陈志平

新型城镇化进程中政府与市场关系构建研究

陈志平

改革开放以来，尽管市场机制在我国城镇化发展中发挥着越来越重要的作用，但没有根本扭转政府与市场关系的失调态势。新型城镇化道路需要回归城市发展的本源，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用。为更好地发挥政府与市场在新型城镇化发展中的作用，应着力构建新型的城镇行政体制、新型的城镇空间布局、新型城乡基本公共服务均等化体制。

新型城镇化；政府与市场；市场决定性

城镇化是经济社会形态从农业经济向工业经济、农村社会向城市社会转型的演进过程，其本质是人的生产生活方式从农民向市民的转换。从国内外城镇化历程来看，完善的市场机制与有效的政府治理是城镇化健康发展的基本保障与动力资源。推进新型城镇化，既要坚持使市场在资源配置中起决定性作用，又要更好发挥政府在创造制度环境、编制发展规划、提供公共服务、加强社会管理等方面的职能作用。正确处理好政府与市场的关系，对于推进新型城镇化至关重要。

一、对新型城镇化道路的基本认知

改革开放以来，尽管我国城镇化发展取得了显著的成就，但也暴露出越来越多的问题，如人口城镇化滞后于土地城镇化、就业非农化滞后于户籍非农化、大中小城市与小城镇发展不协调、城镇化发展与资源生态环境不协调等。针对传统城镇化模式的弊端，2012年12月召开的中央经济工作会议明确提出要走新型城镇化道路，但新型城镇化“新”在何处，本身是一个值得探讨的问题。

新的核心，就是坚持以人为本，走以人为核心的城镇化道路，实现从“物的城镇化”到“人的城镇化”的根本转变，推进农业转移人口市民化，真正做到为人民群众提供安身之所、生活之便、创业之需，确保市民生活质量在城市化的进程中不断得到改善和提高。

新的理念，就是要坚持包容发展，推进城镇基础设施向农村延伸、城镇公共服务向农村覆盖、城镇文明向农村辐射，破除城乡二元体制，破除城市内部新二元结构，实现城乡统筹。

新的方式，就是坚持可持续发展，强化资源节约，环境友好，走集约、高效、绿色、低碳之路，使城镇成为资源节约、环境友好的首善之区。

新的路径，就是坚持走工业化、信息化、城镇化和农业现代化同步发展道路，相互协调推动城镇化。

新的形态，就是坚持以城市群为主体形态，形成以中心城市为核心，以干线铁路、公路为城市经济发展轴，以小城市、县城和中心镇为结点的网络化的城市群空间结构，促进大中小城市和小城镇均衡发展。

新的动力，就是靠改革、制度建设、体制机制创新来实现新型城镇化。与传统城镇化模式不同，新型城镇化更强调发挥市场机制的决定性作用，保障不同市场主体的合法权益，维护农民的财产权、迁徒权、择业权、交易权，强调在公平竞争下让人口与要素在城乡之间、区域之间自由流动。

二、新型城镇化进程中政府与市场关系的准确定位

新中国成立以来，我国在长期的计划经济条件下形成了城乡分离的二元制度、以行政区划为基础的城市行政体制以及相应的配套政策措施，其特征是政府的有形之手主导城镇化发展进程，市场机制在资源配置中的作用受到抑制。改革开放以来，尽管市场在城镇化发展中发挥着越来越重要的作用，但没有根本扭转城镇化发展中政府与市场关系失调的态势。

新型城镇化模式需要回归城市发展的本源，以人的城镇化为导向，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，坚持市场主导、政府调控的协同机制，厘清政府与市场的边界，明确政府与市场的职能，协调政府与市场的作用手段。

（一）政府与市场职能相匹配

在公共领域，政府既不能撒手不管，更不能过度膨胀，各级政府、部门在城镇化发展中的事权、财权与权利、责任的分配需要明确、合理，其运行需要公开、透明，各级政府、部门的行政边界与权责范围既要符合法律法规的规则刚性，也要适应不同地区发展阶段的差异保持一定的制度弹性。在私人领域，市场既不能放任自由，避免出现过度郊区化，更不能裹足不前，避免出现缺乏产业支撑的过度城镇化，围绕农民工市场化这个重点，充分发挥市场在提供就业岗位、满足生活需求中的作用，让企业、产业发展交由市场说了算，逐步清理针对企业不合理的税费负担、准入门槛，重点加强对吸纳农民工就业较多的企业、行业的扶持与服务。总体而言，在全面深化改革的要求下，形成推动新型城镇化发展的有限政府与有效市场。

（二）政府与市场手段相协调

在厘清政府与市场边界、明确政府与市场职能的基础上，也要让政府与市场相互补位、协同作用。就政府而言，要在市场担任主角的领域做好配角服务：一是对微观主体的市场行为分类予以矫正、引导、扶持，比如，对中小企业少取多予放活，对农民工的人力资本投资予以补助，优化公平竞争的市场环境；二是对中观产业发展及其布局的规划与引导，在不扭转市场竞争的前提下提供公共服务，为产业孵化发展导航。就市场而言，市场机制是提高公共产品供给效率的重要手段，在城镇基础设施建设中引入社会资本、市场主体，形成多主体参与的投资、建设、运营方式，引导以政府采购的方式加大向市场购买公共服务。在综合协调政府与市场手段时，既要避免政府、部门“公司化”对城镇化发展的过度干预，也要避免简单地把城镇基础设施建设、公共服务等推向市场。

（三）政府与市场作用相契合

在全面深化改革的新形势下，推进新型城镇化需要政府与市场的作用相契合。从城市发展本源来看，政府主要承担城镇公共产品供给，包括水、电、路、气、网等基础设施，教育、医疗、社保、救助、文化等公共服务，以及制定政策措施、规划指导等，而人流、物流、资金流、信息流等经济要素在城镇的集聚主要由市场调节，市场主导产业发展、城镇建设等领域。在政府与市场的共同作用下，公共产品供给与经济要素集聚影响着城镇规模、布局及其相互关系，最终决定了新型城镇化模式下的城镇形态。

三、新型城镇化进程中政府与市场关系构建的着力点

发挥政府与市场在新型城镇化发展中的作用，需着力推进体制机制创新。

（一）构建新型的城镇行政管理体制

1.减少城市行政层次

多层级的城镇管理体制使得不同行政级别的城市无法获得平等的发展机会，而市管县体制进一步加剧了“市”级城市与“县”级城市之间发展的不平等，“市”级城市通过行政优势挤占了“县”级城市的公共资源。解决的办法可以考虑如下几点：一是扩大省直管县财政改革，实现财政意义上的市县分治；二是在条件成熟的地方推进省直管县行政改革，实现隶属关系上的市县分治，使市与县在法律地位与行政级别上平行；三是在条件成熟的地方逐步试点取消副省级城市、地级市。通过减少城市行政层次，使不同层级城市政府之间的关系得到有效梳理，以县为主的中小城市获得更大的发展空间，掌握较充分的经济社会发展自主权，破除市对县财政、资金、行政审批权等公共资源的抽取与截留，促进城市之间的平等竞争与公共资源的合理配置。

2.优化城市行政区划

全面推进新型城镇化发展，需要优化城市行政区划。一是把常住人口规模作为设市标准和机构设置与人员编制的重要依据，将吸纳人口规模、经济总量达到建制城市标准的强县或强镇转型为省直辖的县级市，并赋予其与管辖人口规模和经济总量相适应的经济社会管理权限。二是把推进中心城市行政区划改革，针对中心城市对周边县市带动能力强的特点，根据中心城市与周边县市的经济关联度等，将周边县市并入中心城市、转型为市辖区，为中心城市向大城市、特大城市发育预留发展空间。三是适度整合县域行政区管辖规模，将部分人口规模较小的县按照地理位置相邻、发展水平相近、历史联系紧密等原则予以合并。通过优化城市行政区划，推动各级城市通过市场力量发育壮大，从而促进不同性质、类别与等级规模城市间的融合发展。

3.调整城市权责分配

全面推进新型城镇化发展，需要优化中央与地方之间、各级城市政府之间的权责分配，实现财权与事权的统一。一是重新定位省级政府与县级城市政府的职能性质与权责分配，弱化省级政府直接参与经济社会和资源权力分配的行为，强化省级政府作为广域性行政组织的公共管理职能与区域统筹作用。二是稳步推进强县扩权改革，将工商、税收、投资、土地等管理权限有序下放到县级城市政府，使县级政府真正成为有权有责有财的完整政府，逐步形成县级城市经济社会发展的内生机制。三是稳定推进合乡并镇与强镇扩权改革，赋予经济社会发展条件较好的中心镇建立一级独立财政和行政管理体制，拥有社会保障、集镇规划、户籍管理、财政税费等部分县级政府的经济社会管理权限，按常住人口安排基础设施和公共服务体系建设，缓解中心镇经济社会发展与公共服务滞后之间的矛盾。

（二）构建新型的城镇空间结构

1.推进城市群公共工程建设

城市群是新型城镇化空间结构的主体形态，其发展导向是打造中心大城市与外围中小城市、小城镇一体化发展的“城市群共同体”，需要推进资源环境、基础设施、公共服务三个方面的基础工程建设。一是对城市群内土地资源、水资源、矿产资源开发利用以及生态环境保护等进行统筹规划，优化布局不同类型的环境功能区，搭建环境监管一体化平台，建立同保共育的生态安全体系。二是以枢纽型、网络化的重大基础设施为重点，建设交通、能源、信息等基础设施一体化体系；统筹布局城市群内重大能源基础设施，推进油、气、电输送网络一体化建设；加快城市群城际网络的高速互联与城市网络的光纤覆盖，推进三网融合的信息服务一体化体系。三是在城市群内推动基本公共服务信息、资源、技术、设备等要素开放共享与合理配置；实行城市群内基本公共服务待遇互认，推动基本公共服务无障碍流转；在允许存在制度差异的条件下，实现城市群内各基本公共服务框架、内容、实施步骤的对接。

2.引导城市群产业空间重组

城市群的健康发展需要以先进制造业、优势传统产业及现代农业为基础，形成空间集聚、产业集群、功能集成、高度协作、合理分工的产业一体化空间布局。一是东部地区京津冀、长三角、珠三角三大城市群需要积极培育战略性新兴产业，实现产业结构高端化，在全球产业链重构中抢占国际产业竞争高地；在中西部与东北地区通过承接产业转移，利用产业配套与资源优势，做大做强传统优势产业，培育发展先导产业，形成支撑若干新兴城市群的产业基础。二是在城市群内部实现产业间分工与产业链分工，产业间分工客观要求服务业、高新技术产业、先进制造业等向中心城市集聚，传统加工工业、低附加值制造业等产业向城市群外围城市转移，产业链分工客观要求产业的研发设计环节、决策管理环节、物流销售环节集中分布于中心城市，产业的制造加工装配环节分散于城市群的外围城市。三是围绕城市群的产业发展与布局一体化，构建资源共享的科技与智力支撑平台，大力发展科技情报、知识产权、技术评估、成果转化等公共服务，加快重点实验室、工程技术中心、检验检测平台等载体建设，打造一批开放共享的重大科技创新平台与孵化基地。

3.加快城市群治理模式创新

城市群的健康发展需要健全城市群组织协调机制，建立完善城市群公共财政与储备机制。一是应由国务院或相应的省级人民政府牵头，组建国家级城市群或地方级城市群协调发展管理委员会，并赋予其以总体规划、基础设施、经济发展等管理权限。二是建立健全非正式治理机制，促进城市群内政府之间、政府与民间的合作交流，修订统一各成员城市的地区性政策。实行统一的市场准入、统一的商标保护等措施，为各类市场主体创造公平竞争的环境。三是建立城市群公共财政机制，通过协调平衡城市群公共资金的投入方向、地区、时间等引导城市群建设，建立城市群公共财政储备制度，共建共享区域公共物品，探索城市群公共财政支出的监督体系。

（三）构建新型的城乡基本公共服务均等化体制

1.探索财权事权统一的成本分担机制

全面推进农民工市民化，需要依据基本公共服务的外溢性、受益和财权与事权相对称原则，合理界定各层级政府为农民工提供基本公共服务的支出责任。一是中央政府要统筹负责全国内农民工的社会保险、住房保障、教育医疗等基本公共服务并承担相应的支出责任，重点解决跨省迁移农民工市民化成本；在中央统筹的基础上，省级政府重点负责省内跨市县迁移农民工市民化并承担相应的支出责任，城市政府负责各项公用设施与基础设施建设、卫生健康服务、就业创业指导等地方性公共事项的支出。二是根据中央与地方、不同层级城市政府对农民工提供公共服务的分工责任，优化相应的财税分配比例，适当提高基层政府所占的财税份额，增强基层政府提供公共服务的自主支配财力。三是建立与常住人口挂钩的教育、医疗等公共资源配置和财政转移支付制度，建立农民工市民化专项补助资金，形成“钱随人走”、“钱随事走”的机制，加大对中小城市、小城镇和欠发达地区的财政转移支付力度，平衡大中小城市间、发达地区与欠发达地区间的财力差距，将财政转移支付作为保证中小城市（小城镇）和欠发达地区提供基本公共服务的途径。

2.建立健全地随人转的城乡土地制度

适应新型城镇化发展的要求，需要建立健全地随人走的城乡土地制度。一是探索实行城镇建设用地增加规模与吸纳农村人口进入城镇定居规模相挂钩、与吸纳外来人口定居规模相挂钩的政策，保障农民工经过过程中基础设施、公共服务设施与保障性住房建设的用地需求。二是完善农民承包地、宅基地的确权登记颁证，探索“两地”依法自愿有偿、公平公开合理的市场化退出机制，试点承包地的经营权向金融机构抵押融资，审慎推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民集体经营性建设用地折股到人，引导与规范农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股；实行与国有土地同等入市、同权同价，加快建立农村集体经营性建设用地产权流转和增值收益分配制度。三是积极推进城乡建设用地增减挂钩政策，探索新增城镇建设用地指标的跨区交易，改革土地出让金征收制度，将一次性征收改成长期受益或者不动产税形式，引导规范农民宅基地及其附属物置换为城镇住房等。

3.推动城乡基本公共服务均等化建设

全面推进新型城镇化，需使户籍回归社会管理功能的本位，推动城乡居民平等共享各项公共服务与社会福利。一是全面实行流动人口居住证制度，逐步完善大城市、中小城市与小城镇的落户政策，逐步建立统一、开放的人口管理机制，把以农民工为主体的外来流动就业人口纳入人均GDP、人均财政收入、人均建设用地、人均教育支出、人均卫生支出、人均社会保障费用等指标的统计范畴，将农民工公共服务与社会福利支出列入各级城市政府年度财政预算。二是城镇总体规划应逐步覆盖与城镇连片的农村集体建设用地，城市给排水、供电、交通、网络等基础设施与教育、医疗、社保等公共服务向与城镇连片的农村集体建设用地延伸。三是在条件成熟的地方，探索城乡基本公共服务均等共享的标准化建设，建立标准化管理的一揽子基本公共服务包，主要涵盖义务教育、公共卫生、社会保障、公共文化、公用事业、环境保护、就业服务七个大类，城乡居民均等共享标准化管理的基本公共服务，各级政府根据基本公共服务受益范围、类型属性的不同承担各自的职责。

［1］黄亚生，等.真实的中国中国模式与城市化变革的反思［M］.上海：中信出版社，2013.

［2］李铁城.镇化是一次全面深刻的社会变革［M］.北京：中国发展出版社，2013.

［3］马晓河，等.中国城镇化的若干重大问题与未来总体战略构想［J］.农业经济问题，2010，（11）.

陈志平，中共湖南省委直属机关党校经济学教研室主任、教授，研究方向：区域经济、产业经济、城市经济，湖南长沙，410001

F299.22

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1007-7723（2014）05-0029-0004