李翌萱

(南开大学 周恩来政府管理学院,天津 300071)

社会建设视域下我国政府购买公共服务制度化进程

李翌萱

(南开大学 周恩来政府管理学院,天津 300071)

《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》的出台，标志着我国政府购买公共服务制度化的基本完成。政府购买公共服务在我国经历了一个自下而上，从实践中总结经验逐步建立的过程，它的发展既得益于社会建设事业的推进，同时它的发展和完善也对促进社会建设事业产生了助力，二者相辅相成的关系是显见的。

社会建设；政府购买公共服务；制度化进程

2004年，十六届四中全会第一次提出“社会建设”的概念。随之，我国政府界和学术界都围绕社会建设展开了讨论和研究，尤其是近几年我国在社会建设事业的大力推动，更是促进了社会建设理论在我国的生根。所谓社会建设，是指按照社会发展的基本规律，通过有目的、有规划、有组织的社会行动，构建出公平合理的社会利益关系，进而增进社会全体成员的共同福祉，优化社会结构，促进社会和谐，从而实现社会现代化的过程。[1]根据我国社会主义初级阶段经济社会发展规律，把实现人人可及的基本公共服务，作为社会建设的基础；把强化多元主体，作为社会建设的机制。[2]在社会主义市场经济条件下，政府、市场和社会在社会建设中各自有不可替代的地位和作用，三方应分工合作，共同形成社会建设的合力。自改革开放以来，我国在公共服务体系的建设方面不断深入推进，并取得了初步成效。公共服务提供主体日益多元化，公共服务的提供方式也更为灵活和多样，初步形成了以政府为主导，社会参与和公办、民办协调并举的公共服务供给基本模式。为了给人民群众提供更优质和高效的社会公共服务，政府的公共服务职能需要进一步得以强化，公共服务供给模式仍需得以创新和优化，同时应动员更广泛的社会力量。政府购买公共服务在我国各地的积极探索，就是这方面的有益尝试，它正是我国构建层次多样、方式灵活的公共服务体系的一项重要实践活动。政府购买服务即政府向社会组织购买公共服务(Purchase of Service Contracting, POSC)，是指政府将原来直接提供的公共服务事项，通过直接拨款和公开招标方式，交给有资质的社会服务机构来完成，最后根据择定者或者中标者所提供的公共服务的数量和质量来支付服务费用。[3]近些年来，我国一些地区立足其当地基本社会实际情况和具体问题，积极探索政府向社会组织购买公共服务的实践模式，初步成效已经显现，与此同时，它们各自在相应举措的实施过程中也收获了许多实践经验。公共服务的广泛深入开展、民生事业的发展、社会组织在社会建设中功能的发挥等都是构成社会建设理论的要旨，而在我国社会建设事业的具体开展中，政府购买公共服务在连接和整合各项资源方面的作用是积极和显著的。政府向社会力量购买公共服务是一个复杂的制度体系，在我国经历了一个自下而上，从实践中总结经验逐步建立的过程，其制度体系和相关政策体系建设上还有很多问题需要完善和解决。制度化进程表现为制度从一种不健全状态发展到健全状态的过程，强调制度体系建设的完备。在社会建设视域下，梳理我国政府购买公共服务的制度化进程，有助于明晰我国政府购买公共服务的未来努力方向，明确阶段任务，并发现现实困难和挑战。

一、我国政府购买公共服务制度化的现实动因和实践准备

当下社会转型和变迁过程中所引发的社会问题需要更有效的服务来介入，以此来满足人们对公共服务的需求，同时，政府职能的转变也需要整合社会和市场资源，使社会和市场也成为公共服务的提供者。伴随社会建设事业的进一步深入推进，政府向社会组织购买公共服务的现实动因日益突出。另一方面，长期以来我国在制度层面对社会组织发展的引导和规范，社会组织在提供公共服务方面的实践层面所获得的丰富经验，它们为我国政府购买公共服务制度化的推进提供了的制度和技术资源支持。这些资源支持和各地区长期以来的实践探索共同构成了我国政府购买公共服务制度化的实践准备。

(一)现实需求的萌生

我国政府向社会力量购买公共服务，是时代的要求，是经济社会发展的必然选择。经济建设的快速发展，社会建设的全面推进，一方面为我国政府向社会力量购买公共服务提供了现实条件，另一方面客观上要求我国政府购买公共服务进一步规范化、制度化，具体表现在：其一，社会转型的需求。社会主义市场经济的确立伴随着的是单位制的逐步瓦解，因此过去那种公共服务主要依托国有企事业单位来提供的方式和机制受到了严重冲击，[4]此模式既不能满足当下公共服务的运行，也必然不能适应未来的社会需求。与此同时，若单一的依靠市场化模式来提供公共服务，由于市场本身所固有和不可规避的一些问题缺陷，势必不能完全不保证公众和弱势群体对公共服务的需求。建立健全一个与当前经济社会相协调和匹配的公共服务提供机制是亟需得以关注的问题。我国政府购买公共服务制度的不断试验和完善，体现的正是政府、市场和社会合力共同保障、推进公共服务事业的努力，也恰是协调社会建设与经济建设平衡发展的举措。其二，人民群众对公共服务的需求。随着我国经济社会的快速发展，城镇化程度的加大，诸多社会问题浮出水面并日益复杂化，如快节奏的工作生活使人们精神压力增大、人口老龄化快速发展而相应服务却未准备到位所致的“未备先老”局面、人口流动的加速和相应社会服务和管理的缺失和不足等等。近年来，人民群众对政府提供公共服务的需求日益增多，各个社会群体、城市和农村地区对公共服务均有各自的需求。同时，对公共服务的需求也呈现出更加广泛和更加细化的趋势，需求面涉及到教育、环卫、治安、养老等各个领域。[5]而且对公共服务提供的标准要求也日益提高，对所获得的公共服务质量和效果逐渐成为人民群众的聚焦点。从无到有、从少到多、从多到优，正是人民群众对公共服务的需求催生和促进着我国政府购买公共服务的制度化进程，缓解公共服务的供需矛盾进而实现人人可及的基本公共服务正是我国推行政府购买公共服务的宗旨所在。其三，政府职能转变的需求。在十八大的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中明确提出要加快转变政府职能，创新管理方式，建设服务型政府的目标，并指出要推广政府购买公共服务的范围，凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会组织购买。通过开展政府向社会组织购买公共服务的举措，不仅有利于培育和发展社会组织，支持社会组织承接政府职能的转移，同时也可以进一步推进转变政府职能并提高政府行政效能。由此，政府将一部分公共服务内容以项目制的形式转移给社会和市场，是一举多得之举，它可以使政府摆脱过去既做“运动员”又做“裁判员”的尴尬局面，又有利于对社会组织进行扶植和管理，同时也会促进对社会和市场资源进行充分的整合与利用。

(二)环境资源的支持

我国政府购买服务制度化进程的环境资源支持，主要可以分为制度环境资源和技术环境资源这两个方面。在制度环境资源方面，我国于2004年十六届四中全会第一次提出“社会建设”的概念，而如何发展和管理社会组织，如何充分发挥其在社会建设中的作用等内容恰是推进社会建设事业的应有之义和必要途径。十八届三中全会《决定》中再次强调要激发社会组织活力，指出适合由社会组织来提供的公共服务相关事项，可交由社会组织来承担，同时，要重点培育并优先发展公益慈善类和城乡社区服务类社会组织，并明确指出这些社会组织在成立时可以直接依法申请登记。这些都为社会组织在推进社会建设的过程中发挥作用提供了制度上的保障。另外，在技术环境资源方面，随着我国社会建设事业的日益发展和加强，专业化的社会服务机构不断培育、专业化的公共服务人才队伍正在成长。我国的民间社会组织经历了一段时期的发展，具备了一些相比较于行政性提供公共服务而言独特经验和优势。例如，民间社会服务组织兼有专业化、高效率和灵活性的特点，其服务效能有些时候会高于国家直接由行政机构提供公共服务，同时也会降低服务成本。

(三)实践活动的探索

改革开放以来，我国一些地区在探索“政府购买服务”的模式上做出了较为广泛而积极的探索尝试。有专家指出，1996年，上海市浦东新区社会发展局向民办非企业单位“罗山会馆”购买服务开创了中国政府购买社会组织服务的先河。较早进行探索实践的有作为改革开放前沿的上海、广州，例如2000年，上海市民政系统对政府购买养老服务进行了积极的探索；2004年，广州市探索了高校毕业生就业“政府购买服务”的新模式，即公共财政每年安排一定数目的专项资金，给那些为大学毕业生就业提供公共服务的机构给予补贴。[6]此外，北京、浙江、江苏等地也积极开展许多相关的探索实践活动。上海交通大学徐家良教授指出上海市近二十年政府购买公共服务的实践探索主要聚焦于居家养老、义务教育、就业、医疗卫生、社区文化、社会安全、行业性服务等多个领域。[7]通过这些实践活动我们可以看到，它们大多都是围绕着社会建设的方方面面而展开的，不仅促进着社会民生等事业的发展，同时也使社会组织在实践活动中日益成熟和发展。

二、我国政府购买公共服务制度规范的成型过程

我国政府购买服务制度化过程，指向政府职能的转变、社会服务市场的激活、社会组织的培育，紧密配合着各项改革事业的推进，巩固了改革的成果。近年来，我国政府向社会力量购买公共服务制度化过程主要包括以下举措：其一，发达地区如北京、上海、广东、浙江等地结合当地实际，在条件成熟的地方先行先试，并相继出台了关于政府购买公共服务的各具地方经验和特色的试行办法。其二，中央部委如民政部、财政部对政府购买公共服务的制度化安排。其三，国务院出台的相关指导意见。其四，中央全会的相关决定。相关的具体内容如下：

(一)地方政府对政府购买公共服务的制度化努力

近年来，北京、上海、浙江、广东等地结合当地经济社会实际状况，分别对政府购买公共服务提出了具体化、规范化的指导意见。例如，2006年11月，北京市海淀区人民政府《关于政府购买公共服务的指导意见(试行)》，从基本内涵、指导原则、购买价格、总体流程、部门职责、监督考核六个方面规范了区政府购买公共服务的实施。2007年4月，上海市浦东新区人民政府印发《关于着力转变政府职能建立新型政社合作关系的指导意见》；2010年3月，上海市闵行区人民政府《关于规范政府购买社会组织公共服务的实施意见(试行)》；2011年7月，上海市静安区人民政府《静安区关于政府购买社会组织公共服务的实施意见(试行)》。2008年5月，浙江省宁波市海曙区印发了《海曙区关于在社会工作领域开展政府购买公共服务的实施意见(试行)》，意见从基本内涵、指导原则、操作规程、工作保障四个方面提出了在社会工作领域开展政府购买公共服务的实施办法。2010年11月，杭州市印发《杭州市人民政府关于政府购买社会组织服务的指导意见》，从目的意义、指导思想与基本原则、购买服务内容、职责分工、工作要求、保障措施六个方面就政府购买社会组织服务提出意见。

在各地区对政府购买服务工作的试行过程中，通过对具体工作中的问题和经验总结，又有针对性的制定了一些工作改革方案，以及对政府购买服务这项活动进行评估和考核的办法。其中，广东省的相关实践较为广泛和深入。2008年5月，广东省深圳市宝安区政府印发《宝安区推进政府购买公共服务改革工作方案》，该方案从推进政府购买公共服务改革的重要意义、基本原则与工作目标、2008年重点推进的购买公共服务改革项目和单位、工作要求四个方面全面具体规定了各街道办事处、区政府直属各单位推进政府购买公共服务的思路和方法，旨在逐步将政府直接“养机构、养人、办事”的工作模式转变为“只养事、不养人、不养机构”，推进现代服务型政府建设。2010年7月，为客观真实地评价政府购买社会服务的工作成果和财政资金的使用效益，广州市民政局、财政局制定了《广州市政府购买社会服务考核评估实施办法(试行)》，试行期限为五年，该试行办法从考核评估适用范围及原则、考核评估主体、考核评估标准、考核评估方法、考核评估的实施程序、考核评估结果评价、其他七个方面规定了广州市各级政府购买社会服务项目的通用考核评估实施细则。2011年3月，为全面检验政府购买社会工作服务成效，东莞市结合当地社会工作发展实际，制定了《东莞市政府购买社会工作服务考核评估实施办法(试行)》，试行期定为二年。在2012年5月，广东省人民政府为切实加强社会建设，规范和推进该省各级政府向社会组织购买公共服务工作的开展，印发了《政府向社会组织购买服务暂行办法》，从指导思想、基本原则、购买主体、购买范围、购买服务目录、供应方条件、程序与方式、资金安排及支付、组织保障、附则十个方面规定了政府向社会组织购买公共服务的具体操作和实施办法。

(二)中央部委对政府购买公共服务的制度化安排

早在2007年12月，财政部就印发了《财政部关于开展政府购买社区公共卫生服务试点工作的指导意见》，对政府在购买社区公共卫生服务过程中的购买内容、补助标准、购买服务的流程等方面进行了详细阐述。2012年11月，为建立健全政府购买社会工作服务制度，并加快和推进社会工作专业人才队伍建设，加强以保障和改善民生为重点的社会建设，民政部、财政部联合出台了《民政部、财政部关于政府购买社会工作服务的指导意见》，重点论述了政府购买社会工作服务的重要性与紧迫性，并对其指导思想、工作原则和主要目标，以及政府购买社会工作服务的主体、对象、范围、程序与监督管理等细节层面，整体的组织领导等方面进行了较为科学和体系化的论述。

(三)国务院对政府购买公共服务的制度化推进

2011年3月，国务院颁布《“十二五”规划纲要》，其中第三十九章专门论述加强社会组织建设问题，其中强调要“坚持培育发展和管理监督并重，推动社会组织健康有序发展，发挥社会组织提供服务、反映诉求、规范行为的作用”。同时，经济社会发展“十二五”规划纲要中对扩大购买服务、扩大政府采购服务产品范围也进行了明确部署。2013年3月，新颁布的《国务院机构改革和职能转变方案》中明确要求，要公平对待社会力量提供医疗卫生、教育、文化、群众健身、社区服务等公共服务，并要加大政府购买服务力度。随后，针对此项部署，《国务院办公厅关于实施(国务院机构改革和职能转变方案)任务分工的通知》(国办发[2013]22号)中，指定财政部、发展改革委会同卫生和计划生育委员会、教育部、文化部、民政部、农业部、人力资源社会保障部等有关部门负责，于2013年12月底前提出具体政策。2013年7月，李克强总理主持国务院常务会议，研究如何推进政府向社会力量购买公共服务。会议之后，在2013年9月，国务院办公厅出台了《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》，对政府购买服务的重要性、总体发展方向、具体内容规范、推行机制等方面内容予以了明确规定。[8]

(四)中央全会对政府购买公共服务的制度化深化

2010年十七届五中全会明确提出要改革社会基本公共服务的提供方式，要扩大政府购买服务的内容，并引入竞争机制，实现提供主体和提供方式的多元化。2013年11月十八届三中全会的《决定》中有许多对政府购买公共服务的利好信息，指出“要推动政府购买服务，凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买。”“适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项，交由社会组织承担。”同时也提出要“重点培育和优先发展公益慈善类、城乡社区服务类社会组织，成立时直接依法申请登记。”[9]这些内容都进一步对政府购买服务在制度化层面进行了深化，其中，社会组织成立时直接申请登记这项规定，极大的方便了社会组织的登记注册。这不仅有利于解决以往社会组织登记注册率低而造成的难以管理和资源整合度低等问题，同时也会促使社会组织在社会建设事业方面发挥出更广泛的作用。

总之，随着对我国社会建设事业的发展和加强，及时总结和回顾我国政府购买公共服务的探索实践活动和制度化进程，有助于形成从中央到地方的、原则性和灵活性相统一的政府购买服务制度化体系，以实现2013年国务院办公厅所确立的“到2020年，在全国基本建立起比较完善的政府向社会力量购买服务制度,形成与经济社会发展相适应、高效合理的公共服务资源配置体系和供给体系，公共服务水平和质量显著提高”[10]的目标。

[1]陆学艺.当代中国社会建设[M].北京:社会科学文献出版社,2013:5.

[2]丁元竹.中国社会建设战略思路与基本对策[M].北京:北京大学出版社,2008:191.

[3]王浦劬,莱斯特·M.萨拉蒙.政府向社会组织购买公共服务研究[M].北京:北京大学出版社,2010:3.

[4]关信平.政府购买服务:我国公共服务体制改革的新起点[N].中国社会报,2013-8-16(1).

[5]罗观翠,王军芳.政府购买服务的香港经验和内地发展探讨[J].学习与实践,2008(9):125-130.

[6]何伍爱,宋志强,关则朝.广州:“政府购买服务”力促大学生就业[J].中国人才·上半月号,2006(5):26-27.

[7]王春婷.政府购买公共服务研究综述[J].社会主义研究,2012(2):141-146.

[8]顾朝曦.释放改革红利，激发社会活力，促进社会组织有序发展——学习贯彻落实关于政府向社会力量购买服务指导意见[J].中国民政,2013(10):11-15.

[9]中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定[M].北京:人民出版社,2013:18,50.

[10]国务院办公厅.国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见[EB/OL].(2013-09-30)[2014-01-17]. http://politics.people.com.cn/n/2013/0930/c1001-23085447.html.

OnTheInstitutionalizationProcessofChineseGovernmentPurchaseofPublicServicefromthePerspectiveofSocialConstruction

LI Yi-xuan

(ZhouEnlaiSchoolofGovernment,NankaiUniversity,Tianjin300071，China)

The publication ofGuidingOpinionsoftheStateCouncilonGovernmentPurchaseofServicefromtheSocietyby the general office of the state council marked the completion of the institutionalization of purchasing public service. Chinese government purchase of public service experienced a process from bottom to top and is based on the experience from practice. Its development and perfection benefits from and also fuel the progress of the society construction, and the complementary relationship between them is obvious.

Society construction; Purchase of service contracting; Institutionalization

2014-05-12

李翌萱(1985-)，女(汉)，河南郑州人，博士研究生，主要从事人口学及社会政策方面的研究。

C939

A

1671-816X(2014)08-0770-05

(编辑：佘小宁)