郑学党 庄 芮

(对外经济贸易大学国际经济研究院 北京100029)

RCEP (Regional Comprehensive Economic Partnership，即“区域全面经济伙伴关系协定”)由东盟于2011年2月提出，目标是在东盟现有的5 个“10 +1”(即东盟分别与中国、日本、韩国、印度和澳大利亚—新西兰签署的FTA)基础上，构建一个涵盖16 国的全面的、高质量的、互惠的区域自由贸易协定。2012年8月，东盟与中日韩三国经济部长会议针对RCEP 协议谈判达成实质性共识，并通过《RCEP 谈判指导原则与目标》;同年11月，在东亚峰会上，东盟10 国与中、日、韩、印、澳、新等16 国领导人正式宣布启动RCEP。2013年5月，RCEP 首轮谈判在文莱举行，并正式成立货物贸易、服务贸易和投资三个工作组，各方就三个工作组的工作规划、职责范围及未来可能面临的挑战等议题深入交换意见，同时就货物贸易、服务贸易、投资及其他领域谈判问题展开磋商［1］。重要的是，本轮谈判16 个成员国一致同意努力推进谈判，以实现2015年结束谈判的目标，RCEP 第二轮谈判亦于2013年9月在澳大利亚举行。从发展时间进度看，从RCEP 的提出到首轮谈判仅两年有余，不仅表明东盟已进一步认识到开展新的合作层次、构筑全方位合作关系的紧迫性和重要性，而且表明东亚各国在更大范围的经济一体化方面迈出了关键的一步，为东亚区域经济合作增添了一个新平台，更充分展现了东亚各国加速整合推进区域经济一体化的坚定决心［2］。

一 RCEP 提出的动因

(一)有效整合亚太地区经济合作机制的现实需要

开展区域经济合作已成为当今世界各经济体推动相互间贸易、投资自由化的一个重要手段。据WTO 统计，截至2013年1月10日，全球向WTO通报的区域贸易协定(Regional Trade Agreement，RTA)达到546 个，其中生效的RTA 有354 个。在这些区域贸易协定当中，自由贸易协定(Free Trade Agreement，FTA)占比达到90%左右。从周边来看，亚太区域经济合作目前呈现一种“多框架并存、竞争性合作”的特点［3］。截至2012年6月，亚洲各主要经济体，如东南亚的东盟、新加坡，东北亚的日本、韩国，南亚的印度、巴基斯坦等，都先后签署并实施了诸多的区域贸易协定，其中，日本、新加坡及印度所签署并已生效的区域贸易协定均达到10 个左右。除各经济体分别对外签署的FTA 之外，亚太的地区性经济合作机制还包括东盟自由贸易区(AFTA)、以东盟为核心的5 个“10 +1”、“10 +3” (东盟+中日韩)、 “10 +6”(东亚峰会)、APEC，等等。东亚现存的多重FTA格局将产生“意大利面条碗效应”［4］，各国商业部门也必须应对不同自由贸易协定下的不同规则，区域经济一体化的潜在好处将有所减少［5］。东盟提出RCEP，其目的之一就是有效整合现有的诸多合作平台，有助于减少目前这一局面的复杂性。

(二)平衡美国掌控东亚经济合作主导权的战略需要

从20 世纪90年代到2007年，世界经济重心向亚洲的转移削弱了美国在该地区的实际影响力，东盟自由贸易区、“10 +1”、“10 +3”、“10 +6”等东亚主要区域经济合作机制几乎没有美国的参与空间，致使美国在东亚区域经济合作领域面临“边缘化”，因此，美国提出“重返亚太”战略目标，并于2008年高调加入跨太平洋战略经济伙伴协定(TPP)谈判。自美国宣布加入TPP 以来，迄今已进行了18 轮谈判①TPP 于2005年6月由文莱、智利、新西兰和新加坡4 国签署，随后美国、澳大利亚、秘鲁、越南、马来西亚、加拿大和墨西哥加入。第17 轮TPP 谈判于2013年5月24日在秘鲁首都利马结束，新一轮谈判于2013年7月15日-25日在马来西亚举行，日本计划在7月23日正式加入TPP，这一举动无疑给美国的“亚太再平衡”策略增加了砝码。，美国积极参与TPP 谈判，其意图在于主导制定新一轮贸易游戏规则，藉此构建亚太地区新的竞争性区域经济合作机制，进而主导亚太地区经济一体化进程，实现其“重返亚太”的战略目标。显然，TPP 的推进对于亚太地区各国乃至整个地区的经济一体化进程和现有机制或平台都将产生重大影响［6］。为应对这种影响，掌控东亚区域经济合作的主导权，东盟适时推出RCEP，希望藉此缓解TPP 所造成的冲击。新加坡学者杨沐指出，“RCEP 和TPP 是分别以‘南南合作’和‘北北合作’为主导的跨太平洋合作方式。谁走得更快，谁就有可能主导未来的世界贸易秩序。”［7］可见，强调东盟中心的RCEP 的成立，有助加快全球经济向快速增长的东亚地区转移，短期内有可能对美国主导的TPP 谈判形成一定的竞争关系，甚至有可能减缓美国主导推动的TPP。

二 RCEP 的内容与特点

RCEP 的谈判目标，是在东盟现有的五个“10+1”FTA 共16 个国家范围内，达成一个现代、全面、高品质、利益互惠的经济协定。具体内容包括:第一，货物贸易方面，在关税细目和贸易价值高比例基础上消除关税，以实现高规格的关税减免，对于最低发展水平的成员国将优先给予产品早期关税削减。第二，服务贸易方面，RCEP 将针对成员国之间的服务贸易，全面、高质量、根本地消除限制和歧视政策。第三，投资方面，在区域内建立一个开放、便利和全方位的投资环境，将涵盖促进、保护、便利和自由四个核心问题。第四，经济及技术合作方面，将在RCEP 现有成员之间所达成的经济合作安排基础上，对包括电子贸易以及RCEP 成员国互相认同的其它领域给予承诺。第五，知识产权方面，通过推广经济一体化，促进知识产权使用、保护和执行方面的合作，从而减少与知识产权相关的贸易投资壁垒。第六，竞争政策方面，将在竞争促进、经济高效、消费福利等方面加强合作，并认识到RCEP 成员国在竞争领域内存在的显著差别。第七，争端解决方面，RCEP 将囊括一个为协商和解决争端提供的高效、迅速、透明的处理机制。

在以上几大谈判领域基础上，RCEP 谈判还将考虑囊括其成员国自由贸易区所涉及的、可能在谈判过程中被确定或互相认同的其它事宜，同时也会考虑新出现的相关事宜。

从以上RCEP 谈判目标及内容可看出，RCEP具有以下三个特点:

(一)以东盟为主导的东亚地区经济一体化机制

东盟推进一体化进程，实行的是“双轨”制度，即在积极推进内部一体化的同时，主动加强与周边国家的经济合作。截至目前，东盟已分别与中国、日本、韩国、印度、澳大利亚—新西兰(以下简称澳新)、欧盟等签订了6 个FTA 协定。东盟通过“10 +6”，已初步实现了与大国建立自由贸易区的目标，在亚洲尤其东亚经济一体化进程中的中心和主导地位日益突出。除东盟—欧盟FTA 外，5 个“10 +1”的实施为RCEP 奠定了有力基础。从表面看，东盟是在整合5 个“10 +1”FTA 的内容，并解决东亚区域经济合作长期以来的“10 +3”和“10 +6”路径之争等问题，但其背后还有深层次的战略意图，即在近年来TPP 扰乱东亚区域经济合作的情况下，以RCEP 为契机，巩固和发展东盟在区域经济合作中的核心地位。由东盟主导建立的“区域全面经济伙伴关系”是大势所趋，也符合经济全球化和区域经济一体化发展的大趋势［8］。

(二)计划将来对区域内和区域外成员兼具开放性

东盟指出未来的RCEP 将会有一项开放加入条款，藉以允许东盟FTA 伙伴或任何其他外来经济伙伴加入。更重要的是，东盟强调有兴趣加入RCEP 的国家不一定要在最初协商时即选择加入，而是可以选择在东盟准备好后再加入。这显示出东盟尊重不同国家不同国情与需求的特点，与过去FTA 一般所采取的封闭式条款有所差异(封闭式条款是指FTA 的开放与规范均只对签署国有效，且不准其他成员参与)。在实际操作中，目前东亚峰会的另外两个新成员——美国与俄罗斯，因尚未与东盟建立自由贸易协议，故尚未在RCEP 计划之内。按照计划，东盟将在RCEP 建设到一定程度后，再进一步探讨美俄加入事宜。

(三)在倡导高水平自贸协定目标的同时，注重协定落实的渐进性

东盟指出，达成RCEP 协议将可通过连续或单一承诺，或是与其他与会各国统一的方式。该特点充分延续了东盟强调弹性与重视个别需求的特质。RCEP 的目标是消除内部贸易壁垒、创造和完善投资环境、扩大服务贸易等，最终建立一个覆盖大约30 亿人口、区内经济总量接近20 万亿美元的全球规模最大、贸易自由度较高的自贸区［9］。RCEP 高水平的自由化程度将高于目前的5 个“10 + 1”FTA，但考虑到RCEP 成员之间经济发展水平差距，RCEP 谈判将会充分注意到可行性和各国在落实中的“舒适度”，例如在协定中有望安排取消关税时间表等渐进性措施。

三 RCEP 面临的挑战

RCEP 以整合现有的5 个“10 +1”FTA 作为基础，每个“10 + 1”FTA 的开放程度均高于WTO，但如何整合现有5 个“10 +1”FTA 并达成更高水平的区域贸易协定，将考验RCEP 各成员国进一步开放的决心和信心。

(一)东盟—印度FTA 与东盟—澳新FTA 较难整合

5 个“10 +1”FTA 中，货物贸易、服务贸易、投资协定等具体规定各不相同，因此在整合上存在不同程度的困难。在东盟—中国、东盟—韩国FTA中，货物贸易协议在降低关税时间安排、贸易自由化程度高低、敏感产品划分等方面的规定具有一定的相似性;服务贸易协定文本也极其相似，尤其在具体承诺方面，东盟与中国、韩国的协定文本采取了WTO 的GTAS 正面表列方式，唯一不同的是东盟与韩国FTA 中增加了对金融服务领域的界定;另外，东盟和中、韩两国针对投资协定相关的使用范围、征收条件、最惠国待遇以及争端解决和透明度等方面的规定也基本一致。同时，东盟—中国、东盟—韩国两协定中均未包含知识产权、SPS/TBT、竞争和政府采购等方面内容，因而整合难度有所降低。

5 个“10 +1”FTA 中，整合难度较大的是东盟—印度和东盟—澳新FTA。在东盟—印度FTA中，贸易自由化程度最低，从而导致敏感产品协调较为困难。一是因为印度对东盟提出的敏感产品数量远高于中国、日本、韩国和澳新;二是因为东盟各国对印度提出的敏感产品清单数量也大大高于对中国、日本、韩国和澳新提出的。众多敏感产品的提出，表明东盟各国与印度在货物贸易领域存在较大分歧和顾虑。同样，在原产地规定方面，东盟与印度FTA 的原产地规则程序最为严格，例如必须同时满足35%的RVC 标准、至少六位HS 编码改变的税目改变标准(CTSH)。而东盟与韩国、日本、澳新的FTA 中仅规定在40%的RVC 标准和至少四位HS 编码改变的税目改变标准之间任选一种。可见，东盟与印度FTA 无论在货物贸易还是原产地规则等方面要与其他4 个“10 +1”FTA 进行整合都将面临更大的困难。澳大利亚和新西兰是全球经济自由度比较高的国家，美国智库传统基金会(The Heritage Foundation)与《华尔街日报》发布的2013年度经济自由度指数报告(Index of Economic Freedom，两机构联合将全球177 个经济体的法治、有限政府、规制效率、市场开放作为主要参考标准来评价经济自由化水平)显示，澳大利亚、新西兰经济自由度排名分别位居全球第三位、第四位［10］。所以，虽然东盟与澳新FTA 是5 个“10 +1”FTA 中质量最高的一个，澳新两国货物贸易自由化程度和服务贸易自由化程度也最高，但整合起来仍有困难。在货物贸易领域，澳新对东盟最终将达到100%的贸易自由化，东盟对澳新也将分别达到96%、99%左右的自由化程度，这一水平不仅高于东盟分别与中国、日本、韩国签订的FTA，更高于东盟—印度FTA，所以RCEP 要求的贸易自由化水准将会使各方在谈判过程中更加艰难。在服务贸易领域，不仅澳新给予东盟高于WTO 的部门承诺，东盟各国也对澳新给予了比对中国、韩国等更加开放的部门承诺。尤其是东盟—澳新FTA 中单独列出了自然人流动等章节，对东盟各国服务提供者的短期进入做出了超出WTO 的出价承诺。所以服务贸易领域尤其是自然人流动等章节的协商有较大困难。重要的一点是，东盟与澳新FTA 签订方式采取一揽子模式，从发达国家角度和立场出发在诸多方面对东盟提出了更高要求，如在“业绩要求禁止条款”上就要求涉及建立、收购、兼并、管理、指导、合作和其他资本处置活动时，各方不得违反WTO 中TRIMS 的要求，对透明度要求更高，所以RCEP 在进行整合时，针对这些相关内容的谈判将很难达成一致。此外，由于日本、印度此前并未与东盟签署服务贸易协议和投资协议，因此，未来东盟如何在服务贸易谈判和投资谈判问题上整合这些成员，也是一个较大的挑战。

(二)东盟内部的“向心力”和“共同意志”不足

李皖南认为在东亚经济合作中，无论是“10 +1”，“10 +3”还是“10 +3 +3”等模式，东盟的地位都相当独特［11］。东盟在亚太地区国际关系中的重要性，不是取决于东盟在20 世纪70年代迅速发展起来的整体经济实力，更不是其整体军事实力，而是东盟在亚太地区国际关系中的独特作用以及因此而奠定的重要地位。曹卫平认为这种独特的地位和作用，体现为东盟在冲突中的协调性、角色的不可替代性、交往中的广泛认同性，进而奠定了东盟作为亚太地区五极之一(美、中、日、俄、东盟)的地位［12］。曹云华、朱幼恩认为，东盟在东南亚乃至整个东亚区域经济一体化进程中扮演的重要角色，是小国联盟牵引地区大国开展区域经济合作的典范［13］。可见，东盟凭借长期的合作经验、独特的大国平衡战略，逐渐在东亚经济合作中发挥了主导地位和核心作用。然而，内部凝聚力不强和共同意志的缺失，也将影响东盟在东亚地区的主导地位。由于各个成员国的利益不在区域内，新老成员国间的经济体系和经济发展水平存在较大差距，加上民主价值观的差异、社会政治体制不同，造成东盟各个成员国之间缺少相互信任和共同意志。东盟由于内部成员国宗教和政治制度的多元，造成了其一体化进程中自我整合意愿，即共同意志这种内在驱动力的缺失。这种缺失会导致东盟一体化在深化和拓展的过程中遇到阻碍。《东盟宪章》虽然给出了一个貌似深刻的一体化目标(一个目标、一个身份和一个声音)，但这个目标更多体现的是一种程式化的表达，背后的根本推动力是缺失的，这种共同意志的缺失会阻碍RCEP 的发展。

四 中国应对RCEP 的策略

对于中国而言，尽管RCEP 的推进并非易事，但其积极效应至少将在两个方面得到体现:

一是从东亚地区角度看，将增强东亚地区经济一体化的“凝聚力”。美国2008年加入TPP 以来，东亚区域经济合作持续多年的传统格局被打破，除了新加坡这个TPP 的创始成员外，东盟其他国家如马来西亚、越南等也被陆续吸纳为TPP 成员。2012年11月，泰国政府采纳该国商务部的建议，准备适时加入TPP 谈判。2013年3月，随着日本明确表态参与TPP，东亚地区经济一体化被TPP“分解”的危机更加凸显。RCEP 在既有5 个“10+1”FTA 基础上进行整合，力求在2015年前达成一个全面、高质量的区域贸易协定，这将重塑东亚区域经济合作的核心路径，稳定以东盟为主导的地区合作重心，增强地区经济一体化对东亚各成员国的“凝聚力”，从而有效缓解近年来TPP 对东亚经济一体化所造成的冲击。

二是从中国角度看，将加深我国与RCEP 成员的合作。中国2007年提出自由贸易区战略，目前已签署10 个自贸协议。十八大报告强调我国要“加快实施自由贸易区战略，推动同周边国家互联互通”。RCEP 将有利于实现这一目标。在RCEP成员中，我国与东盟10 国和新西兰即11 个国家签署了自贸协定，与澳大利亚、日本、韩国均已开始自贸协议谈判，但与印度尚未启动自贸区谈判。由此可见，RCEP 涵盖16 个成员的高水平自贸协议谈判，一方面将使我国已有的与东盟10 国和新西兰的FTA 进一步提升贸易投资自由化程度，另一方面将为我国与澳大利亚、日本、韩国正处于谈判阶段的几个FTA 提供更多的沟通渠道和解决平台，此外还将为至今尚未启动的中国—印度FTA 谈判创造机会。因此，RCEP 有助于加深我国与这一机制下其他成员国之间的经济合作。

鉴于上述积极效应，笔者对中国应对RCEP 策略建议如下:

首先，积极参与推动RCEP 谈判。RCEP 体现了东亚经济合作中的主导权和东亚经济合作的深化，完全符合中国“与邻为善、与邻为伴，巩固睦邻友好，深化互利合作，努力使自身发展更好惠及周边国家”的外交方针［14］，同时也是中国自由贸易区战略的组成部分。对中国而言，自由贸易区对象选择目标一是资源能源供给地区，二是周边地区，两个目标与中国经济发展模式和开放水平紧密相关。因此，中国应充分尊重东盟在区域经济合作中的核心地位和首创精神，积极参与和推进RCEP谈判规则［15］，为其实质性进展做出创造性的贡献。在谈判过程中，中国应加强与东盟沟通和协调，对谈判涉及的重大议题达成共识，减少因与东盟的分歧所造成的负面影响;相关主管部门应该牵头建立研究机制，成立专门分工和协调小组，就中国参与谈判的敏感和困难问题进行专项研究，并对有关问题进行事前评估。

第二，实现RCEP 与中韩FTA、中日韩FTA 的相互促进。需要指出的是，RCEP 作为一个新兴的亚太区域合作机制，并不能作为中国正在进行的诸多自贸区谈判如中韩FTA、中日韩FTA 的替代产物，而是应实现三者的相互促进。中韩FTA 和中日韩FTA 先后启动，中国可以根据中韩FTA 和RCEP 的谈判进度，适当把握中日韩FTA 的谈判节奏与谈判深度，在某些情况下，如果无法与日本取得一致，那么可以通过中韩FTA 谈判与韩国先达成阶段性成果，或者借助RCEP 的谈判平台协商解决与日本的分歧问题。所以，中日韩FTA 谈判除了在三国范围内推进外，中国完全可以借助RCEP力量促进谈判效率，达成一致。中日韩FTA 一旦成功，那么RCEP 谈判难度等问题可能就会迎刃而解。

第三，加强与RCEP 成员的产业合作。RCEP的功能主要在于推动东亚生产网络的调整、升级以及扩容，产业合作不仅是RCEP 的活力所在，更是各国开放市场达到互利共赢的基础，也可以说是实现东亚更大范围FTA 可持续发展的根本保障［16］。在RCEP 谈判过程中，因中国产业国际竞争力逐步提升，中国在货物贸易削减关税方面，依赖制造业整体优势，谈判回旋余地较大，可借助货物贸易谈判发挥重要作用。但服务贸易开放方面，同中国制造业国际化和开放程度相比，中国整体服务业发展程度相对较低，开发程度有限，尤其服务业管理体制存在诸多问题，所以RCEP 服务贸易谈判中必然要面临其他国家的开放要价压力。中国对服务业的开放水平尚低于日、韩、澳、新等发达国家，若RCEP“向最高者看齐”，中国服务业开放所面临的压力不言而喻，“中国在服务贸易领域对东盟开放了33 个分部门，韩国、日本、澳大利亚、新西兰则分别承诺开放85 个、164 个、85 个和116 个分部门。”［17］因此，中国应该注重与RCEP 成员国服务业领域的合作，以应对RCEP 相关议题开放对中国服务业带来的冲击。

【注 释】

［1］《〈区域全面经济伙伴关系协定〉首轮谈判成立三个工作组》，人民网，http://finance.people.com.cn/n/2013/0515/c1004 -21490516.html

［2］步欣:《东亚经济一体化迈出关键一步》，《国际商报》2012年11月21日。

［3］庄芮:《亚太区域经济合作下的中国FTA 战略》，《国家行政学院学报》2012年第3 期。

［4］沈铭辉:《应对‘意大利面条碗’效应——简论东盟在东亚合作中的作用》，《亚太经济》2011年第1 期。

［5］《东盟启动“大自贸区”谈判 明确经济一体化方向》，《人民日报》2012年11月22日。

［6］吴正龙:《RCEP:东亚经济合作新机遇》，《解放日报》2012年11月22日。

［7］转引自杨舒《RCEP 能否改变全球经贸格局》，《国际商报》2013年5月14日。

［8］张婧:《东盟要努力成为区域合作核心推动者》，《中国经济导报》2012年11月24日。

［9］张燕:《亚太酝酿世界最大自贸区 中国将参与谈判》，《第一财经日报》2012年11月20日。

［10］《2013年经济自由度指数》，美国传统基金会网站，http://www.heritage.org/index/，2013 -05 -20。

［11］李皖南:《东盟经济一体化及其在东亚经济合作中的地位》，《亚太经济》2009年第6 期。

［12］曹卫平:《试论东盟在亚太国际关系中的独特地位》，《社会科学战线》2002年第3 期。

［13］曹云华、朱幼恩:《论东盟的区域经济一体化战略》， 《暨南学报(人文科学与社会科学版)》2005年第1 期。

［14］贺平、沈陈:《RCEP 与中国的亚太FTA 战略》，《国际问题研究》2013年第5 期。

［15］漆莉:《RCEP:中国推进东亚经济合作的机遇与对策》，《亚太经济》2013年第1 期。

［16］许宁宁:《RCEP:东盟主导的区域全面经济伙伴关系》，《东南亚纵横》2012年第10 期。

［17］袁波、王金波、王蕊:《东盟对外签订的自由贸易协定比较研究》，中国商务出版社，2011年，第241 页。