赵庆利

近年来，由于受片面政绩观、发展观和经济利益的影响，不少地方的招商引资项目存在“先上车后买票”的现象。这一现象既反映出中小城市发展的迫切渴望，同时也反映出现有项目审批机制与企业发展之间的矛盾。

“未批先建”的表现形式

《安全生产法》第二十四条明确规定：“生产经营单位新建、改建、扩建工程项目（以下统称建设项目）的安全设施，必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投入生产和使用。安全设施投资应当纳入建设项目概算。”

在安全生产工作中，“未批先建”的主要表现形式如下：

未批先建。建设项目的安全设施“三同时”审查文件未经安全生产行政主管部门批准，擅自开工建设的。这种情形包括了安全设施建设的安全条件审查、安全设施设计审查、竣工验收审查3个阶段，依次表现为擅自开工、擅自建设、擅自投产。这是未批先建的基本形式。

批建不一。建设项目的安全条件审查、安全设施设计报告经审批备案后，建设项目未按审批事项进行建设，变更项目性质、规模、地点、生产工艺或者周边安全条件发生重大变动的。这种形式成为部分企业借助合法形式，营造非法既定事实的方法之一，并借此上马被限制类项目。

批而不建。建设项目安全条件的审查意见书自批准之日起超过有效期后，方决定该项目开工建设的，因现有安全条件改变而导致其原审查备案文件失效。这种形式多见于投资实力较弱的企业，因无力支撑项目建设，停停建建，延误时间。

批小建大。已通过安全条件审查的建设项目，未按批复备案的产品方案或装置规模进行施工建设，擅自扩大生产或者装置规模。这种情形较为隐蔽，发现和识别“批小建大”也需一定的专业技术能力。

批大建小。已通过安全条件审查的建设项目，未按批复备案的产品方案或装置规模施工建设，缩减投资，减小装置规模；或先期统一报手续，然后分期投资建设。这种情形不违法，在招商引资项目中也较常见。

原因分析

投资商安全法律意识淡薄，造成建设项目安全管理严重缺失，这种情况在扩大再生产的企业中尤其突出。部分投资商实践经验丰富，但安全法律意识淡漠，既不按法律程序办事，也不按标准规范建设。

地方政府保护主义。为促进地方经济发展，在许多招商引资项目上，存在地方政府干预安全监管的现象。各地政府为了在短期内促进地方经济发展，对招商引资项目格外重视，并给予很多优惠政策，各种审批一再从简。在有的地方，当地政府将个别规模大、效益好的招商引资企业视为“掌上明珠”，作为特殊保护对象，凭借其特殊的行政地位及社会影响力，对企业正常履行安全生产法律责任进行直接或间接干预。在各种压力之下，安监部门往往无法实施有效管控，甚至还要替这些项目跑关系办手续。

利用“限期补办手续条款”，使“先上马再补办”成为潜规则。随着产业调整、节能减排等政策的普及和实施，建设项目立项难度不断加大，不但在产能、土地等指标上费尽周折，在环评、安评等环节也历经洗礼。因此，在依法审批难以通过、且时间长成本高的情况下，一些企业铤而走险，利用法律法规中有关限期补办手续的条款，造成先上马的事实再补办手续，使“未批先建”成为大干快上的潜规则。

“未批先建”屡禁不止，也从侧面反映出行政审批服务经济建设的效率有待提高。在调查中很多企业反映，投资兴业仍然存在诸多障碍，行政审批难的问题也赫然在列。在安全生产许可中，安全评价也是重要一环。在部分地区，由于安全生产中介服务市场开放程度低，甚至部分中介机构与安监部门形成合作关系，垄断市场，造成了大量招商引资项目的安全评价工作难以消化，评价速度慢、报告质量差等问题不断出现，直接影响了项目开工建设。在时间、市场、行政等多方压力下，企业迫不得已以身试法。

“守法成本高、违法成本低”是企业甘愿违法违规的主要原因之一。近年来，安全生产法律法规体系不断完善，但依然存在在安全评价、职业卫生评价、安全生产标准化等各项审查中，出现重复、繁琐、协调不力等情况。“上层部门不发力，中间部门不使力，下层部门不给力，协调工作很费力”的管理现状，在一定程度上导致了依法审批难以通过或时间长、成本高等问题。法律法规中责令限期整改、限期补办的“宽容”，无疑给企业违法行为留下了“活口”，甚至是企业乐于接受的结果。这种现象客观上纵容了违法企业的行为，制约了各项打非治违目标的实现。

对策措施

2013年12月6日，中共中央组织部发出《关于改进地方党政领导班子和领导干部政绩考核工作的通知》，该通知强调要加大安全生产等指标的权重。做好“三同时”工作是提高企业安全生产水平的有效途径，各级政府和安监部门要及时与新上项目有关人员对接，把加强“三同时”作为日常监管工作的重要内容之一。

及时向政府汇报，做好沟通工作。招商引资项目安全工作的进一步落实，关键在安监部门要与地方政府多沟通，经常主动汇报安全工作，特别是要善于运用国内近期因“未批先建”而追究责任的案例，做好与当地政府主要领导人和分管领导人的沟通工作，使他们认识到落实安全设施“三同时”的重要意义和“未批先建”对可持续发展的危害性。

主动服务，从源头抓起，变审批型机关为服务型机关。对于招商引资项目，从立项伊始就应主动介入，从项目的选址到“三同时”的每一环节都积极参与，及时与建设单位和设计单位沟通，积极为建设单位出谋划策，项目需要提速建设的，应提出既经济合理又切实可行的解决方案，必要时向当地政府写出专题报告，借助政府的力量形成稳步推进的建设秩序。

加强联合执法，加大建设项目监督查处力度。安监部门要积极完善联合执法机制，改变监督检查过多过频而走马观花的现象，采取日常检查与突击抽查相结合、明察与暗访相结合的方式，对于“未批先建”形成安全生产隐患的项目坚决予以曝光，并提请政府挂牌督办；对于逾期不改的将依法予以责令停产整顿，并处罚款，坚决杜绝招商引资企业走“歪门邪路”。

建立工作程序，组织学习交流。建议中央政府主管部门对安全设施“三同时”的申报、验收等要进一步作出具体规定，明确安监、发改、建设、经贸、工商等部门的具体职责和违规应承担的责任，对中介机构提出严格要求，及时解决工作中遇到的难题。

编辑 边 安endprint