梁凌峰

(中山大学法学院，广东广州510275)

工商行政执法，主要表现为工商行政管理机关及其工作人员依照法定权限和程序，执行国家法律法规，对市场经济活动实施监管与服务。作为行政执法的职能部门之一，工商行政管理部门承担着维护市场秩序、服务经济发展的职责，其执法效果直接影响着市场活动主体的权益实现和市场经济的健康发展。面对日益复杂的经济实践与日趋严格的时代要求，工商行政执法不仅仅局限于管制性、强制性的活动，而是增加了许多服务性、授益性的柔性元素，以适应市场经济改革和发展的形势。然而，工商行政执法目前面临着许多原有的和新型的问题与挑战，特别是随着工商行政执法合理性要求的逐步加强，如何协调工商行政执法合法性与合理性的关系，成为了工商行政执法理论与实践需重点解决的问题。而这一问题的突破，不只是对工商行政执法，而且对所有的行政执法，都具有现实的意义。

一、合法性与合理性关系的脱节或冲突

作为政府在管理国民经济方面的重要内容，工商行政管理执法的领域广泛、形式多样、影响极大。根据2008年国务院办公厅印发的《国家工商行政管理总局主要职责内设机构和人员编制规定》(即“三定方案”，定职能、定机构、定编制)和2013年3月14日《第十二届全国人民代表大会第一次会议关于国务院机构改革和职能转变方案的决定》，工商行政管理部门负责市场监督管理和行政执法的有关工作，其具体职能主要包括研究市场主体的登记注册并监督管理、规范和维护各类市场经营秩序、监督管理流通领域商品质量、组织指导企业和个体工商户、商品交易市场信用分类管理等内容。

如果以合法性与合理性为标尺，内容纷繁复杂的工商行政执法行为可从理论上大致分为四大类型:既合法又合理、合法不合理、合理不合法、既不合法也不合理。它们反映了工商行政执法中现实存在的合法性与合理性的特殊关系，或是互动、互补，或是脱节、冲突。合法性与合理性两者有机结合、相得益彰的情况就是既合法又合理，这是工商行政执法应当追求的理想状态，有利于推进法治、促进发展。相反，当两者的标准都被违反时，即既不合理也不合法，是最劣的状态，不但破坏法治进程，而且也将阻碍经济社会发展。在实践中，两者还可能存在脱节甚至冲突的情况，即合法不合理或者合理不合法，对此，应当予以特别重视，认真研究如何解决。

(一)关于合法不合理

当工商行政执法行为符合合法性的要求，但却与合理性要求不符时，“合法不合理”的情形即会出现，这是合法性与合理性关系出现脱节并需重点解决的状态之一。

在实践中，工商行政执法合法不合理的行为类型，有时体现在工商行政机关行使自由裁量权领域。在法律规定允许的范围内，工商行政执法在裁量过程中的不同选择，对经营者、消费者甚至整个市场经济发展都有着重要影响。如果较轻的行政处罚足以达到市场监管的执法目的，但工商行政执法却适用了更重的处罚措施，则在事实上不利于企业的正常发展。

例如，深圳唯冠公司与苹果公司就“IPAD”商标专用权、合同履行等纠纷对簿公堂，而且唯冠公司向山东、河北等9个地区的20多个工商部门投诉，要求查处苹果公司侵犯“IPAD”商标专用权行为。各地工商部门对苹果公司侵权IPAD展开调查，采取的应对措施各异:有的以民事诉讼程序未结束而不立案为由答复投诉人;有的虽立案查处，但处理情况大相径庭。例如河北石家庄新华区工商分局查扣IPAD 45台，而北京西城工商分局则因IPAD涉嫌侵权欲向苹果公司开2.4亿元罚单。该案在全国多地同时发生，但各地工商部门的执法行为与尺度不一，从发出责令改正通知、查扣收缴侵权商品，到拟作出巨额罚款等，不免使人质疑工商行政执法应该如何合理地行使自由裁量权。

对于造成“合法不合理”的原因，除了工商行政部门在行政执法过程中未正确行使自由裁量权之外，还源于工商行政执法依据即相关的法律规范在内容与程序规定上存在着先天缺陷，不能适应社会经济发展的需求，又或者在某些情形之下，法律规范对于市场经济发展需求存在着滞后性，未能及时回应新型市场经济关系的需求。当这些“法”作为工商行政执法的依据时，机械执法的后果无疑会导致实质上的不合理结果，甚至会影响、妨碍市场经济发展与市场活动主体的权益保护。①李艳:《行政行为的合法性与合理性》，载《行政论坛》2005年第5期。

(二)关于合理不合法

工商行政执法合法性与合理性关系出现脱节或冲突的另一种状态是“合理不合法”。即工商行政执法为促进经济发展、保护企业个人合法权益而采取一些灵活处理措施，但却与依法行政、严格执法并不相符，甚至还可能突破、违反法律规范的规定。

例如，2009年3月9日广州市工商行政管理局根据广东省政府《关于鼓励创业带动就业工作的意见》和广东省工商局《关于落实“三促进一保持”的实施意见》等文件精神，专门出台了《关于积极发挥工商行政管理职能作用促进经济发展的若干意见》，其中提出放宽企业注册资本:将设立公司注册资本的最低限额一律降低到3万元;毕业两年内的高校毕业生投资设立注册资本50万元以下的有限责任公司可实行“零首付”(免缴首期注册资本，自公司成立之日起两年内缴足注册资本);对守法经营，因资金困难无法按期出资的企业，依其全体股东申请并作出相应书面承诺的，允许其延长不超过一年的出资期限。工商行政管理部门在企业登记注册时放宽市场准入条件，有利于鼓励创业、促进经济发展。然而，如果严格按照修订前的《公司法》规定，工商行政部门出台的这个扶持政策未免有突破法律规定之嫌。

工商行政执法追求合理性的动机与结果本应肯定，但其行为可能在以下方面构成形式上的“不合法”，进而造成合法性与合理性的矛盾。其一，是否具备执法依据。例如，在某些法律真空或者模糊地带，政府为了达到保护和促进经济发展，在没有法律依据时依照政策精神等主动作为，这也可能构成表象上的“乱作为”。其二，执法依据内容是否科学合理。如果由于现行执法依据内容本身的问题，包括不科学、不合时等情形，但却未得到及时的修改或废除，工商行政执法部门在具体执法中消极或拒绝执行时，这就会造成表象上的“有法不依”或者“不作为”，在结果上也可能导致形式上不合法。其三，执法依据的法律效力是否足够。由于工商行政执法依据属于我国多层次、多部门的法律体系的一部分，而且很多详细、具体的执法依据本身可能因法律位阶与法律效力等出现违反“上位法”规定，工商行政执法部门在执行这些具体的规范时也会导致不合法。

“合法的不一定合理，合理的不一定合法。”针对工商行政执法中合法性与合理性脱节或冲突的上述状况，有必要从理论上对工商行政执法合法性与合理性的内涵进行省思，并从实践操作上探索应对之策。

二、合法性与合理性的科学界定

(一)工商行政执法的合法性

1.一般意义的合法性

对于“合法性”的概念，针对不同对象及对“法”本身的不同理解可有不同的含义。一般而言，至少包括两种:一是针对某种行为而言，指行为本身是否合乎法律的规定，此处之“法”一般指狭义的法，即实在法，特别是国家制定法;二是针对某种公共权力或政治秩序而言，指该权力或统治是否具有正当性、权威性和实际有效性，此处之“法”指广义的法，即除实在法外还包括事物法理、原理等。①严存生:《法的合法性问题研究》，载《法律科学(西北政法学院学报)》2002年第3期。本文所探讨的是工商行政执法行为本身的合法性问题，故而主要从狭义的视角去理解“合法性”。

2.行政执法的合法性

1999年我国修改《宪法》，增加“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家”规定，依法治国被正式确定为基本的治国方略。2004年3月国务院颁发《全面推进依法行政实施纲要》，提出全面推进依法行政，建设法治政府，明确依法行政的目标及其基本要求，即合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一。2013年11月12日，中共十八届三中全会作出的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)提出:“建设法治中国，必须坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。”

行政执法行为应当具有合法性，成为依法治国、依法行政的应有之义。

3.工商行政执法的合法性

工商行政执法属于行政执法行为，应当遵循行政法的合法性原则，即行政权的存在、行使必须依据法律，符合法律，不得与法律相抵触。②罗豪才主编:《行政法学》，第31页，北京大学出版社1996年版。

除了具有一般行政行为特性，工商行政执法行为是政府管理、协调国民经济运行中的市场监管行为。“经济法的功能在于提供规范，政府的职能在于组织实施。”③程信和:《经济法与政府经济管理》，第95页，广东高等教育出版社2000年版。工商行政管理机关是实施经济法的重要主体。例如，根据广东省工商行政管局公布的《行政执法职权依据一览表》，广东省的工商行政执法职权依据主要来自于36部法律、62部行政法规与2个国务院决定、88个部门规章、15个广东的地方性法规、15部政府规章及1个国家工商行政管理总局制定的规范性文件。④参见广东省工商行政管局网站:http://www.gdgs.gov.cn/publicfiles/business/htmlfiles/gdgsj/s79/201009/17676.html.

工商行政执法行为应当遵循并体现依法行政的基本要求，即工商行政执法的主体、形式、内容、程序等符合依法行政的要求，严格依照法定权限和程序履行职责，确保法律、行政法规有效执行。然而在考量工商行政执法的合法性时，“法”的内涵与外延应当如何界定?

从理论角度而言，工商行政执法所实施的主要是经济法、行政法，其内容复杂、表现形式多样，既包括硬法也包括软法，从广东省公布的《行政执法职能依据一览表》就可见一斑。一般而言，硬法指国家正式制定的法律规范体系，即《立法法》所规定的法律、行政法规、地方性法规以及自治条例和单行条例、规章;而软法则指不属于上述传统法范畴的规则体系，其在国内层面经济领域的表现形式包括公共政策(例如执政党政策、国务院及其部委发布的指导文件、省级和省级以下地方政府及下属部门发布的规章之外的规范性文件等)、行业规则、专业标准和交易习惯。⑤程信和:《硬法、软法与经济法》，载《甘肃社会科学》2007年第4期。软法没有法律约束力，但有实际效力。⑥Francic Snyder.Soft Law and Institutional Practice in the European Community ∥Stephen Martin(ed.).The Construction of Europe:Essays in Honour of Emile Noël.Dordrecht:Kluwer Academic Publishers，1994:198.在工商行政执法中，地方各级工商部门制定的规范性文件、指导文件等都不属正式法律渊源，但却属于软法范畴并直接指导、详细规范具体的工商行政执法行为，似可纳入工商行政执法中广义的“法”的范畴，以细化、补充相应硬法的规定。

但是，从行政行为的法律后果及其相应的行政诉讼来看，工商行政执法的“合法性”判断应主要限于“硬法”。工商行政执法是一种具体行政执法行为，直接影响行政相对人的权益，并可能引发行政诉讼。根据《行政诉讼法》第52、53条规定，人民法院在审理与工商行政执法相关的行政案件时，以法律和行政法规、地方性法规(自治条例和单行条例)为依据，以规章(包括部委规章和地方政府规章)为参照。换言之，工商行政执法的合法性应主要体现在工商行政执法行为应符合法律、行政法规、地方法规和政府规章的规定，如果违反上述法律规范要求则为违法、无效，并应依法承担相应的责任。总之，工商行政机关作为市场监管法律的实施主体，其行为的合法性应当主要限于硬法的范畴，而软法可作为工商行政管理部门更高的自律性要求。

(二)工商行政执法的合理性

1.一般意义的合理性

“合理性”，即合乎理性。因为对“理性”之“理”的认知与追求不同，对“合理性”的理解也十分多样与丰富，包括合乎情理、合乎事理、合乎伦理、合乎公理等。法学界对于“合理性”的理解主要包括三类，即与合乎理性相近的正当性、与正统性相近的合理性、与合法性相对应的合理性。①江必新:《论形式合理性与实质合理性的关系》，载《法治研究》2013年第4期。第一种理解主要从法哲学角度出发;第二种理解主要从政治哲学角度切入;第三种理解更多体现为行政合理性原则。本文所探讨的合理性，则是在第三种理解的基础上展开的。

2.行政执法的合理性

从行政法角度看，行政合理性原则的提出与行政自由裁量权的规范密切相关。合理性原则的产生和存在正是为了规范行政裁量权，合理性原则是行政法治完善发展的必然结果，它与合法性原则都是行政执法目标价值的一部分。②罗豪才主编:《行政法学》，第61页，中国政法大学出版社1996年版。学者们对合理性的内涵及其条件、标准等界定存在许多争鸣。例如，应松年教授认为:“行政合理性原则是指行政主体的执法行为客观、准确，符合法律、法规的基本精神和社会道德准则。”③应松年主编:《行政行为法——中国行政法制建设的理论与实践》，第324页，人民出版社1992年版。又如，罗豪才教授等认为合理性应符合五项标准，即符合客观规律性，符合法律的目的，决定的依据充分、客观，符合国家和人民的根本利益，符合正义。④罗豪才、孙晓民:《行政法的基本原则》，1986年中国行政法学研究会会议论文。

3.工商行政执法的合理性

工商行政执法是市场监管执法的重要形式，探讨工商行政执法的合理性应当结合市场经济发展特性与现实要求、工商行政执法的职能定位与改革目标等进行综合考量。

首先，工商行政执法的合理性，应当与发展市场经济、转变政府职能的社会实践和改革要求紧密联系并与时俱进。诚如中共十八届三中全会《决定》指出:“经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。”工商行政执法直接面对具体的市场经济活动，必须尊重市场在资源配置中所起的“决定性”作用，不但要着力解决市场体系不完善、政府干预过多、监管不到位等现存问题，而且还要紧扣转变政府职能、服务经济发展的新要求。在某种程度上，“行政权既是一种服务权，又是一种服务职责”⑤叶必丰:《行政法的人文精神》，第140页，北京大学出版社2005年版。。而且，服务行政日益兴起，其重要性已越来越凸显。“服务已经成为21世纪政府行政管理的本质，服务精神是21世纪行政的理念。”⑥李文良等编:《中国政府职能转变问题报告》，第3页，中国发展出版社2003年版。作为建设法治政府、服务政府的有机组成部分，工商行政管理机关承担着市场监管和行政执法的重要职责，同样也应与服务行政、服务政府的精神保持一致。

其次，工商行政执法是经济法实施的重要手段，工商行政执法的合理性应当体现经济法的发展属性与促进功能。经济法是国家(主要以政府名义出面)管理和协调国民经济运行之法，以管理为手段，协调为目的。⑦程信和:《政府经济管理规范化与经济法制度创新》，载《南方经济》2002年第1期。我国制定的一系列经济法律、法规都提出了“发展”、“健康发展”、“可持续发展”，其主要内容一方面是规范、促进国民经济各个行业和依法设立的各类企业的发展，另一方面是通过实施必要的监督管理引导、保障这些行业和企业的发展。无论促进机制抑或约束机制，都是为了保障国民经济的科学发展、协调发展，在这种意义上说经济法就是国民经济发展法，其应有的功能是要促进国民经济向前发展。⑧程信和:《经济法基本权利范畴论纲》，载《甘肃社会科学》2006年第1期。作为经济法的具体实施内容，工商行政执法的合理性，除了包括一般法治意义上的合理性要素外，还应涵括经济法视角下的特殊元素。即工商行政执法行为应符合经济社会发展规律、保护公平竞争、加强市场监管、增进公共服务并能促进国民经济发展，以此最终保障国家、企业与个人经济发展权的实现。因而，能否依法保障、促进经济发展，是评价工商行政执法合理性的重要标准。

三、合法性与合理性的进路协调

(一)协调的支点

导致工商行政执法行为发生合理不合法或合法不合理问题的原因可能是多方面的，包括执法依据、行为、结果等方面，且很大程度上是由于工商行政执法的合法性标准与合理性标准存在脱节。工商行政执法的具体制度设计、依据、行为、结果错综复杂，要想从根本上协调工商行政执法的合法性与合理性，必须透过问题现象、直达背后本质，方能实现两者的有机统一。笔者认为，要协调工商行政执法中的合法性与合理性，其关键在于理顺政府与市场的关系、明确工商行政执法理念追求与价值定位。

1.经济法治的要求。工商行政执法是国家(政府)运行法律手段调整微观市场经济活动的表现，其直接目标与根本目标在于保障市场经济的有序、健康发展。从经济法一般理论来看，“市场失灵”与“政府失灵”成为市场监管法产生和发展的重要前提与基础，“市场失灵”是政府介入、调整市场经济活动关系的原因，而“政府失灵”又往往要求法律对政府行为本身进行规范。市场监管法不仅调整市场主体之间的交易、竞争等市场经济活动关系，还调整政府对其的管理关系，而且市场经济活动关系应当是基础性的，政府监管关系则是服务性的。因此，工商行政执法等市场监管活动必须正确处理好政府监管与市场经济发展的关系，政府监管执法只是手段方式，服务于市场经济发展才是根本目的。从这层意义上看，工商行政执法应当体现为以市场监管为手段，服务于市场经济发展。

2.行政治理现代化的目标。工商行政执法是政府行政活动的具体表现，应当实现从管理到治理、从治理到善治的迈进。政府行政在发展历程中呈现出不同的模式，形式上表现为从直接管理到执法监管的转变，深层次的本质却反映出从管理到治理、从“人治”到“法治”的社会管理方式的根本性转变。按照全球治理委员会1995年的一份研究报告所作的定义，“治理”是指各种公共的或私人的机构和个人管理其公共事务的诸多方式的总和。①全球治理委员会:《我们的全球伙伴关系》，第23页，牛津大学出版社1995年版，转引自俞可平:《治理与善治》，第4－5页，社会科学文献出版社2000年版。在推进治理理论发展过程中，“善治”理论——使公共利益最大化的社会管理过程备受瞩目，其基本要素包括合法性、透明性、责任性、法治性、回应性、有效性等方面。②俞可平:《治理和善治:一种新的政治分析框架》，载《南京社会科学》2001年第9期。虽然“善治”属于行政管理学范畴，而依法行政则属于法学领域，但法治行政与政府“善治”存在耦合，一方面政府善治的理念与实践对行政法治有着促进作用，另一方面法治能为善治供给规范、制度以及程序机制。③朱新力、唐明良:《法治行政与政府“善治”的互动与耦合》，载《法制日报》，2007－04－29。要实现工商行政执法的“善治”，不仅要符合合法性要求，同时还应符合执法程序透明、职责分明、能够对市场主体需求进行有效回应等目标，这比仅仅规范权力界限、依照法定程序等基本的合法性要求更高、更多。

3.深化改革的使命。工商行政执法是完善现代市场经济体系、转变政府职能的重要环节，其理念应与我国完善社会主义市场经济、全面深化改革的时代背景和实践要求相结合。自1992年以来，工商行政管理顺应社会主义市场经济发展要求，逐步从以管制为主向注重服务转变，努力充当市场秩序的维护者、经济发展的促进者、公共服务的提供者。④陆明德:《聚焦改革创新服务科学发展——30年来工商部门推动经济发展的回顾与展望》，载《中国工商管理研究》2008年第10期。监管执法与服务发展，已成为工商行政执法的重要内容和目标。特别是在建设服务型政府的改革要求之下，工商行政执法各环节、流程都开始增加服务元素，增强服务理念，包括事前的提醒、事中的指导、事后的教育等。十八届三中全会《决定》提出要完善现代市场体系、转变政府职能、建设法治与服务政府，对工商行政执法提出了更新、更高的时代要求。以政府职能转变与市场发展改革为要求，工商行政执法要尊重市场、依法监管、促进发展，既要落实合法性，更要突出合理性。行政善治属于我国正在大力推进的“国家治理现代化”的重要组成部分。

作为政府在国民经济领域的行政执法的重要组成部分，工商行政执法既要遵循行政执法的一般原则，又应紧扣经济法促进经济发展、分配公平、经济安全的功能使命。为了适应我国经济发展实践、完善经济法治与推进政府善治，依法进行市场监管、服务经济社会发展应当成为工商行政执法的理念价值，以监管执法为手段，以服务发展为目标。

(二)协调的模式

在处理工商行政执法的合法性与合理性关系时，其协调模式可作出三种设计，即强调合法性优先、强调合理性优先和坚持两者并举。

1.强调合法性优先。即在工商行政执法过程中视合法性为最高准则，为了保证法律法规得到遵守与执行，在必要时舍弃对合理性的追求。这与行政法学中认为合法性原则优先的观点具有相通之处。这种观点认为，行政合法性原则是主要原则，行政合理性原则是对合法性原则的从属与补充。合理性原则是为了解决“合法不合理”问题的，行政合理性原则必须以合法性原则为前提，合理是合法范围内的合理，不允许存在任何违法的“合理性”。①参见胡建淼主编:《行政法与行政诉讼法》，第35页，清华大学出版社2008年版;叶必丰:《行政合理性原则的比较与实证研究》，载《江海学刊》2002年第6期。虽然这种观点肯定了合理性原则在解决“合法不合理”问题时的作用，但单单强调合法性优先，则有可能落入机械执法、形式法治的窠臼。而且，如上文所述，现实中作为工商行政执法依据的法律法规也可能存在落后性、滞后性等缺陷，可能反而造成更多“合法不合理”的工商行政执法行为。

2.强调合理性优先。即当合法性与合理性发生冲突时，舍弃合法性去追求实现合理性。与强调合法性优先相反，学者们已注意到了合理性原则的重要性，强调坚持“合理性”高于“合法性”有助于从形式合法走向实质合法。②陶莉:《行政法与合理性原则——兼论现代行政法应当坚持“合理性”高于“合法性”》，载《杭州商学院学报》2004年第2期。但是，将合理性具体应用到具体案件时，工商行政执法人员对于合理性的主观理解与具体应用则可能会存在多元性、不确定性、主观性等问题。③江必新:《论形式合理性与实质合理性的关系》，载《法治研究》2013年第4期。如果工商行政执法在个案中为追求合理性而突破合法性要求，那么相同的个案因执法人员对合理性的理解不一而出现各不相同的结果，反而会与合理性追求南辕北辙。

3.坚持两者并举。这无疑是协调合法性与合理性关系的理想模式。依法治国、依法行政的内涵应当包含着合法性与合理性的统一，应当坚持合法性与合理性并驾齐驱。④参见肖金明:《法治行政的逻辑》，第71页，中国政法大学出版社2004年版;张明新、谢丽琴:《论自由裁量权膨胀条件下的“行政合理性”原则——兼论行政合理性原则在现代行政法中之地位》，载《南京社会科学》2000年第7期。合法性是合理性的法律形式化、合理性应当是合法性的精神内核，这是两者关系的理想状态。然而，两者在实践中的脱节与冲突已表明这种两者并举模式难以在复杂的现实中顺利实现，更不能作为解决两者冲突与脱节的具体对策。因此，为了缓解工商行政执法合法性与合理性的冲突关系，有必要在坚持两者并举的基础上，科学协调两者的主次关系。

在立法、执法或司法等过程中具体协调两者关系时，其侧重点有所不同。在立法过程中，合法性是合理性的目标，合理性是合法性的前提。与工商行政管理执法相关的法律规范的产生，在总体上应当是在充分考虑合理性的基础上、按立法程序制定与修改的。总的来说，合法性是合理性法律化的必然结果，合理性是合法性存在的有效前提;合法性逐步吸收合理性，合理性逐步完善合法性并趋向一体化。⑤卢山:《合法性与合理性:服务行政模式下的碰撞与调适》，载《中共合肥市委党校学报》2012年第2期。然而，在实施法律特别是执法领域中，则应当以合法性为基础、以合理性为目标，即通过实施法律来达到促进经济社会发展、保障企业等合法权益的合理性目标。

以完善市场监管法治、服务经济社会发展指导下的工商行政执法理念与目标作为支点，笔者认为在协调工商行政执法的合法性与合理性关系冲突时，比较可行的协调模式应当是:在坚持两者并举的前提下，以合法性为基础、以合理性为目标，从而更好实现两者的协调与统一。合法性是工商行政执法的基本要求，即其职权法定、执法行为合法规范、违法行为得到惩罚。然而，工商行政执法的合法性应当以合理性为追求目标，通过工商行政执法来实现合理性目标。两者在发生脱节或冲突时，应当在合法性的基础之上，去追求、增进合理性的实现。

(三)协调的维度

为了促进工商行政执法中合法性与合理性的协调统一，不但要从理念定位与价值追求上对工商行政执法合理性与合法性协调的支点、模式进行探索，明确要在合法性的基础追求合理性，还要从工商行政执法的依据—行为—责任三个维度来进行具体协调。

1.执法依据的确定:硬法与软法并举。工商行政执法是实施市场监管法律法规的过程，其具体的执法依据是协调合理性与合法性的载体。一方面，要完善硬法。在立法中完善工商行政执法的法律依据，这要求在制定法律法规时，通过公众参与、利益协调等方式，将合理性的要求及元素吸收并转化到合法性的内容和表现中，从而在立法源头上促进两者的协调，预防两者在执法环节中出现脱节或者冲突。例如，《公司法》对于公司注册登记等规定修改，正是从执法依据上促进工商行政执法合理性与合法性协调的表现。另一方面，可探索软法。以合法性为基础梳理、规范工商行政执法依据，制定对应的自律性规范，对工商行政执法的合理性程度提出更高的要求，从而更大程度地促进工商行政执法合法性与合理性的协调统一。各级、各地工商行政执法机关可在全面梳理工商行政依据的基础上，探索制定针对工商行政执法的行政裁量基准，通过细化、明确一些工商行政执法裁量规定，促进工商行政执法的合理性程度。例如，广州市工商行政管理局在2010年12月31日制定了《广州市工商行政管理机关规范自由裁量权办法》和《广州市工商行政管理系统行政处罚裁量标准》，将违反《公司法》等23部法律法规和规章的行为，分为严重、一般、轻微三个级别，要求广州市各工商行政管理机关在作出行政处罚时考量不同情形及各级别所列违法情节档次，以尽可能在保证合法性的基础上，提高行政处罚的合理性程度。

2.执法行为的规范:实体公正与程序公正并重。对于工商行政执法合法性与合理性的判断、评价，都要落实在每个具体的工商行政执法行为的程序过程和实体结果中。一般来说，程序公正主要指工商行政执法的方法、步骤、过程符合法律规定，直接体现合法性;实体公正主要指工商行政执法的内容、结果符合法律规定，而且事实、客观上能保障、促进经济社会发展，侧重反映合理性。我国在构建市场经济法律体系时应对法律程序制度特别是规范“政府—市场”关系某些重要方面的行政程序法律制度予以特别的重视。①王锡锌:《市场经济与行政程序法制度——对我国市场经济法律体系之构建的另一种思考》，载《法商研究》1995年第5期。但这并不意味着程序公正是唯一的目标，不能为了追求程序公正而置实体公正于不顾，这种形式法治主义具有危险。虽然在传统观念中，人们往往以实体结果来判断实质合理性，因而把程序与形式合法性相联系，但实际上工商行政执法的程序过程或实体结果都同时蕴含着合法性与合理性要求。因此，在协调工商行政执法合法性与合理性的过程中，不但要同时贯彻程序公正与实体公正，而且要以程序公正为突破口，以程序公正来推动并保障实体公正的实现。

3.执法责任的落实:积极责任与消极责任并行。对工商行政执法责任的合理配置，是协调合理性与合法性的保障。面对工商行政执法出现的“合法不合理”、“合理不合法”的行为，目前的法律责任制度还存在一定的问题。一方面，现行的责任制度主要针对违反合法性的工商行政执法行为，对许多“合法而不合理”的行为没有进行责任追究;另一方面，由于问责制执行存在不足，导致执法人员机械执法、消极执法以规避责任，造成了许多“合法不合理”的执法问题。为了更好地协调工商行政执法的合法性与合理性，应适当地将合理性因素融入到工商行政执法行为的责任制度中。从理论上说，责任可包括两层含义:一是指份内应做之事，即法律主体的职责与义务;二是指事后追究的责任，即法律主体违反了第一性义务后所应承担的不利后果。②周永坤:《法理学》，第160页，法律出版社2004年版。同理，在工商行政执法中也应进行积极的责任配置，即在配置工商行政执法职责时，根据相关法律规定与经济发展实践，肯定并明确工商行政执法中实现合理性的要求;对违反合理性要求的工商行政执法行为要进行相应的责任追究。积极责任的配置，是协调工商行政执法合法性与合理性的基础，而对消极责任的追究仍是为了实现积极责任。

通过上述研究，本文得到如下基本结论:第一，对工商行政执法合法性与合理性关系进行定位时，应当遵循从经济到法律、再从法律到经济的研究进路，处理好经济与法律的关系。工商行政执法的合法性，应指工商行政执法的主体、形式、内容、程序等符合法律、行政法规、地方性法规及政府规章的规定，严格依照法定权限和程序履行职责，违反上述规则应依法承担法律责任;工商行政执法的合理性，则主要指工商行政执法行为应符合经济社会发展规律，促进经济发展并维护企业、公民的合法权益。第二，以合法性与合理性为视角，工商行政执法行为需重点解决合法不合理、合理不合法两大问题。为此，可以工商行政执法理念、价值为支点，遵循以合法性为基础、合理性为目标、合法性与合理性并举的基本模式，并在工商行政执法依据、行为和责任三个维度探索具体对策，从而促进并实现工商行政执法中合法性与合理性的协调。