李丽琼 李丽文 王爱华 林英权

基层医疗卫生机构基本公共卫生专项资金管理问题及对策

李丽琼 李丽文 王爱华 林英权

实施国家基本公共卫生服务项目主要是为了使基本的公共卫生服务呈现出逐步均等化趋势。近年来，医疗改革的层层推进使得各级财政进一步加大了对地方公共卫生事业的资金投入力度，并逐步扩大了部分服务项目覆盖面。然而，基层医疗卫生机构在基本公共卫生专项资金管理的预算、拨付、使用、会计核算等方面存在着缺陷。本文对基本公共卫生专项资金的内涵、使用及核算要求进行解读，分析了管理中存在的问题，并探讨解决办法。

基本公共卫生；专项资金管理；问题；对策

基本公共卫生服务，是指城市的社区卫生服务中心、疾病预防控制机构以及乡镇的中心卫生院等机构面向当地居民针对公共卫生所采取的干预措施。促进基本公共卫生服务逐步均等化是新医改五项重点改革之一[1]，而实施国家基本公共卫生服务项目是落实这一改革任务的重要内容[2-3]。本次研究主要对基本公共卫生专项资金的内涵、使用及核算要求进行了解读，并分析了在管理中存在的问题，并探讨解决办法。旨在为基层医疗卫生机构的基本公共卫生专项资金的管理提供参考。

1 基本公共卫生专项资金

基本公共卫生专项资金是指由各级财政预算向基层的医疗卫生机构支出的使其按照相关规定免费为当地居民进行基本医疗卫生服务的专项资金。按照《关于促进基本公共卫生服务逐步均等化的意见》（卫妇社发[2009]70号）中的相关要求[4]，基本的公共卫生服务应当按照项目免费为当地居民提供，各级政府需要对公共卫生的投入机制进行不断完善，确保公共卫生的投入逐步增加。并且规定不得以任何方式向城乡居民收取基本公共卫生服务费用。

2 不足之处

2.1 预算编制不够规范 近年来，各地财政预算中采取的“人员经费按标准，公用经费按定额，专项经费按实际”的部门以及细化预算的编制方法在专项资金如何“实际”方面并未给予明确的指引。由此造成基本公共卫生服务项目的资金分配不够科学合理，导致“零基预算”并未执行到位，“切块”专项资金仍然比较盛行，由于主观性太强，造成部分单位的专项资金出现大量结余，而又有部分单位的专项资金明显不足，对基本公共卫生服务工作目标的落实造成严重影响。

2.2 财政拨款不及时 基本公共卫生专项资金现普遍实行“先预拨，后结算”，基层医疗卫生机构在年初或上一年末获得一部分预拨的财政资金，剩余资金视地方配套资金到位和机构项目绩效考核情况进行分段拨付。一方面，由于项目经费文件层层下发，项目资金层层拨付，造成资金长期滞留于财政预算单位；另一方面，基层医疗卫生机构项目绩效考核由于目前的信息化系统还存在诸多不足、针对项目执行结果的总结、分析、考核等精细化管理难度较大，导致考核评价时间较长、资金拨付间隔周期普遍时间长。部分单位对于财政拨款不及时的现象往往采取垫资的方法先行开展项目再还款，严重影响资金的使用效益；专项资金经常出现的跨年度使用的现象，造成机构年度收支难以平衡，导致机构财务信息不能真实反映基本公共卫生服务的收支情况，这也从客观上给挪用、挤占专项资金提供了条件和借口；对于跨年度拨付的专项资金，由于机构没能清楚地了解资金用途，造成资金使用不规范，更有甚者，上级主管部门来检查项目完成情况时，具体机构才知道政府已安排了专项资金，这直接影响了基本公共卫生项目的开展。

2.3 专项资金超范围使用 《关于印发基本公共卫生服务项目补助资金管理办法的通知》（财社[2010]311号）[5]对基层医疗卫生机构关于资金的使用进行了规范，规定专项资金可以用于为当地居民提供的基本公共卫生服务的各个项目。管理办法第十三条“将补助资金用于相关的人员支出以及开展基本公共卫生服务所必需的耗材等公用经费支出。”管理办法第十四条“任何单位和个人不得以任何形式截留、挤占和挪用。”

《国家基本公共卫生服务规范（2011年版）》[6]对基本公共卫生服务项目提出了服务标准和要求，基层医疗卫生机构在人员培训、办公场地、信息网络与设备、医疗设备设施、交通工具等方面均应有必要的准备。由于基层医疗卫生机构获得的财政补助与需求存在着明显差距，同时，开展基本公共卫生服务项目与机构部分业务职能存在重叠、项目工作量不易量化等，这导致专项资金超范围使用时有发生。表现方式主要有：直接在专项资金中列支有关费用；将专项资金与正常事业经费收支混合列账，造成专项资金余额有数无钱的挪用；巧立名目套用专项资金等。一些单位人员工资、奖金及职工福利支出在专项资金中列支所占比例过大，几乎整个单位的人员开支都在基本公共卫生专项资金列支；一些单位违规将将专项资金用于人员培训、购置办公设备和家具、房屋维修改造；有的地区项目经费分配不合理，如在基本公共卫生服务经费中安排示范社区奖励经费；部分卫生局安排基本公共卫生服务项目资金时，将大量经费安排在卫生行政部门用于督导检查等。

2.4 会计核算不规范 由于目前资金到位的不够及时，使得部分单位先将卫生服务项目支出计入“医疗卫生支出——医疗卫生支出——公共卫生支出（公用经费或非财政资金）”，实际收到基本公共卫生服务项目补助款时，再冲回转入“医疗卫生支出——公共卫生支出（基本公共卫生服务项目补助）”，然而在账务处理冲转时，主管会计往往没有分清基本、重大和其他公共卫生服务项目支出的差别，笼统地按“医疗卫生支出——公共卫生支出”中各明细所占的比例分配冲转；一些机构在基本公共卫生实际支出时，没有计入“医疗卫生支出——公共卫生支出”，而是计入“其他应收款”，造成收入与支出核算不准确、失实；一些机构对资金的来源和使用的分类不清晰，混淆资金的来源和用途，导致“医疗收入”和“财政补助收入”核算不正确，受财政补助支出“以收定支”的影响，收入核算的错误导致支出的核算也连带出错。

3 对策

3.1 深入学习，全面参与 近年来，随着医改的深入，各级财政进一步加大了对基本公共卫生服务专项资金预算支出，资金规模越来越大，服务项目覆盖面越来越广，对其预算、拨付、使用、会计核算、监督等方面均有严格要求。基层医疗卫生机构对专项资金的管理日显重要，机构负责人要对专项资金的管理引起高度重视，主管领导、财务人员、业务人员都应全面学习了解项目实施方案的目标、内容、资金来源及补助标准等，提高法律意识，规范专项资金管理。

3.2 深化预算改革，强化专项资金拨付管理，提高财政专项资金拨付的时效性 项目实施单位应建立项目资金预算的具体管理办法。科学编制每个项目的专项资金预算，并加强预算约束。严格控制专项资金的支出，对预算审批制度进行不断完善，严格规范预算审批程序，及时分析资金使用结余以及超支的具体原因。

进一步完善项目资金拨付的管理，加强资金拨付的时效性。制定基本公共卫生的专项资金预拨机制[7]，在各医疗卫生机构根据实际情况制定好项目实施方案后，财政部门对专项资金的日常管理信息进行全方位的收集，以便深入了解项目的收支动态，加强监管力度，参照其工作进度的安排进行相应拨款。

3.3 完善专项资金管理办法，健全监督机制 在资金上，实行“三专”，即实行项目专账、资金专储、管理专人的管理办法，严格规范项目的具体审批内容和条件，建立规范的长效机制，避免出现挤占、挪用资金问题。在制度上，实行“三制”，即项目公示制、资金报账制、项目完结验收制，切实将“谁使用、谁管理、谁负责”落实到位，对专项资金的使用加大监督力度并形成内部约束机制，对专项资金的风险应加强防控。项目完成后由可由单位财务人员和相关业务科室对项目实施效果进行检查，围绕是否设立专帐、专人管理；资金到位是否及时；是否按照要求使用；项目是否按时保质保量完成作为审计重点，形成内审报告，向群众公示，让专项资金的使用“阳光化”。

上级财政部门和有关主管部门要与基层医疗卫生机构建立畅顺的沟通协调机制，确保资金的“上传下达”能够及时、准确、顺畅、完整，并清楚地将资金用途告知收款单位。同时，要强化监督检查机制，建立健全责任追究制度，通过定期检查，督促项目单位抓紧落实项目的相关要求，依据《财政违法违纪行为处罚处分条例》严厉打击各种弄虚作假、贪污、挪用等违法行为，将专项资金管严、管实。要做好项目的后期维护和回访工作，分析资金安排使用的效益性。

3.4 改变理念，深化参与程度 财务人员应当改变理念，深化参与资金使用的决策的程度并进行控制[7]，既承担会计核算以及资金支付等最基本的工作，又深入研究具体业务的开展和项目的决策，在资金管理的整个过程，辅助控制专项资金的使用，并参照业务进度对资金的支付进行合理安排，确保资金的有效使用。

3.5 规范支出核算 由于现阶段财政补助资金拨付的滞后性和各项公共卫生项目补助资金的不足，核算公共卫生支出时，除了要按资金来源登记项目辅助账外，还要设置项目辅助账用于登记包括基本、重大以及其他公共卫生服务项目在内的各项公共卫生项目的支出数。当财政补助资金拨付的滞后或不足时，应先将基本公共卫生服务项目支出计入“医疗卫生支出——医疗卫生支出——公共卫生支出（基本公共卫生服务项目）（公用经费或非财政资金）”[8-9]，实际收到基本公共卫生服务项目补助款时，再按“医疗卫生支出——公共卫生支出”中可使用基本公共卫生服务项目补助资金的各明细所占的比例分配冲转冲回转入“医疗卫生支出——公共卫生支出（基本公共卫生服务项目补助）”。对收入的核算必须要分清资金的来源和用途，按资金的来源和用途分别登记“医疗收入”和“财政补助收入”明细账；对暂时不能分清资金的来源和用途的收入，可暂记往来科目“其他应付款”，主管会计应尽快和卫生或财政主管部门沟通，核实资金来源和用途，待核实清楚后再冲转到相应的收入科目。

[1] 国务院办公厅.国务院办公厅印发意见完善基层医疗运行新机制鼓励使用中医药服务[J].中医药导报，2013，19(2):50.

[2] 张军.基本公共卫生服务项目补助资金管理体会[J].中国卫生经济，2013，32(3):89-90.

[3] 赵齐.《基层医疗卫生机构会计制度》执行中存在的问题[J].卫生经济研究，2012(10)：59-60.

[4] 卫生部,财政部.关于促进基本公共卫生服务逐步均等化的意见[Z]//卫妇社发[2009]70号[D].2009.

[5] 财政部,卫生部.关于印发基本公共卫生服务项目补助资金管理办法的通知[Z]//财社[2010]311号[D].

[6] 卫生部.国家基本公共卫生服务规范(2011年版)[D].北京:2011.

[7] 财政部,卫生部.基层医疗机构财务制度[Z].2010.

[8] 广东省卫生厅，广东省财政厅.广东省基本公共卫生服务项目资助资金使用管理规定[Z].财社[2010]311号.

[9] 贾红英，宁博，周凤荣，等.公共卫生服务专项补助资金的管理研究[J].中国卫生经济，2012，31(10):49-51.

Implementation of the national basic public health services primarily to make basic public health services, the trend shows a gradual equalization. In recent years, the level to promote health care reform so that governments at all levels to further increase the local public health sector capital investment, and gradually expand the coverage of some services. However, the primary health care institutions in the basic public health management of special funds budget, allocation, use, accounting and other aspects fl awed. This special funds for basic public health connotation, use and account requirements for interpretation, analyze the management problems and explore solutions.

Basic public health measures; Special funds management; Problems; Countermeasures

10.3969/j.issn.1009-4393.2014.10.005

广东省医学科学技术研究基金课题（WSTJJ20120430440204 197502154422）

广东 529000 广东省江门市人民医院（李丽琼 林英权） 广东省江门市卫生局（李丽文） 广东省阳春市卫生局（王爱华）