●于树一

对财政体制“事权与支出责任相适应”原则的几点思考

●于树一

在党的十八届三中全会对我国全面深化改革进行总体部署之后，财政作为国家治理的基础和重要支柱而成为全面深化改革的突破口，表现为《深化财税体制改革总体方案》（以下简称《总体方案》）被率先通过并将付诸实施。深化财税体制改革的目标是建立现代财政制度，而现代财政制度是由预算管理制度、税收制度、事权与支出责任相适应的财政体制所共同构成，其核心是通过提供公共服务发挥出财政税收在优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安方面的职能。

然而，任何一级政府都不可能独立承担提供全部公共服务的任务，每一项公共服务应由哪一级政府来提供，是必须首先解决的关键问题，这就要处理好各级政府间财政关系。随着改革一步步地探索，我国处理政府间财政关系的基本原则也从“事权与财权相统一”到“财力与事权相匹配”，再到“事权与支出责任相适应”，一步步地落到更具可操作性的层面。如何将我国政府间财政关系调整为事权与支出责任相适应？需要思考并解决如下几个问题。

一、为什么要求事权与支出责任相适应

从理论上讲，公共财政的收支原则是“以支定收”。因为支出体现了对财政资金的需求，而收入则反映着财政资金的筹集，有效率的财政收支原则应该首先确定资金需求，然后才去考虑如何筹集资金的问题。正因如此，分级财政体制的核心要求才确定为：以事权为基础划分各级财政的收支范围以及管理权限，事权划分与支出范围相一致并和财力相适应。

而在现实中，我国1994年的分税制改革在重新划分收入之前，并没有对事权和支出责任进行重新划分，才会出现此后一系列的政府与市场的边界不清晰、各级财政事权错配或重复的问题，也就不可避免地产生财政支出责任错配，进而影响到我国公共服务的供给，甚至影响到经济社会发展的质量和速度。这也是为什么我们做不到“财力与事权相匹配”，更做不到“事权与财权相统一”的原因，只有补上明确事权划分并以此合理划分各级政府的支出责任这一课，才能为财力和财权的配置找到科学依据，才能最终理顺政府间财政关系。

二、如何科学划分事权

各级财政的支出责任由本级财政的事权决定，事权划分不合理，支出责任的划分也会不合理，财力配置更是“无本之木”。简单地说，事权代表着财政活动的范围和方向，明确事权有三层意思：一是财政该做什么和不该做什么；二是中央和各级地方财政分别该做什么和不该做什么；三是财政部门以外的其他政府部门该做什么和不该做什么。

因为财政收支是政府活动的条件，财政该做什么和不该做什么体现的是政府和市场的关系问题。财政资金是有限的，政府如果在市场竞争领域活动，做了不该做的事，不但会干扰市场，更会在民生领域投入不足，真正该做的事不是做不了，就是做不好。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）明确了政府的职责和作用主要是：保持宏观经济稳定，加强和优化公共服务，保障公平竞争，加强市场监管，维护市场秩序，推动可持续发展，促进共同富裕，弥补市场失灵。也就是说，市场在资源配置中起决定性作用是大前提，政府活动的宗旨是为市场服务，财政只为政府应尽的职责提供保障。

中央和各级地方财政该做什么和不该做什么实际上是解决具体的财政职能由哪级财政履行最为合适的问题。早在1968年奥茨就研究了财政职能在中央和地方政府间最优划分的问题。他认为，经济稳定与发展职能应由中央承担，因为周期性波动是全国性的；收入分配职能也应由中央财政承担，因为区域的开放性和经济主体的流动性使得地方财政的收入分配能力弱化；资源配置职能则应由地方财政承担，因为地方政府更便于了解公共需求，并便于对公共项目实施有效管理。这对我国中央和地方政府之间财政支出责任的划分具有重要的指导意义。

在《建立现代财政制度》一文中，财政部部长楼继伟明确了中央与地方事权划分的几个重点：一是将关系全国政令统一、维护统一市场、促进区域协调、确保国家各领域安全的重大事务集中到中央；二是将具有地域管理信息优势但对其他区域影响较大的公共产品和服务作为中央与地方共同事权；三是将地域信息性强、外部性弱并主要与当地居民有关的事务下放给地方。并提出了配置事权的三大原则，即外部性、信息处理复杂性和激励相容。

在此基础上，可以进一步明确各级财政事权的划分原则：根据公共服务的层次性进行中央和地方事权划分，考虑各级政府的财政支出能力差异、公共服务本身具有的层次性、地方公共服务可能产生的外部性、交易费用节约、规模经济等方面省以下基本公共服务财政支出责任来进行划分。

财政部门以外的其他政府部门该做什么和不该做什么体现的是财政部门和非财政部门之间的关系问题。目前，我国很多政府部门拥有财政事权，存在着同一事权在部门间交叉、重叠、缺位等现象，支出责任归属很难界定，加之监管不力，同一件事由不同部门重复投入财政专项资金的情况时有发生。同时，相关法律法规对各级教育、农业、水利、廉租房等方面的财政支出规模或增速与GDP或财政收入的规模或增速挂钩，这类法定支出制度的背后也大多是部门利益在发挥作用，造成财政资金的供需之间难以实现平衡，未将财政资金用到最有效率的地方，而在实践中也很难真正实现。非财政部门拥有财政事权的另一个结果是“跑部钱进”地争取专项转移支付，而各部门的决策大多是站在部门利益之上，而非财政资金总体的安全高效之上，最终结果是财政资金的效率损失。

事实上，财政事权本应由财政部门主导，在我国的现实条件下，解决上述问题需分步走。在近期，先将具有交叉、重叠、缺位等问题的财政事权统一整合到财政部门，以对涉及不同部门的同一财政事权进行通盘把握；在中长期，逐渐将整合的范围扩大到所有财政事权，最终形成由财政部门主导财政事权的局面。同时，逐渐改革某项事业支出与GDP或财政收入的规模或增速挂钩的模式，在部门预算和绩效评价的基础上，实现财政资金分配的供需平衡。

三、如何划分支出责任与事权相适应

支出责任与事权并不是一一对应的关系，以中央和地方的事权和支出责任为例，除了有中央承担支出责任的中央事权和地方承担支出责任的地方事权外，还有委托地方承担支出责任的中央事权、地方无力承担而由中央承担支出责任的地方事权、中央与地方的共同事权。省及以下各级地方政府之间的事权和支出责任也存在着类似的情况。在这样的现实条件下，就要通过划定支出责任承担比例和转移支付等方式，调整支出责任使之与事权相适应。

由于《决定》和《总体方案》均强调“保持现有中央和地方财力格局总体稳定”，那么解决目前中央和地方事权与支出责任不相适应问题，其方法只能是从事权划分和转移支付上做文章。

在事权划分上，扩大中央事权、减少地方事权。对以前不当下移的事权、新增事权、地方效率不高的事权划归中央（新增事权可根据其性质通过转移支付由地方承担支出责任）。对于中央委托事权尽量上收中央，其中，中央效率不高、地方效率更高的中央事权仍可委托地方承担支出责任，但需中央全额拨付专项转移支付资金且不要求地方配套资金。对于地方无力承担而由中央承担支出责任的地方事权，根据地方财力情况，中央给予转移支付支持，并根据财力情况要求地方配套资金。对于中央与地方的共同事权，根据各自受益情况确定各自承担支出责任的比例。只有做到事权与支出责任相适应，并以法律形式明确，才能从根本上解决“上级点菜、下级埋单”的问题。

在转移支付上，除了上述在事权划分过程中所涉及的事项外，还需重视结构调整。在理顺事权和支出责任之后，中央已经不再需要通过设立大量专项转移支付来补充地方承担中央事权支出责任的财力了，这是进行扩大一般性转移支付、减少专项转移支付的结构调整最佳时机。同时，以因素法来测算转移支付，要求对因素的选择更为全面，尤其是考虑特殊因素，最大程度地降低因素选择的主观性。在时机成熟的时候，取消税收返还政策，并探索建立政府间的横向转移支付制度。此外，还需探索建立专项转移支付项目的绩效评价制度，尤其重视事前绩效评价，对低效、无效的项目不予立项。

除了上述三个问题之外，在事权与支出责任相适应的前提下，如何激发中央和地方两个积极性，也是一个值得思考的问题。中央和地方的积极性取决于各自的财力及财政支出自由度，因为每一级政府的每一项支出责任都需要相应的财力进行匹配。所以，在调整事权与支出责任相适应之后，要从满足支出责任的财力角度出发，对各级财政予以财力配置。在保持现有中央和地方财力格局总体稳定的要求下，一个可行的思路是扩大一般性转移支付、减少专项转移支付以提高地方政府的财政支出自由度。另一个可行的思路是赋予省级政府发债权，建立地方税体系并赋予省级政府在税基、税率等方面的税收立法权，但前提是按照中央和地方的事权、支出责任调整办法，保证地方各级政府的事权与支出责任相适应，并建立县乡基本财力保障机制。

通过以上制度性安排，我国各级政府的财政能力将显著增强，这有利于实现全面深化改革的总目标，推进国家治理体系和治理能力现代化。■

（本文系中国社会科学院财经战略研究院创新工程项目“深化财政体制改革研究”的阶段性成果。）

中国社会科学院财经战略研究院财政研究室）