主体功能区规划中的“不确定性”与对策

2014-03-26杨正先韩建波闫吉顺

地域研究与开发 2014年3期

杨正先，韩建波，闫吉顺，温泉

(1.中国海洋大学，山东青岛 266061； 2.国家海洋环境监测中心，辽宁大连 116023)

1 问题的提出

自我国“十一五”规划纲要提出将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发及禁止开发四类主体功能区以来，不同空间尺度的主体功能区规划工作在全国范围内逐步推进。2011年6月初，《全国主体功能区规划》正式发布，各地区在省、市、镇等多个不同行政级别上开展了主体功能区规划实践[1-5]，这些研究多数都是按照规划纲要中的方法，根据承载力、现有开发强度及发展潜力3项指标进行综合指标赋值和矩阵判断得出主体功能区划分结果。值得注意的是，这3项指标各自涉及的因素和关系相当复杂，特别是承载力还不是一个成熟的科学概念，还存在一些争议[6]。现有的主体功能区规划方法在很大程度上掩盖了主体功能区作为区域发展复杂系统中空间差异性分工的本来面目，对复杂问题大多做了线性的简化处理，没有充分考虑系统和方法中的不确定性，在实践中存在过于理想化和概念化、主体功能区规划的弹性度界线和功能不明确、宏观指导意义不强、难以开展有效管理等诸多问题。因此，有必要打开思路，探讨能够在不断变化并具有高度不确定性的社会经济环境下协调引导区域社会、经济和环境和谐发展的主体功能区规划新模式。

2 规划中的不确定性

主体功能区规划和其他区域发展规划一样，最重要的特征就是未来导向性，其实质是一种对未来不确定性的缓解和抵消。规划的作用在于通过提供有组织的信息，消解决策者在今后区域发展决策过程中对未来发展的不可把握性[7]。主体功能区规划作为区域发展的重要决策基础，对于降低生态风险和发展中的不确定性，克服以资源环境为巨大代价的盲目开发具有十分重要的价值。但是，这一价值是否能实现，很大程度决定于主体功能区规划理论、方法和实践中对于区域发展中不确定性的深入认识和科学对策。

2.1 不确定性的内涵

“确定性”是指事物“准确的、不改变”的性质。“不确定性”是与之相对立的概念，即人们对事物的未来发展变化不能做出全面准确判断的状况和性质[8]。不确定性可以细分为主观不确定性及客观不确定性。主观不确定性是可以通过加强人的认识而加以改善的，而客观的不确定性仅仅通过认识是不可改善的[9]。通常在处理复杂系统问题时，对事物发展的规律性和必然性比较重视，但往往忽视了事物发展过程中的随机性、突变性，从而造成认识及管理对策的不全面。不确定性问题的研究一般是针对剩余不确定性，即指那些经过最慎密的分析之后仍然存在的不确定性。现实中的不确定性问题一般是综合性的[10]。只有把不确定性深深整合进认识，人们的认识才是完整的、全面的[11]。不确定性的思想也将引导人们从一个更接近实际的视角来认识和处理区域发展复杂系统中的区划和规划问题。

2.2 不确定性的影响机制

主体功能区规划的研究对象——人类生活的地理空间，是由社会、经济、文化、生态、资源等要素组成的复杂巨系统。区域空间结构的发展不是组成元素简单放大的过程，而是层次不断增加的复杂系统演化过程。社会经济发展是继承的发展，遵循迭代机制[12]。由于复杂系统中的非线性作用，初始条件的不确定性会随时间呈指数式放大。在此过程中，每次继承即使发生一些很小的改变，经过长时间的积累，也会显示出很大的差别。在规划区域发展的过程中要特别重视其中的不确定性因素，这些因素既是区域发展的源泉，也是进一步发展的基础。长期来看，精确预测区域的发展是不可能达到的。

主体功能区规划解决的是未来发展的空间功能分工定位问题，而未来是不确定的，社会、经济、生态、文化、资源等诸多方面综合作用下的区域变化具有复杂性和不确定性，特别是在当前经济环境复杂多变、支持信息有限的背景下，主体功能区规划编制过程中容易因为编制者自身知识的缺陷，错误地判断形势，或只是从短期的需求出发，或被锁定在过去成功的模式之中盲目决策，在具体的发展情境下很容易脱离现实而失效。

2.3 不确定性的主要来源

主体功能区规划中的不确定性主要来源于基础资料、数据信息处理、情景分析等(表1)，在每一个环节都可能引入不确定性，并且随着时间的延长，其中的不确定性因素可能从次要因素逐步变化为主要因素，从而直接导致主体功能区规划的失效，甚至是对社会经济的发展起到了错误的引导作用。因此，需要认识和评估主体功能区规划中各环节中的不确定性因素及其对合理区划可能造成的影响，并对区域发展和规划实施的效果进行监控，适时对主体功能区规划方案进行调整。

表1 主体功能区规划中的不确定性来源

3 主体功能区规划实例分析

现有的主体功能区规划案例研究具体采用的思路和方法都有很大差异。以湖南省、辽宁省、宿迁市、郑州市和博鳌镇的主体功能区规划案例为例，重点对不同空间尺度(省、市、镇)主体功能区规划实践中存在的问题特别是就主体功能区规划的不确定性进行分析。

省级主体功能区规划实践主要沿用国家主体功能区规划的基本思路，如熊鹰等[1]主要从开发现状、资源环境承载力和发展潜力三大指标出发, 运用状态空间法对湖南省14个市(州)进行了主体功能区划分研究。承载力评价结果表明湖南省14 个市(州)区域承载现状都远远超出其承载力水平，在此情况下该研究采用承载力上限值(全省区域承载力与偏差标准差之和)来重新定义是否超载，并结合“九五”到“十五”期间承载现状变化趋势，综合确定主体功能区规划类型。结果显示，除了湖南西北地区的张家界、湘西自治州、邵阳市为限制开发区以外，其他11个市均为重点开发和优化开发区。该方案采用的模型过于简化，难以有效体现各地区发展特点和开发适宜性，且人为规定承载力上限值并以此值区分保护和开发类型的办法也缺乏理论依据。王利等[2]在开展辽宁省主体功能区规划实践时，在“易划区”采用定性分析断定主体功能区的类型归属，对于“难划区”则采用多指标综合评判法和关键指标判定，最终形成主体功能区划分方案。这一思路简单易行，但从其科学合理性来说，由于区域未来社会经济发展主要根据专家主观定性分析，就规划方法而言，不确定性很大，难以很好地体现主体功能区规划的前瞻引导性和弹性。

市级主体功能区规划实践则有一些新思路，如王新涛[3]在郑州市开展主体功能区规划实践时，除了考虑现有开发密度、发展潜力和资源环境承载力指标外，还创新性地利用环境库兹涅兹曲线对区域未来发展进行预测，并根据曲线拐点开展郑州市主体功能区规划。这一研究考虑到了区域社会、经济和环境的未来发展趋势在主体功能区规划中的重要作用，相对于传统的指标层次分析法有很大的进步。但是，环境库兹涅兹曲线只是现有发展机制和条件下的一种推测，本身具有非常大的不确定性，特别是在社会经济高速发展时期，如果缺乏必要的反馈修正机制，也难以妥善处理主体功能区规划中的不确定性。周敏等[3]在江苏省宿迁市开展主体功能区规划时，没有采用“十一五”规划纲要中的三大指标体系和四大功能区类型，而是根据社会发展潜力、经济开发价值和环境开发成本三类指标，将宿迁市划分为重点开发、适度开发、引导开发、适度保护、重点保护和灰色区域六类主体功能区。指标体系中经济开发价值和环境开发成本主要是从开发适宜性的正负效应角度进行分析，相比承载力和开发现状而言，思路更清晰，更便于定量评估，降低了方法模型上的不确定性。该案例还在四类分区的基础上进行了扩充调整，特别是增加了灰色区域(社会经济基础差、环境开发成本低的区域)，认为其发展方向尚不明朗, 可作为弹性用地单元, 以备日后发展之用。从分类而言，六类分区比之前的四类划分更具弹性、更适合中等尺度的区域发展管理。

曾维华等[5]从环境保护与生态建设角度研究琼海市博鳌镇的主体功能区规划，根据生态适宜性与敏感性2项指标的评价结果对主体功能区进行划分。现有规划建设的141个用地地块中，约40%属于禁止开发区和限制开发区，并明确距离万泉河100 m以内属于生态适宜程度最低或生态敏感程度最高的区域(禁止开发区)，为保护河流和河滩安全，相关建设项目应取消。该主体功能区规划方案设定距离河道100 m为禁止开发区的依据并不充足，虽然体现了经济建设服从生态安全格局、生态环境保护至上的思想，但是一刀切的做法缺乏弹性，在实际推行中也可能会遇到很大的阻力难以实施，这一主体功能区规划与实际开发情况及相关的规划差异也非常大，实际上很多重点旅游工程及水陆交通建设都在距离万泉河100 m以内，并具有一定的合理性。

因此，主体功能区规划方法的不确定性主要是模型的选取、指标的选择、权重的设定以及主体功能区分类，每一环节都可能对主体功能区划分结果带来较大影响，这些差异也从侧面体现了分析者的价值观和对发展的认识不同。目前，尚未有公认的标准来对这些因素进行约束。学术界对开发与保护的取舍定位和空间平衡也缺乏大的突破，相关理论和方法仍需要创新完善。

4 不确定性应对策略

为了提升主体功能区规划的合理性和可操作性，有效引导区域的和谐发展，除了加强认识、提高数据和方法的可靠性、降低主观不确定性外，还需要构建基于不确定性分析的主体功能区规划方法体系，包括中弹性和刚性的有机结合，构建主体功能区规划、实施、考核、修订“四位一体”的动态主体功能区建设体系，加强利益相关者和公众的参与和反馈互动。

4.1 弹性与刚性的有机结合

刚性代表了稳定性和不可改变性，弹性则代表可变动性和灵活性。刚性和弹性是事物的两个方面，刚性的作用在于保持事物本质特征，弹性的作用在于赋予事物发展变化能力。从这个意义上讲，主体功能区规划本质上是基于区域本底安全格局、引导不同的人类活动在地理空间中有序开展的总体空间发展格局。主体功能区规划有两项主要功能：一是保障基础安全，通过禁止开发区和限制开发区的划分，实现对人类开发活动的刚性约束，维护土地生命系统的内在联系，维护土地自然过程、生物过程、人文过程的连续性和完整性，达到人与自然的和谐，为人们提供持续的自然服务；二是引导合理开发，将具备较好社会经济发展条件的区域确定为优化和重点开发区域，构建以方向性和建议性构想为主的框架性战略规划，在市场经济体系下给予参与者公平发展的机会，充分调动积极性，发挥区域社会经济的自组织作用，提升这些区域对于国民经济力量的支撑作用，实现主体功能区规划在区域社会经济发展中的引导作用。

基于以上认识，结合景观生态安全格局方法论[13]和经济空间结构理论[14]，提出基于刚性和弹性有机结合的主体功能区规划、实施、考核、修订“四位一体”的动态主体功能区建设方法体系(图1)。与现有根据承载力、现状开发强度和发展潜力确定主体功能区类型的常规模式差异较大。

图1 主体功能区规划动态流程

首先，构建区域发展安全格局，主要考察因素不仅包括生态系统脆弱区、重要生境、饮用水源地保护区、自然保护区、自然灾害区等重要景观斑块，还包括重要生物生态过程、水文过程、文化和景观的点线面多层次安全空间结构，初步确定禁止开发区和限制开发区。其次，根据经济空间结构理论(而不是采用空间要素的简单栅格计算方法)，研究区位主体的最佳区位选择和经济活动的最佳空间组织形式，初步确定重点开发区及优化开发区。主要考察因素包括可利用环境容量、土地资源、可利用水资源、自然灾害危险性、经济发展水平、人口集聚度、交通优势度及区域战略规划等。最后，在上述初步划分的基础上，进一步根据发展现状、承载能力和发展潜力，按照加强薄弱环节、发挥比较优势、享受均等化公共服务的要求，并结合上级及周边主体功能区规划结果综合协调考虑，逐步形成主体功能定位明确、与周边区域良性互动、人民生活和公共服务水平差距趋向缩小的区域发展格局，并制定主体功能区规划方案，明确产业、财政、环境和考核等配套政策。

4.2 构建动态主体功能区建设体系

传统区域发展规划通常关注的只是在规划期末时区域发展的终极蓝图的合理性，而对于从现状到规划期末中的发展过程很少考虑，这种只有结果、没有显示过程的规划很容易造成从现状到远期的这一过程始终处于不确定的模糊混沌状态。主体功能区规划是国土空间中长期战略性开发和空间布局的宏观指导，具有战略性、长期性、约束性等特征，但具体到区域尺度上的社会、经济、文化、生态、资源情况会随着开发的进程而不断改变，特别是当前社会经济高速发展阶段更是如此。

综合运用多种非线性科学理论和方法来认识和调控区域发展是人地关系研究的重要思想。主体功能区规划除了实现弹性与刚性的有机结合，还应建立配套的考核评估体系，监控区域开发活动是否符合主体功能定位，根据反馈信息及时纠正不合理的开发活动。主体功能区规划是主体功能区建设的基础，实施是核心，绩效考核是保障条件，绩效考核需要对规划方案中涉及到的参数进行重点的监控，确认区域发展是否按照这个假设前提与预定的轨道发展，如果发现存在偏离，就启动反馈调节机制，采取相应的措施对方案进行修订调节。在此过程中，需要根据区域的空间格局变迁了解区域的阶段性动态发展机制，找到全局性观测结论，特别是对复杂系统的关键变量的提取，确定人地界面稳定性的判定依据，包括临界值、突变条件、产生自组织行为和混沌行为的条件等。然后结合区域性可持续协调发展的远景规划目标，对相关的数据信息进行分析，提出合理假设，进而采用主成分分析、投影寻踪法、次要变量筛除等方法，提炼出少数几个关键变量，建立有针对性的区域主体功能区规划动态反馈调整方法。

除此以外，还应在主体功能区建设过程中建立完善利益相关者和公众的参与机制，通过调查访问、听证会、评审会等形式，听取社会多元主体的意见，从而完成自下而上的反馈互动规划过程，做出对社会多元主体利益的相对合理分割与安排，实现自上而下与自下而上相结合的社会多元决策管理模式。

5 结语

不确定性是针对未来而言的，随着时间的推移，不确定性的程度、性质都会发生不断的变化。不确定性的主观性和时效性使得规划针对不确定性拥有发挥主观能动性的巨大的战略空间，而不是无所作为。正如格来哲·摩根等所指出的，忽视这些不确定性的确是不安全的，它对于人们做出的决策或许是非常重要的[15]。推进主体功能区建设，涉及学科的多元综合性，势必是一项长期艰巨的任务，也是一项复杂的系统工程。正确认识和处理不确定性问题关系到主体功能区规划的成败。本研究提出的基于刚性和弹性的有机结合的主体功能区规划、实施、考核、修订“四位一体”的动态主体功能区建设方法体系，还需要进一步开展实证性案例研究，完善相关的理论和方法，以期实现主体功能区规划在区域科学发展中的基础指导性作用。

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