■汪继芳

关于加强武汉市民办非学历教育培训机构规范管理的思考

■汪继芳

近年来，武汉市民办非学历教育培训市场发展迅猛，发展良莠不齐，引起了社会各界的广泛关注，成为市人大代表、市政协委员每年热议的话题，也是政府相关部门管理中的难点。为了规范民办非学历教育机构的管理，通过对全市民办非学历教育培训机构的调查分析，提出如下思考。

一、武汉市民办非学历教育培训机构的基本情况

民办非学历教育培训机构是指国家机构以外的社会组织或个人，利用非国家财政性经费，面向社会举办的各种培训、进修的教育活动。包括民办的各类文化教育培训、职业资格培训和职业技能培训。依据《中华人民共和国民办教育促进法》规定，教育行政部门负责审批和管理文化教育培训机构，劳动人社部门负责审批和管理职业资格培训和职业技能培训机构，工商部门负责审批和管理经营性民办培训机构。据调查，截至2013年底，全市经教育行政部门审批的民办非学历教育培训机构430个，经劳动人社部门审批的民办职业培训机构有100个左右，经工商部门审批的经营性培训机构近3000个。此外，社会上还存在相当数量的未经任何部门审批的无证培训机构。

客观上讲，这类培训机构培训时间灵活、培训对象多样、培训内容广泛，它们的出现和存在，丰富了人们业余文化生活的需要，培养了人们急需的就业技能和专长，满足了社会多层面选择教育的需要，一定程度上缓解了城市就业压力，促进了社会稳定，为人才成长搭建了有效的平台。但是，随着武汉经济社会的发展，培训市场已经形成了一个不小的产业群体，呈现出在发展上良莠不齐，在管理上存在着管理缺位、管理真空等问题。

二、武汉市民办非学历教育培训机构存在的问题

（1）发展良莠不齐。武汉市民办非学历教育培训机构发展以中心城区为主，新城区教育培训机构数量少，机构数是中心城区的四分之一。办学条件好，办学规模大的培训机构不多；大部分培训机构场地以租赁为主，注册资金在20万元以下的培训机构占80％以上；类似新东方教育培训学校的品牌教育培训机构极少。无证培训机构大量存在，扰乱了教育培训市场。

（2）培训内容单一。武汉市民办非学历教育培训市场应试教育痕迹严重，培训对象主要针对青少年，培训内容以中小学学科教育培训为主；针对在职人员的职业技能资格的培训、丰富人民群众生活的培训较少，不能满足终身教育体系下学习型社会创建的需要。

（3）培训机构重复设置，办学手段落后。武汉市民办非学历教育机构设置随意性较强，同类培训机构重复设置、各自为战，盲目发展；在培训实施过程中，许多机构特别是小机构还停留在“一支笔、一个老师、一本书、一间屋”的简陋的课堂讲解阶段。

（4）培训行为不规范。一些民办培训机构法人管理结构不完善，未组建决策机构，管理体制和运行机制不健全，基本上是一个人说了算；一些民办培训机构办学思想不端正，无固定培训教材和培训标准，乱设分点，乱发广告，不到教育主管部门备案，夸大其词，“第一”“一流”用词多；一些民办培训机构财务机制不健全，专业财务人员少，设立独立财务账簿、进行财务核算的机构不多，收费容易退费难的现象突出。这些问题严重影响了民办培训机构的整体形象。

三、原因分析

（1）管理越位和缺位

目前政府部门对民办非学历教育培训机构，存在着管理的越位和缺位的现象。疏于管理，“重批轻管”或“只批不管”。如民办非学历教育机构中教师的资格认定，教师的评先、评优、培训和职称评定等事项未纳入教育管理范围，疏于管理，特别是工商部门审批的培训机构，基本上处于管理的真空，大量违规办学行为发生，只批不管。

（2）审批和管理多头现象

武汉市民办非学历教育培训机构中，有教育部门审批的，有劳动和社会保障部门审批的，有工商部门审批的，也有未审批的。而根据现行法律法规规定，提供文化、艺术和社会生活教育的非学历教育培训机构，由教育行政部门负责审批和管理；提供职业技能培训的民办职业培训机构，由劳动与社会保障部门负责审批和管理；各类经营性机构（包括各类教育咨询公司和教育机构）从事教育咨询服务，由工商行政部门负责实施登记注册和管理。实践和法规中均存在着审批体制多头、管理多头的现象，如条块分割，各管一块，或者交叉审批，不按规律管理不同层次类别的培训机构。

（3）法规和管理制度滞后

其一，国家尚未制定和颁布经营性的民办培训机构的管理办法，各级地方政府对经营性的教育培训机构的监管和执法缺乏依据，导致经工商行政管理局登记注册，但未取得教育行政部门“办学许可”的教育咨询公司（机构）擅自违法违规招生办学现象普遍存在，并处于“教育行政部门无权管，工商部门没有管”的状态。教育咨询公司和“家教机构”，违规举办针对中小学生和学龄前儿童的学科班、补课班现象屡禁不止，规模呈不断扩张趋势。

其二，《中华人民共和国民办教育促进法》及实施条例颁布实施后，武汉市与之相配套的地方法规政策尚未制定和颁布，政府对民办培训市场行为的监管和执法的法律规范不够完善。表现在：不具任何资质和办学许可的单位或个人“无证办学和违法办学”现象呈上升趋势，同时，无证办学执法主体也不明确。按照国务院《民办非企业登记管理条例》规定，未经登记的民办非企业单位擅自开展活动的，应由登记机关（民政部门）予以取缔，而民政部门认为一切教育机构均应由教育部门管理。这种现状导致有些办学机构“因未经审批，也就无人管理”而游离于政府监管和执法体制之外。

其三，广告审核和管理不严。根据《中华人民共和国民办教育促进法》第41条规定：民办非学历教育机构的招生简章和广告应当报审批机关备案。但是，武汉市目前尚未出台教育培训广告备案等方面的制度规定，相关媒体和广告发布单位在经济利益的驱动下，对所发广告审核和管理不严，“虚假广告”和“违法违规广告”比比皆是。如地处武汉市江汉区常青三路的一个未经审批的“英华英语培训学校”，在春季招生时，打的广告语就是“中国幼少儿英语培训领导品牌”“美国纽交所上市企业旗下英语培训机构”“世界英文拼写大赛唯一指定培训机构”。针对中小学生学科补课的广告、高考复读、中高考备考冲刺的广告成为社会投诉的热点。

（4）培训机构准入门槛偏低，办学风险和隐患较大

2009年前武汉市民办非学历教育培训机构的准入标准过低。申请开办的注册资金（或开办资金）为5～20万元人民币，而一个中等规模的培训机构学费收入可达几百万甚至上千万元，且非学历教育培训均采用“先付款，后培训”和“一次性付款，在规定期限内培训”的方式，决定了民办非学历教育培训机构办学中的高风险性和不稳定性。一是少数民办非学历教育机构的举办者，为追求办学效益或受利益驱动，盲目扩张办学规模，连锁开办分支机构，从而导致办学机构“资金链”断裂，使培训机构倒闭等涉及社会稳定的群体性事件时有发生，严重影响消费者的利益。如在武汉市硚口区审批的一个“武汉林格风英语培训学校”就是如此，学校一夜之间倒闭，至今无法退还向消费者所收的费用。二是少数民办非学历教育培训机构的举办者或经营者在收取学费后，提前进行收入分配，从而导致机构办学经费短缺，办学条件、师资和办学质量等办学承诺无法兑现，办学严重亏损，随时存在办学风险。

四、管理对策思考

（1）理顺管理体制

理顺管理体制就是要建立由教育、劳动、工商、物价、民政等部门参与的民办非学历教育管理的协调机构，由分管市长牵头，定期召开会议，协商研究解决民办非学历教育中存在的体制和政策性重大问题；进一步规范民办非学历教育的管理行为、审批行为和办学行为，引导民办非学历教育培训机构健康发展。尤其是无证办学的问题，政府各职能部门要各负其责，加大检查和执法力度，必要时，政府应牵头组织联合执法，对无证非法办学机构进行坚决打击。

（2）加强法规制度建设

加强法规制度的建设就是要尽快出台武汉市地方民办教育的法规，明确民办非学历教育审批与管理的体制，建立民办非学历教育的风险防范机制，制定积极扶持民办非学历教育培训机构发展的政策；制定办学评估标准，实行分类、分等级管理，如经营性教育培训机构和非经营性培训机构的管理分类；针对许多民办非学历教育培训机构在法人治理结构、设立分支机构、广告和收费方面不规范的问题，要加强督办检查，建立制度。如未经审批部门许可，不得在办学许可证之外的地点办学，不得设立分支机构，不得出租、出借办学许可证；招生简章广告必须明确载明学校审批部门、办学许可证号、学校名称、办学地点、办学性质、招生人数、招生专业和收费项目等，不得夸大其词，过分宣传。通过一系列规范制度的建设，以政策法规的权威性、强制性、规范性、稳定性体现国家教育方针的一贯性、连续性，增加执法力度，确保民办非学历教育向着规范有序的方向发展。

（3）建立培训机构的诚信档案

诚信办学是民办非学历教育培训机构生存和发展的基本前提。政府部门应根据评估报告及投诉记录，建立民办非学历教育机构的诚信档案，全面记录他们的办学情况，通过分等、定级等评估手段建档立制，并向社会公示，通过社会监督，促使其规范办学，同时也为社会人员选择培训机构提供准确的信息。因此，有必要建立民办合法教育机构查询网络系统，以体现政府的“服务”职能。

（4）利用行业协会自律办学行为

为解决好民办非学历教育机构多头管理、缺乏协调的问题，我们有必要建立一个由有关群众团体、民办学校代表参加的中介组织，通过协会组织促使行业自律。协会完全可以根据章程规范各民办非学历教育机构的办学行为，对违规的、不规范办学的在社会上进行公示，坚决打击；教育主管部门也可以下放部分权力，委托协会组织开展监督检查，加大对民办非学历教育规范办学的监督。

（作者单位：武汉市教育局）

责任编辑 廖林