●孙耀东

财政内部监督有关问题探讨

●孙耀东

一、开展财政内部监督需要准确把握和高度关注的几个基本问题

（一）关于财政内部监督的主体功能定位问题

财政内部监督实质上是对内部控制的监督，这主要包括两个层面：一个是对内部控制体系、控制制度设计及其运行在整体和宏观层面上审视和评价；另一个是对内部控制在一定期间内运行有效性在微观层面上的即时性检查与评估。这是财政内部监督的重要基点。找准并紧紧围绕这一基点，由此可厘清财政内部监督的三大主体功能：

一是财政内部监督以其对内部业务机构财政财务管理职能履行情况的真实性、合法性、合规性和效益性的全部稽核、审查和评价活动，所体现、追求和实现的，是对财政内部控制过程的监督，它关注的焦点始终是内部控制设计及其运行情况的规范性、有效性。

二是财政内部监督应当在相对独立和客观公正实施内部监督检查且真实、全面、准确反映和分析内部监督检查情况的基础上，对内部控制的运行情况及风险进行系统和详细的评估，并据此发挥咨询功能，既要进行即时纠偏，更要关注于提出具有针对性、建设性的改善内部控制的对策、意见及建议。

三是及时、充分、持续地进行内部监督情况信息反馈。反馈功能的本质是改进内部治理。不重视反馈的监督是残缺的监督；不重视监督成果利用的监督，是缺乏理性的监督。所以要高度重视财政内部监督的信息反馈。反馈的走向有纵向反馈和横向反馈，这两个层面的反馈不可偏废。

清晰、准确地把握财政内部监督的主体功能，目的是删繁就简，突出重点，增强财政内部监督工作的针对性和有效性。

（二）关于内部控制问题

内部控制是内部管理的核心。内部控制的本质是以最小的风险实现组织效能、组织目标的最优和最大化。程序、政策、法规和制度是内部控制的契约形态。内部控制是财政内部监督的基础、遵循和重要指向。关注内部控制问题，是财政内部监督的重要内容。对于内部控制的监督，要牢牢抓住两个切入点、关键点：

1、对内部控制机制、架构及控制规范的适当性、科学性进行评估。财政内部控制的设计应当符合以下 “三性原则”，即全面性原则、重要性原则、制衡性原则。全面性原则是指内部控制应当覆盖决策和执行的全过程以及各内部业务机构履责的各个层面、各个环节；重要性原则是指，内部控制应当在全面控制的基础上把着力点投向重要的业务环节及高风险岗位；制衡性原则是指，内部控制应当在内部机构权责分配、工作规程等方面相互牵制、制约、相互监督。对内部控制制度设计及运行的评估应当建立在大量、细致的审核、测试和分析的基础之上，以检验内部控制是否能够有效地预防、识别并及时纠正可能出现的重大过错和舞弊行为。客观、准确的评估，是查漏补缺、适时纠偏，改善和增强内部控制科学性的先导。

2、内部控制的实施程度及其实际效果。内部控制的预期效果并不完全等同于实际效果，这取决于内部控制环境因素。在财政内部监督实践中，应当密切关注内部控制的实施程度——实施程度越高，其约束性就越大、管理风险就越低。而实施程度往往取决于控制程序、规范执行的力度。因此要重点跟踪程序执行的各个步骤和环节，督促和保证内部控制各项措施、各项程序在组织职能的运行中被严密、普遍地执行，从而释放出内部控制应当具有的行政强制效力的强大约束力。

（三）关于风险与舞弊的识别与应对问题

财政内部监督应当持续、高度关注财政风险和舞弊的识别应对问题。这既是内部控制的主要指向，也是防范和降低财政管理风险、履职风险的重要内容和措施。围绕风险管控和舞弊防范，财政内部监督应当在宏观和微观两个层面上突出关注以下三个要点：

1、把脉风险、舞弊的特性。从发生的时空上看，风险是潜在的、是未来时；舞弊是既遂的、是现在时；从动机上看，风险的产生既有过失也有主观故意，而舞弊的出现完全出自主观故意；从存在期间和形态上看，风险、舞弊与财政管理、财政履职相伴生，具有长期性、隐匿性和侵蚀性；从重要性上看，检查、发现和防控风险与舞弊，对于财政内部监督而言，既是目的，也是方法；既是出发点，也是落脚点。

2、重视风险与舞弊的识别及评估。风险与舞弊的识别和评估，实际上是量化、分析和测评风险发生的可能程度及其造成的后果和舞弊造成的危害程度。对于识别与评估的方法，这里重点强调两点：一是要结合实际，制定内部风险与舞弊的认定标准。这是开展财政内部监督的一项基础性工作，为风险与舞弊的认定提供规范的参照和依据。这一认定标准应当是系统的，而不是单一的；应当是具体的、明确的，而不是抽象的、含混的。二是依据科学、严谨的风险、舞弊认定标准，在具体实施内部监督检查过程中，应当采取定性的方法或定量的方法，或定性与定量相结合的方法，评估风险、舞弊发生的可能性及其现实的与潜在的影响程度。从而对风险与舞弊进行分析和排序，提出应对和控制的策略建议。

3、关注风险、舞弊的控制。注意三个要点：一是强化关键岗位的制衡。制衡的疏漏和失效是最大的风险。内部关键岗位的制衡、制衡的执行、制衡的监督三位一体，极其重要、不可缺失。内部监督工作对此应当给予高度关注。二是在合理分权和适当授权的基础上对分权和授权执行情况进行跟踪监督。分权是对权力的制衡。合理分权有利于化解因集权过大可能产生的随意性风险。而适当授权有利于增强责任和相互牵制的约束。分权与授权的失当，以及分权、授权执行的偏离或缺位，均会导致风险、舞弊发生的机率增加。三是建立和实施及时、客观、准确的风险、舞弊评估报告制度，实时畅通和固化向上信息反馈渠道与机制，为领导适时反应，正确决策，加强内部控制管理服务。

二、关于财政内部监督的自我审视问题

在充分肯定财政内部监督成效与作用的同时，运用清醒冷静的思维、客观务实的态度，解剖自省的方法，对近年财政内部监督的现状进行纵向审视与反思，主要存在以下“五个反差”：

（一）财政内部监督的时态与内部监督的功能、目标存在反差

多数地方财政内部监督的通常做法实质上接近或等同于年度内部审计。这实际上是财政内部监督的一个重要误区。财政业务变化的动态性，决定了财政内部监督在时态上应当从既往状态回归到即时状态。普遍存在的按年度实施的内部监督检查，对问题的揭示、风险的评估、过错的纠正具有延迟性，从而导致决策层的反应和决策周期延长。这里需要特别强调：有效的内部监督必须是即时监督、实时监督，是对财政业务运行过程、运行轨迹的各个时点、时段的动态监督。因此，需要着力调整内部监督的布局，改进监督手段和方法，重视运用信息网络技术，增强财政内部监督的即时性。

（二）财政内部监督的主攻方略与业已形成的惯性战役态势存在反差

财政内部监督以其全部工作归结到一点，就是旨在增强财政正确履职履责的能力和内部控制的效力与效果。从这一基点出发，应当准确把握财政内部监督工作的进与退、主与次及其工作的频度与力度。当前，财政内部监督工作存在的较为普遍的困惑，一是如何提升监督层次，即由纠错型向控制型、由检查型向复核测试型、由静态向动态、由微观向微观与宏观融合、由感性向理性转变。二是如何在统筹兼顾的基础上，紧扣财政内部监督工作的主旨与核心，删繁就简、突出主攻方向，配置优势检查资源，聚焦重要岗位和关键环节，一以贯之，凸显内部监督的绩效。从而破解财政内部监督工作的表层化、一般化问题。以此为出发点，财政内部监督工作应当突出关注以下内容，并在揭示与评价、改善与重构上有所作为：一是财政资金对账体系建构与实施；二是财政内部业务规程与相互牵制、制约机制的设计与执行；三是某些关键业务岗位可能存在的个人舞弊或串通舞弊；四是财政财务核算的规范性、真实性、合法性、及时性；五是财政内部控制的健全性、有效性及其约束力、执行力；六是纠错、措施与对策。包括制度体系的修订完善与重构、问题的整改落实程度、对策建议与问题的契合度等。

围绕以上内容推进内部监督工作，就是抓关键环节，就是抓核心、抓重点，就会掌控和降低财政管理风险以及财政内部监督自身风险。

（三）财政内部监督标准体系、评价体系建设与科学化、制度化、规范化建设的内在要求存在反差

内部监督标准体系和评价体系是开展内部监督的基础性规范，对于保证和提高内部监督的质量和绩效有着十分重要的指导、约束、控制和评估作用。在内部监督工作实践中，其标准体系和评价体系建设滞后，项目、内容、指标、考核等缺乏系统性、统一性。建立全面、统一、科学、严谨的内部监督标准和评价体系对于推进内部监督工作均衡发展具有紧迫性，同时对于进行有效的、以质量控制为重点的内部监督运行控制意义重大。内部监督标准与评价体系的设计总的要求是实行分类、分级、可量化、可考核。以标准进行规范和检验，以评价进行激励和确责，在重要环节和举措上推进财政内部监督自身建设。

（四）财政内部监督的信息化建设，与信息反馈、成果利用存在反差

当前在内部监督工作的开展中仍主要使用传统的查账方法，对问题的揭示、纠正、预警等难以体现内部监督的即时、效率原则和要求。积极运用现代信息技术手段，是实现内部监督过程化、动态化的必然要求。当前，必须对内部监督工作进行信息化武装，在监督理念、监督目标和实务操作等层面植入于信息化建设元素，推动内部监督工作产生质的跃进。财政内部监督的信息化建设，应当高度重视以下四点：一是尽快设计并运用财政内部监督的系统性、标准化的信息化建设应用系统，以适应财政系统总体信息化建设发展的要求；二是以财政内部监督应用软件为重要工具，充分利用国库支付信息系统开展网上监控，并注意研判、总结经验，及时加以修订、改进，加快内部监督方式方法和技术手段的更新，以实现对业务机构资金流、政策流的动态化、过程化实时监督；三是加快财政内部监督信息库建设，并将监督检查信息与财政内部各业务机构及有关职能机构进行充分分享，以高利用率实现建立信息库的目标意图；四是加强内部监督信息反馈与利用。建立严格、规范的内部监督信息传递、报告制度，让内部监督信息在纵向与横向两个方向及时通达，使内部监督的服务决策和促进内部业务机构风险管理等重要职能作用得以充分体现。

三、开展财政内部监督的策略问题

（一）要正确处理好三个关系问题

1、检查与被检查的关系。首先，财政内部监督检查应注意将发现、查找问题与善于总结肯定成绩有机结合，不可偏废。 内部监督绝不是一味挑毛病、找问题。在客观、准确查找问题、漏洞、薄弱环节的同时，不要忽略发现和总结那些认真履责、爱岗敬业、坚持原则、严格把关、热情服务、严谨高效的人和事。注意总结推广财政内部财务管理中的好做法、好典型，彰显和发挥内部监督的正面示范和引导作用。

其次，要加强与内部被查单位的沟通。主动、及时、充分的沟通是建立和保持良好人际关系，减少阻力，取得理解、支持、配合的先决条件。因此，内部监督人员应当具备建立良好人际关系的意识和能力，处事公正、谦和，以严谨的工作、善意的态度待事待人，充分重视和尊重被查科室、单位的意见和建议，适时将内部监督检查的情况和问题向被查单位反馈，帮助并督促其整改。在妥善处理人际关系的同时，应当坚持灵活性与原则性的统一，在原则问题上绝不含糊，重视保持内部监督应有的独立性、客观性，体现“第三方”监督的特性与功效。

2、微观与宏观的关系。微观是局部、宏观是全局；微观是基础、宏观是升华；微观是感性、宏观则更具理性。重视微观，是解决具体问题；重视宏观，是解决全局性、战略性问题。在内部监督中揭示出的问题，除了就事论事予以纠正、整改，更重要的是将具体问题放在宏观层面上加以思考，在完善制度、健全机制上做文章，在为决策层当参谋、提建议上练内功，既管当前，更管长远，为财政内部规范管理、优质服务当好参谋助手。

3、感性与理性的关系。感性是对事物和问题的认知，理性是对事物和问题的思辨与洞悉。没有感性无以对问题的认识，没有理性则难以提出有见地、有深度的意见建议。财政监督，尤其是在财政内部监督工作中，一定要重视理性思维，注意分析与归纳，跳出具体问题，注重对规律性、倾向性、苗头性问题的剖析与把握，从而增强工作的预见性、前瞻性和针对性，在更大范围内和更高层次上发挥财政内部监督的职能作用。

（二）要准确把控“四为”、“四不为”

“四为”：一是在认真履行内部监督职责上“有为”。切实增强守土有责、守土尽责的使命感、责任感和主动性，选准和突出阶段性工作重点，重视形成工作成果并重视内部监督成果的运用；二是在共性问题、个性问题、苗头性问题的敏锐性上“有为”。善于发现问题和潜在问题，善于正确洞察、评估问题、风险可能造成的损害和影响；三是在拾遗补缺、制度建设上“有为”；四是在提建议、当参谋上“有为”。

“四不为”：一是“非客观”不为。内部检查报告中对被查内设机构的评价一定要客观、公正、实事求是，不搞先入为主、不带有主观色彩。要辩证地看问题，肯定成绩要充分真实、指出不足要毫不保留。揭示问题一定要从善意出发，从改进工作的目的出发，以事实为依据，不夸大、不缩小。

二是“非尊重”不为。首先，不以检查者自居，充分尊重被检查内设机构的每一位同志，谦虚、低调，善于从内部监督检查中全面学习、掌握财政业务，既当师傅，又当学生，做到坚持原则，和谐相处。其次，要充分听取被查内设机构的陈述、解释和意见并进行分析甄别，合理的部分应予采纳。

三是“非谋事”不为。财政内部监督绝不做“谋人”之举。纠公错(单位之错、科室之错)是财政内部监督之责，纠私错(个人之责)是监察部门之责，做到不越位，不缺位。

四是“非慎言”不为。主要包涵两层意思：一是不随意定性、不主观臆断、不妄下结论、讲话严谨、不留“辫子”。二是对财政内部检查的有关数据要严格保密，对检查发现的财政内部问题不传播。

四、财政内部监督风险的防控问题

财政管理有风险，财政内部监督亦有风险。财政内部监督风险是指已实施的内部监督检查对财政履职履责及内部控制中的重要问题、隐患、漏洞等未予揭示，或对重要问题、差异、缺陷作出不正确、不恰当检查结论，并由此承担相应责任的可能。

财政内部监督责任重大。责任与风险相伴随，责任越大，风险越大。内部监督的风险主要有：一是履职失察风险。主要表现为对重要问题、缺失、舞弊、差错等以及潜在重要风险未予明察和揭示；二是履职能力风险。政治素质与业务能力不胜任、不适应内部监督工作要求；三是履职责任风险。不作为、或好人主义、背弃原则，或敷衍塞责、草率应付，导致职能作用部分或全部丧失；四是履职执纪风险。隐瞒或不如实报告检查情况、以权谋私、泄露检查秘密以及违反其他检查纪律等造成或可能造成工作损害的行为。

最大限度减少、降低和防范内部监督的风险，主要应做好以下几点：一是以高度的责任心和负责任的态度，认真、细致对待和开展内部监督工作，建立和实行内部监督工作标准化、责任制和严重失职追究制。二是全面、客观、准确并及时报告内部监督情况，尤其要如实报告内部监督发现的重要问题。三是对内部监督总体情况的描述要客观，评价要实事求是，防止绝对化，注意恰当性，并适当留有余地。四是对问题的揭示要全面准确，定性和处理要依规依法和恰当。尤其要防止因工作疏忽造成对问题的失察失报。五是提高技能、严肃执纪。尤其要重视提高业务素质和技能，旨在最大限度地减少和降低内部监督工作人员在内部监督检查过程中未能发现、揭示现实问题以及潜在问题和风险的可能性。失察漏查问题是内部监督面临的主要风险，需要加以持续的警觉和重视。■

湖北省襄阳市财政监督检查局）