生学杂费并补助学校公用经费；高校、中职和普通高中家庭经济困难学生的资助等。乡镇公办幼儿园建设中，加强乡镇公办幼儿园建设，大力建设农村学前教育，利用中小学闲置校舍改建公办幼儿园2所，改建面积1136平方米。

3.病有所医——医疗卫生类增加基本公共卫生服务项目

一是新型农村合作医疗项目：2013年参合121 913人，参合率98.04%。 二是重大传染病病人医疗救治项目；三是提高妇女儿童健康水平项目：免费婚检任务数900对，实际完成640对，使用资金11.52万元；四是基本公共卫生服务项目：1～6月份，电子档案建档96 742人，建档率为80.13%；五是县级公立医院药品零差率补助项目：2013年应补助392万元，1～6月份补助274.4万元。

4.政策惠民——农业和农村基础设施类项目加快进程

为使广大民众共享改革开放成果，该县通过完善政策，健全制度，加大投入，加快推进农业和农村基础类项目的建设。如，农村饮水安全工程。积极推进规模化集中供水工程建设，延伸集中供水网管，提高农村自来水普及率，有条件的地方发展城乡一体化供水，加强农村饮水安全工程运行管理，落实管护主体，加强水源保护和水质监测，确保工程长期发挥效益。2013年解决1万人饮水不安全问题及病险水库险加固工程。

5.农村文化建设类项目稳步实施

为改善基层公共文化服务的基础设施建设， 如，广播电视“村村通”工程。2013年，完成90个20户一下已通电自然村通广播电视建设任务，完成1座无线发射站基础设施建设任务，不断提高广播电视基本服务水平，着力解决广大群众收听收看广播电视节目问题。

在公共文化服务信息化建设方面，以文化信息资源共享工程网络设施为基础，依托各级公共图书馆、乡镇∕街道文化站、社区文化活动室，完成4个乡镇、1个街道公共电子阅览室建设工程，为广大群众提供丰富便捷的公共数字文化服务。

6.发挥民众积极性，共建参和谐社会

为调动民众积极性，设立一事一议财政奖补。支持和鼓励农民开展一事一议村级公益性事业，县财政根据农业人口落实奖补资金人均10元。参与一事一议财政奖补的农业人口数达87 984人，开展公益性事业建设一事一议财政奖补的行政村达到43个。并设置建设美好乡村公共服务体系奖补。在2013年度财政预算中安排专项资金，专项用于2013年度美好乡村建设的15个中心村公共服务体系建设。

(三)旌德县民生工程针对性及有效性研究

今年以来，旌德县按照《安徽省人民政府关于深入实施民生工程的意见》，以及县政府与市政府签订的目标责任书所确定的任务要求，认真组织实施民生工程，保障服务水平及公共服务能力进一步增强。

1.积极推动转型升级，使民生工程在县域经济发展中稳步提升

从相关部门了解到2009年旌德县共实施省28项民生工程。根据上级文件要求，并结合旌德县实际，经县财政部门测算，共需投入资金7915.69万元，其中：县级财政配套资金1747.95万元。截至目前，实际拨付资金7915.69万元，其中县级1727.95万元。

在2012年中更是坚持把稳增长作为首要任务，以“秀美旌德推进年”活动为抓手，积极应对，稳中求进，经济社会继续保持平稳较快的发展势头。全年实现生产总值29亿元，增长12%。完成工业增加值11.5亿元，增长16%。全社会固定资产投资30亿元，增长25%。社会消费品零售总额12.5亿元，增长16.5%。完成财政收入5.3亿元，增长20%左右。农民人均纯收入7500元，增长18%。经济的增长也为民生工程提供了良好的经济基础。

2.全力实施项目建设，持续加大民生工程的投入

据相关部门负责人介绍，2007年之前，安徽省没有正式提出民生工程概念，民生工程项目是分散在其它政策中。到了2007年，安徽省投资73.6亿元实施了12项民生工程。2008年，增至18项。2009年增至28项。到了2010年，全省民生工程稳步推进，民生项目进一步扩充至33项。包括：生活保障类项目8个；教育培训类项目6个；医疗卫生类项目7个；农业和农村基础设施类8个；文化建设类项目4个。

3.在实施民生工程的同时，推动社会事业均衡发展

创建义务教育标准化学校4所，完成旌德中学学生食堂、宿舍和体育场塑胶跑道建设，县职业教育中心新校园投入使用。科技创新取得新进展，优质稻米产销协会被评为全国基层科普行动先进单位，黄山胶囊公司成功创建省“工程技术研究中心”。延伸农村流通网络，村级覆盖面达到85%。加强古民居保护工作，启动了文庙、江村古建筑群和庙首肇修堂维修工程。首部《旌德年鉴》编成出版。国防工程管护成绩突出，全民国防教育、国防动员和双拥工作不断加强。妇女儿童、老龄人、残疾人权益得到保障，邮政、通信、气象、保险、盐务、外事侨务、民族宗教等各项工作均取得了新的成绩。

4.在在建设民生工程的推动下，使社会管理有效加强

法治旌德和平安旌德建设深入推进，“六五”普法扎实开展。持续加强非煤矿山、食品安全、道路交通、消防安全等重点领域专项整治，安全生产形势保持平稳。健全社会稳定风险评估机制，认真开展矛盾纠纷大排查大调处、“三级书记大走访”和开门接访、带案下访，努力解决好关系群众切身利益的问题，促进社会大局和谐稳定。

三、旌德县推进民生工程长效机制的途径

(一)旌德县民生工程建设总体思路

针对2013年民生工程任务较重，工程建设类项目进展与时序进度的要求差距比较大的现状，日前旌德县采取五项措施，强化责任意识、加快工作进度、提高工程质量、加强督促检查、形成推进合力。加大力度，加快推进，切实抓好实施，确保完成今年各项民生工程的年度任务。

1.统一思想，以更高层次认识实施民生工程的重要意义。

在实施民生工程的具体实践中，旌德县县委要求基层党组织和广大党员干部充分发挥战斗堡垒作用，切实担负起直接联系群众、宣传群众、组织群众、团结群众的重任，为实施民生工程营造心齐、气顺、劲足、实干的良好环境。要让组织“活”起来，让党员“动”起来，坚持一件一件地干，干一件成一件，积小胜成大胜，为民生工程的顺利实施夯实基础，提供保证。2012年全县民生工程力争投入5亿元以上，县级配套资金6000万元以上，将惠及城乡90%以上居民，大大提升城乡居民的幸福指数。

2.创新方式，以更实举措推动33项民生工程的任务落实

要精心制订方案，细化分解任务。多方筹措资金，确保足额到位。强化资金管理，规范运行程序。确保项目质量，打造过硬工程。坚持制度先行，把完善制度建设作为重要抓手。从源头立项、过程监控、后期管护做到有章可循、有据可查。从细节入手，对组织领导、资金管理、宣传动员、监督管理、年度考核逐一做具体规定。并且发挥考核导向作用，将“回头看”工程纳入督查体系。

3.狠抓落实，以更大的力度保证民生工程的顺利实施

更多的关注保障群众生活，关注老年人群体生活。完善城乡低保和农村五保建设；关注残疾人生存发展；关注苦难群体生活。办好人民满意教育，打造卫生惠民品牌，促进居民就业保障，改善居民生活环境，促进城乡统筹发展。学者们言道“改善民生促进公正与和谐，核心在于以人为本，基础在于发展教育，关键在于缩小贫富差距，重点在于健全就业、医疗和社会保障体系，本质在于社会发展的制度安排，根本在于坚持以人为本，解放和发展生产力，不断调整生产力与生产关系、经济基础与上层建筑的关系。”[5]

(二)旌德县推进民生工程存在的瓶颈

“为客观、全面反映各地区发展与民生状况，中国统计学会组织有关专家研究并测算了各地区发展与民生指数即DLI。可见地区发展的实际情况会影响当地的民生工程的进度。”[6]

民生工程的推进需要强有力的经济基础为后盾，但旌德县地处皖南山区，本身经济和社会发展就存在诸多问题，如综合实力与先进县市相比差距明显，发展速度仍然不够快；瓶颈制约因素较多，尤其是对外交通不畅状况亟待改善；工业基础薄弱，结构不合理、特色不明显、集聚度不高；招商引资质量不高，在谈、在建项目推进乏力；两区建设力度有待进一步加强；思想观念需要进一步解放，政府效能需要进一步提升。故旌德县在发展的实际中，做强骨干企业和支柱产业，推动经济又好又快发展，繁荣社会各项事业，才能更好的落实各项民生工程。

在实施民生工程通过大力发展经济，优先民生工程建设支出；基础设施建设相对滞后，民众所关心的“生活难、上学难、养老难、看病难”问题没有彻底解决；收入再分配矛盾突出，民众对于民生工程的期望与实际建设有一定差距；民众对民生工程的政策知晓率及配合率仍有待进一步提高。因此，着力保障和改善民生，加快城乡一体化建设，完善民生工程长效机制，还有更多的期待。

(三)旌德县民生工程对策及建议

1.转变政府管理理念，深刻认识民生工程建设的意义及责任

民生工程需要经济建设为其奠定丰富的物质基础，而改善民生问题也是政府职能转换的出发点和落脚点。政府也只有在“有限”向“有效”的道路上发展才会有更可靠的保障。在深化体制改革中，坚持完善财政支出，切实增加对民生工程的投入。王金山书记在《改革创新推进民生工程》一文就提到：“2007年，我们通过问卷调查方式，根据城乡居民关注度的高低，列出了30多个项目，按照群众反映强烈的生活难、看病难、上学难及农村公共事业等进行分类整理，并广泛征求各部门及各民主党派的意见和建议。”[7]综合考虑了安徽省经济社会发展状况和财政承受能力，列出12项为当年民生工程项目。旌德县也在继省、市民生工程会议后立即行动。进一步提高认识，突出重点，狠抓薄弱环节。完善各项措施，确保民生工程的顺利实施。

2.进一步提升民生工程知晓率、满意度

旌德县民生办、乡镇、实施单位要在创新宣传方式，提高宣传实效上努力。广泛宣传民生工程政策措施，做到进村入户、家喻户晓，积极引导广大群众和社会各界广泛参与、支持民生工程的实施。加大民生工程建设成果宣传力度，及时总结推广好经验、好做法，鼓励先进，鞭策落后，推动民生工程实施向纵深推进。“把强化民生保障作为履行政府职责、加强公共服务的重要途径来推进”。[8]

3.加大资金拨付力度

实行资金推着项目走，提高项目工程开工率，加强工程质量管理，确保33项民生工程按时按质完成并通过验收。严格资金管理，加强对民生工程资金管理使用情况的监督，严禁挤占、挪用、滞留以及虚报冒领等行为，切实提高资金使用效益。对民生工程项目建设涉及的有关收费(税)，提供财税优惠政策，努力降低建设成本。完善民生工程经费保障机制，以此激励部门工作的积极性、主动性和创造性。

4.加大考核、督查力度

按照与上级签订的目标责任书，进一步落实实施33项民生工程责任，实行目标管理考核，细化分解任务，层层落实责任，严格工作纪律，实行民生工程单项考核制度。按照“一项一项抓好落实”的要求，加大工作督查力度，坚持定期检查和不定期抽查相结合，采取明察暗访、社会调查等方法，重点检查各项政策资金落实情况，对于工程类项目进行实地查看，确保督查效果。严格兑现奖惩，确保民生工程任务的全面完成。

常言道，“民生安则百姓福，经济稳”。“据统计，2007年以来，安徽全省城乡居民收入中转移性收入的年均增幅达到26%。2007年至2011年安徽社情民意调查结果显示，群众对民生工程知晓度、满意度大多在80%以上，新农合、农村五保户供养、义务教育经费保障等项目深受群众欢迎，群众知晓度、满意度达到90%以上。”[9]旌德县也将继续认真贯彻省、市有关要求，统筹协调，确保各项民生工程顺利实施，切实提高民生工程的针对性及有效性，确保各项惠民政策落到实处。坚持“规定动作不缩水，自选动作有特点，使民生工程具有时效性、针对性。”从该县针对民生工程有效性及针对性措施中，我们看到了一些成效，当然也存在不足，希望能在今后实施中不断完善，让民众共享成果，推动社会和谐。

[1]李俊杰，郭传章.民生工程的落实推进与绩效管理[J].地方财政研究，2012(1):63.

[2]车玉明,杜宇,周英峰.新华视点：十大举措改善民生，百姓生活更加美好[EB/OL].(2008-11-11)[2014-02-26].http://news.xinhuanet.com/newscenter/2008-11/11/content_10342654.htm.

[3]《安徽省人民政府关于2013年实施33项民生工程的通知》(皖政〔2013〕1号)[EB/OL].(2013-4-16)[2014-02-22].http://wcwy.ahxf.gov.cn/village/Content.asp?Class_ID=160176amp;WebID=23354amp;id=894004.

[4]刘厚金.我国政府转型中的公共服务[M].北京：中央编译出版社，2008:61.

[5]王慧.铜陵市民生工程建设中问题与对策[D].合肥：安徽大学，2011.

[6]中国统计学会.2011年地区发展与民生指数(DLI)报告[EB/OL].(2013-02-11)[2014-02-27].http://news.k8008.com/html/201302/news_3407571_1.html.

[7]王金山.改革创新推进民生工程[J].人民论坛，2008(14):12-13.

[8]赖国根.以民生工程促进社会建设[J].领导科学，2008(3):9.

[9]李存才.安徽民生工程让6000多万人受益[N].中国财经报，2013-01-10(002).

[10]姜华有.推进民生工程 构建和谐安徽[J].理论建设，2011(12):11.

ResearchonEffectivenessandPertinenceofPeople'sLivelihoodProjectsinSmallTowns——TakeJingdeCountyofAnhuiProvinceasanExample

DUAN Xin

(SchoolofLaw，AnhuiNormalUniversity,WuhuAnhui241003，China)

This paper, though investigation, researches the main practice, effects and functions of people's livelihood projects of Anhui in the southern small county. The implementation reality of 33 people's livelihood projects required by the government in Jingde county since 2013 is investigated, and countermeasures and suggestions are put forward to further improve people's livelihood projects, especially in small counties in mountain areas of Anhui province.

Livelihood project; The small county; Pertinence; Effectiveness

2014-03-29

段欣(1989-),女(汉)，安徽旌德人，硕士研究生，主要从事当代中国政府与政治方面的研究。

国家社科基金重大招标项目(11amp;ZD094)

D63

A

1671-816X(2014)08-0775-05

(编辑：佘小宁)