周爱萍

（云南民族大学 学报编辑部，云南 昆明 ，650031）

社区社会组织在创新社会管理中的作用
——广东南海经验的表达*

周爱萍

（云南民族大学 学报编辑部，云南 昆明 ，650031）

肇始于上世纪70年代席卷于全球的“新公共管理”与“结社革命”，迅速将社会组织推向了前台，使其成为公共治理的重要力量，承担了大量的社会公共事务。当前，发挥社会组织作用，加强社会管理已经成为不可逆转的趋势。社区社会组织在创新社会管理中具有提供社会服务，弥补市场失灵、参与社会管理，沟通政府与社会、代言公众诉求，维护社会稳定与组织公益慈善，凝聚社会资源等作用。

社区社会组织；社会管理；广东南海

肇始于上世纪70年代席卷于全球的“新公共管理”与“结社革命”，迅速将社会组织推向了前台，使其成为公共治理的重要力量，承担了大量的社会公共事务。西方世界，拥有社会组织的多寡已经成为衡量社会和谐程度的重要考量指标。社会组织与政府、市场呈现三足鼎立的局面，发展成为独立的第三部门。伴随着上世纪80年代改革开放以来，我国经济体制改革不断深入，强调效率重新回到了人们的视野，市场经济逐步取代了传统的计划经济，人民生活水平大幅度提升。然而，在我们取得改革开放丰硕成果的同时，贫富差距过分拉大，收入分配的公平问题日益受到人们关注。“在过去的改革中，我国建立了市场经济的基本制度框架，并在市场经济体制的推动下，实现了经济的快速增长。但在同时，理应与市场经济相配套的种种利益均衡机制却没有相应建立起来，结果就是社会利益格局的严重失衡以及由于利益格局失衡引致的各种社会矛盾的大量出现。”显然，传统的社会管理理念主导下的高度一元化的社会管理模式已经难以适应这种空前的社会变革。根据形势的变化，党和国家不断就加强和改进社会管理加强部署，推进社会管理的改革创新。

党的十七大报告指出，社会组织在中国特色社会主义建设，尤其是以改善民生为重点的社会建设中发挥着不可替代的巨大作用，要“重视社会组织建设和管理”，“发挥社会组织在扩大群众参与、反映群众诉求方面的积极作用，增强社会自治功能”。在这种政策大背景下，社区社会组织发展获得了历史性的机遇。进入21世纪以后，我国市场力量不断壮大，政府承担并履行了很多新的职能和任务，旧有的政府功能正在向日益壮大的非政府组织转移。

一、补位作用：提供社会服务，弥补市场失灵

南海地处我国改革开放前沿地带，毗邻港澳，经济社会迅速发展，对于社会组织的需求更加突出，南海区针对社区社会组织的发展也进行了大力的扶植，各式各样的社会组织也应运而生。对于社会组织的登记注册时存在的“主管单位”难题，南海区在《关于进一步培育和扶持社区社会组织的实施办法》提出，降低社区社会组织的准入门槛，简化其登记流程。对申请设立的社区社会组织，具备设立条件的公益服务类社区社会组织可直接到民政部门申请注册登记，社区社会团体注册资金最低仅需1万元，社区民办非企业单位开办资金最低仅需2万元，为社会组织的登记注册提供了极大便利。此外，对于社会组织建设发展的资金问题，南海区通过设立专项财政预算资金支持社区社会组织的发展，实施公共财政基本支持，建立社区社会组织和参与社区服务的社会组织资助、奖励机制，健全考核激励机制，推进社区社会组织可持续发展。同时南海区健全政府购买服务机制，按照权随责走、费随事转的原则，通过奖励、补贴或委托管理等。

南办发〔2011〕63号文件《关于进一步培育和扶持社区社会组织的实施办法》将社区社会组织定义为，以社区地域为活动范围，以满足社区居民的不同需求为目的，由社区居民自主成立或参加的非营利性的公益性、服务性的民间组织。从上述定义中，可以看出服务性是社会组织的核心所在。根据发达国家的发展经验，只有大量的组织参与到公共服务和社会管理实务中，才能有效弥补公共服务及社会管理的“市场失灵”和政府“缺位”与“越位”，形成政府与民间“共同治理”的结构，从而推动传统政府向现代公共服务型政府转变。相对于政府行政化的管理手段，社会组织调节方式更加灵活多样。可以使用多种形式对于社会成员和社会群体进行有效整合，引导他们用理性的方式表达诉求，增进社会有机团结，降低社会管理成本，有利于将政府从社会矛盾的焦点中转移出去。这里讨论的社会组织提供社会服务，并不是指社会组织取代政府，越俎代庖，将政府提供的一切服务收入囊中。而是对社会服务的补充提供，作为社会服务的提供的第二主体。将政府无力承担、没办法承担、承担不好的社会服务让渡出来，交予社会组织承担。政府部门提供的社会服务比较倾向于反映大多数民众的偏好，是为了满足大多数人的需要而进行的，其服务内容一般具有标准化的特征，单一化的缺陷。但事实上，由于不同的社会人群对于某些社会服务的需求在质和量方面是不同的，这一方面会导致一部分人对社会服务的过度需求得不到满足，另一方面也会导致少数群体人对社会服务特殊需求也得不到满足，即我们所说的“政府失灵”现象的发生。发展社区社会组织，可以通过公益性的、非营利性的社会组织提供的社会服务充分满足这些特殊需要，尤其是少数群体和特殊群体的需要，在提供社会服务方面比政府部门具有更大的灵活性和多样性。社区社会组织通过合作外包、协议等创新公共服务的提供方式，与政府联合或独立提供公共服务，与政府直接提供的公共服务互相补充，形成更为健全与科学的公共服务体系，促进社会公益的最大化。

丹灶镇金宁社区，辖区常驻人口5007人，社区内老年人非常少，占总人口的2.4%，而青少年和妇女的比例则相对较多。针对金宁社区人口结构年轻化的特点，社区成立了舞蹈队、武术队、少儿艺术中心、少儿乒乓队、书法协会、家长学校、社区志愿者服务队（包括党员志愿者、巾帼志愿者、青少年志愿服务队等社会组织）等社区社会组织，有针对性开展少儿培训、暑期义教活动、各类知识讲座、困难救助、关爱儿童等活动。将社区内家长要工作无人看管的孩子送到社区来，走进星期六课堂。不但教育少年儿童培训各项专业知识，还在少儿的素质方面也下了很大功夫，全方面提高孩子的综合素质。懂礼貌、讲文明、素质高是其他社区对于金宁社区少年儿童的一致评价。

因此，社区社会组织提供的社会服务相对于政府提供的社会服务来讲，更加的人性化，更加的富有针对性，避免了对于有的群体提供过剩的服务，而有的群体却得不到服务的尴尬处境，弥补了社会服务提供的市场失灵现象的弊端。可以说，社会组织提供的社会服务着重关注人们本原的生活形态，有利于社会纽带、社会信任与互惠关系的产生，甚至对弱势群体参与社区管理、改善民生、提供公共服务等诸多方面均发挥着积极的作用。

二、桥梁作用：参与社会管理，沟通政府与社会

《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》中曾经明确提出“推进政事分开，支持社会组织参与社会管理和公共服务”。社区社会组织作为一种独立的社会力量，是政府和社会联系群众的桥梁和纽带，在中国特色社会主义事业总体布局中具有不可替代的重要作用。当前我国经济社会发展呈现出新的阶段性特征，社会建设和社会管理正在形成新的趋势。加强和创新社会管理，必须调动一切积极因素，充分发挥包括社会组织在内的多元主体的作用。十七大以后中国的发展进入一个新的历史阶段，构建“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理格局，是党的十七大报告中提出的我国社会管理体制改革的重要内容基本方向。在新的发展时期，南海提出《南海区关于加强和创新基层社会管理工作的意见》及相关配套文件，以统筹城乡发展为核心，以服务和管理为主线，先行先试，不断完善基层社会治理结构，推进城乡公共服务均等化，提高社会管治和服务水平，构建以社区党组织为核心、基层群众自治组织为主体、社区服务中心为平台、集体经济组织为支撑、群团组织为辅助、社会组织为补充、公众参与为路径的共建共享基层管理新机制，建成“党建引领、居民自治、管理有序、服务完善、文明祥和”，具有南海特色的基层社会管理新格局。社会组织对于社会管理的补充作用的主要体现在于政府与社会的沟通与桥梁作用，社会组织相对于政府的管理部门，对民众来讲会具有一定的独立性，在面对具体的管理事务时，能保持最大限度地做到公平公正，能切实解决矛盾和推进社会建设的发展，起到沟通政府与社会的良好效果。

西樵镇自主培育社区社会组织，形成的互助社新型的枢纽型社区社会组织，很好地沟通了政府与社会，参与到社会的管理当中来。作为社区基层服务、居民自治的一种延伸，突出居民自我服务、自我管理，互助社发挥居民的自主性、创造性、民间参与性，形成“政府引导、民间运作”的新型社区服务模式。涵盖帮扶、文体、邻里互助等，组织社区居民开展社会公益慈善服务项目和志愿者招募、组织和培训服务。社区互助社将社区的各类协会纳入管理架构，对其统一管理、统一安排、统一培训、统一服务，定期组织协会开展各类社区活动。互助社的会长由社区热心街坊或德高望重的人士担任；社区书记兼任互助社的顾问；社区社工兼任互助社总干事，具体指导互助社开展工作。东碧社区的红太阳合作社和樵乐社区的邻里乐互助社在当地居民中都有很好地口碑，在群众中也具有比较高的认同度。

社会组织是社会公共服务体系的重要补充力量。一个高度流动、复杂多变的现代社会，政府不可能“包办一切”。让社会组织适当承担公共服务功能，不仅是政府管理创新的体现，更是社会发展的必然要求。政府不断优化结构、转变职能，社会组织努力发展、充分拓展功能，积极参与到社会管理当中来，充分发挥沟通政府与社会的纽带作用，这已经成为社会管理创新的一种新思路。

三、安全阀作用：代言公众诉求，维护社会稳定

南海近几年随着改革的深入，各种利益关系的不断调整，进入转型期的一些矛盾不断激发，例如出嫁女问题、退伍老兵问题等利益诉求日益增多。政府职能迫切需要从“全能型”向“有限型”转变，社会组织如果能发挥安全阀的作用，一方面能传递彼此的心声和诉求，另一方面能充当润滑剂缓解彼此间的矛盾冲突。美国社会学家科塞的功能主义冲突理论认为，“安全阀”是一种社会运行的安全机制，敌对的情绪不等于冲突，如果敌对的情绪通过适当的途径得以发泄，就不会导致冲突，像锅炉里过量的蒸汽通过安全阀适时排出而不会发生爆炸一样，不仅有利于社会结构的维持，而且有利于促进社会良性运行，协调发展。社会矛盾发生之前，社区社会组织正是充当了科塞意义上的“安全阀”。社会矛盾发生之后，社会组织可以充当调整利益、化解矛盾的润滑剂、稀释液，减少不和谐因素，维护社会稳定。对于转型期的中国来讲，由于缺乏完备的法制建设，弱势群体的基本利益经常得不到有效的保障，有计划的发展一批致力于维护弱势群体权益的社会组织，可以很好地填补我国弱势群体缺乏保护的空白。利益诉求表达的渠道越畅通、表达的越充分，就越不容易激起强烈地、对抗性的矛盾。通过对于各类功能团体的整合和引导，形成组织化和制度化的诉求表达渠道，将利益诉求有序地上传到决策层，形成基于社会客观要求的政策依据，从而缓解社会矛盾，维护社会稳定。

南海区近年推出的社区参理事会就是很好地充当了安全阀的社区社会组织的作用。社区参理事会以满足居民需求，提高居民生活质量为出发点，引入城镇社区管理与服务理念，整合政府公共服务资源、社会力量和社区各种资源，在社区党总支部领导下，负责对社区建设、管理和发展等重大事项，进行协商、议事和监督。动员社会各方力量，宣传和发动辖区内各单位和居民群众参与和支持社区建设和社区社会组织的发展，对社区建设的有关事务及重大事项进行沟通、协调，制定社区建设工作计划；充分挖掘、有效盘活社区共建单位的人、财、物资源，营造社区共驻共建的社区建设氛围。社区参理事会每季度召开一次会议，传达、贯彻上级和两委会对社区建设的有关工作部署和要求，研究分析辖区居民群众的意见，协调社区重要事项或重大活动计划，对社区建设工作进行民主评议和实行监督，统一社区工作意见和落实社区工作的各项任务。

其实，社区居民的利益诉求如果没有组织化的表达渠道，就会陷入到一种无序的自发的自我保护的运动当中，具有很大的盲目性和无计划、突发性、暴力性等特点，如果没有适当的组织形式和有效的管理体制，自发性社会保护运动不仅难以真正起到社会保护的作用，相反，还可能对市场经济的正常运行起到颠覆性的破坏作用，并对社会秩序和社会稳定构成威胁。社区参理事会，这样的社区社会组织将社区居民的利益诉求进行民意调查、整理后上传决策层，有效地避免了自我表达诉求的无计划性与盲目性。换言之，无论是市场，还是国家，都不可能对现实的社会客观差异性作出准确的把握，它必定只能依赖于社会自身，依赖于社会各个阶层和不同群体的利益诉求。社会利益诉求不是个体利益诉求，它需要有组织的诉求聚集，需要有组织内部的诉求合理化过程，以及相关组织之间的诉求平衡和讨价还价等一系列利益组织化过程，并最终将合理的利益诉求通过合法途径有序地上传到决策层，这便是社区社会组织存在的最大意义，也是安全阀作用的最好彰显。

四、蓄水池作用：组织公益慈善，凝聚社会资源

南海经济的快速发展及其带来的社会稳定问题，是政府与社会共同面临的挑战，健康有序地培育社会组织，使其充分发挥蓄水池的作用，是应对这一挑战的关键环节。如何激发社区社会组织组织公益慈善，凝聚社会资源的力量，这给新形势的社会管理提出了新的课题。南海的思路是通过机制建设孵化培育一批社会组织，发挥他们在社会管理中的扶持服务作用，形成“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理新格局。一个大的原则是政府统一社会组织发展目标，但新形势下显然不能依靠强力取得这一效果。只能依靠柔性的力量，逐步统一社会组织发展目标，不断释放社会组织的慈善力量，逐步凝聚社会资源，服务于社会管理创新。鼓励社会组织凝聚社会资源，积极参与扶贫救助、养老助残、医疗卫生、文体科普、妇幼保护、服务“三农”、法律援助、支教助学、生态环境、促进就业等重点民生领域的社会公益服务活动，成为社会资源配置和社会动员的载体，政府的得力帮手。南海区《关于进一步培育和扶持社区社会组织的实施办法》明确规定，优先发展的五类社区社会组织中，慈善公益类社区社会组织赫然在列，排到了第一位：促进公益、慈善事业发展的社区公益慈善类社会组织。如社区慈善超市、义务工作者协会等。通过慈善组织的活动，净化社会环境，缓和社会矛盾，营造包容的社会大环境。不仅如此，现代慈善还体现了新时代“助人自助”的社会价值观，不仅“授人以鱼”，更重要的是“授人以渔”，增加受助对象持续解决问题的能力，塑造一种生活方式，而不仅仅是一时的义举。

桂城街道的桂园社区，成立佛山第一家长者饭堂，政府补贴部分费用，居住社区的老年人只要花费较少的费用，即可享受到美味的早餐和晚餐，方便了空巢老人的餐饮，小饭堂解决了大问题，得到社区居民很高的评价。里水镇新兴社区养老中心、街坊会等公益性的社区社会组织，在初始的起步阶段为了避免资源欠缺的困境，通过购买社会工作机构的专业服务来扶持公益慈善类社区社会组织的发展，确保各项服务项目在专业的指导下正常、持续发展。购买服务的形式主要有两种方式：一是购买专业督导，加强本土社会、本土志愿者及自身服务队伍的培育，提升本土队伍的综合素质和专业水平，保障社区社会组织的良性发展，避免社会机构退出后出现运作障碍的情况发生。二是政府购买服务项目。根据需要确定服务项目，在自身队伍不能支持服务的情况下，购买社会工作服务和项目服务。

社区社会组织通过组织公益慈善，凝聚社会资源，不断积累社会资本，降低机构的运作成本，互通有无，整合社会资源，解决了社区中多项实际困难和矛盾。将平时的服务理念和社会资源慢慢累积的社区中，真正发挥了“蓄水池”的功能。

截止到2011年底，南海区共有各类社区社会组织共计646家，其中社团类组织614家，民办实体机构32家，与2010年之的552家相比，增加了近百家。社区社会组织的专职工作人员有2028人，会员总数为97504人。除了数量和成员的不断增加外，社区社会组织的发展还表现在不断拓展服务领域，专业化水平和组织管理水平也在不断提高。如南海区关爱桂城创益中心，在借鉴香港经验的基础上，建立起家庭综合服务区、618街区、桂城公益NGO孵化中心及关爱项目研发中心、社工工作中心、义工之家等，成为南海区创新社会管理，推动社会组织发展的重要平台。西樵镇在学习广州先进经验的基础上，成立了具有南海本地特色的飞鸿社工中心，利用丰富的义工资源，发展起社工带动义工，学习外地与自身成长的社会组织建设模式。党的十七大报告中指出“人民依法直接行使民主权利，管理基层公共事务和公益事业，实行自我管理、自我服务”，“实现政府行政管理与基层群众自治有效衔接和良性互动。发挥社会组织在扩大群众参与、反映群众诉求方面的积极作用，增强社会自治功能。”现代社区的建设要求“政府只服务，不掌舵”大力发展非政府组织，将政府的部分职能让渡给社会组织。一方面可以为非政府组织的发展提供足够的成长空间，另一方面政府向社会组织购买服务，向广大社区提供基本的公共服务。同时“政府向社会组织购买公共服务，实际构建了特定的社会建设和公共服务机制，这一机制以市场为纽带，联系了政府与社会组织，实现了政府、市场和社会组织三大机制的有机结合”。因此，社会组织在参与社会管理方面具有不可替代的重要作用，加强与创新社会管理，一个很重要的内容就是充分发挥社会组织的作用，形成社会管理和服务合力。

2008年深圳市对工商类经济组织、社会福利类、公益慈善类三类社会组织已实行“无主管登记”，被学者称为是社会管理领域的“破冰”之举。社区社会组织的建立和发展是创新社会管理，实现社区自治水平提升的有力推手，也是建设和谐社会的客观要求。南海的社区社会组织建设取得了一定的成绩，在数量和质量上都有一定的发展，但从整体来看，还存在着诸多的发展瓶颈和问题。比如社区居民对社区社会组织的认知度不高，对社会组织在构建和谐社会中的重要性以及促进民主政治进步进程中的必要性认识不足；社区社会组织发展的社会资源匮乏，包括资金的来源渠道单一、缺乏专业的组织管理人才；活动范围狭窄，缺少足够活动场所；内部管理不健全、不规范；政策法规不完善；与政府之间缺乏有效沟通、自发内生的社区社会组织独立发展的空间仍然有待拓展等诸多问题，需要政府部门以及社区社会组织自身等利益主体共同出谋划策，促进其健康有序发展。总之，目前的社区社会组织的发展仍处于初级阶段，具体表现为娱乐性的社区社会组织居多，而功能性的社区社会组织则相对不足；服务对象的单一，主要集中于一老一少两大群体，而对于“少”的过分热衷、对于“老”的忽视这一问题也开始凸显出来；对于政府的依赖性强，要钱、要人、要资源与不放心、不放手、不放权——如何从这种对于政府的高度依赖中逐步独立出来，培育更具活力的内生型社区社会组织？成为下一阶段考虑的主要问题。

因此，政府要明确社区社会组织的定位，在社区社会组织的能力培养方面下功夫，避免用行政手法干预社区社会组织的发展。更新服务理念和技巧、完善管理制度、提高市场竞争力，鼓励社区社会组织应对社会环境和市场经济中所面临的种种问题。在进行理念输入和能力培养时，除了引入专业社工进行培训和督导之外，也应选择成熟的社区社会组织作为典型样本，为本地的社区社会组织提供实地学习的机会，使其深入了解作为一个独立运作的社区社会组织所应具备的专业理念和专业能力，从而实现自身自主性的建立。在我国从计划经济体制向市场经济体制转变的过程中，如何发育社会组织、构建政府与社会的良性关系是必须认真解决的问题。

长远来看，政策导向的支持，远比直接投钱更具长远效果。事实上，自发内生的民间组织更有活力和生机。将多个组织纳入到枢纽型社会组织当中，将其进行注册，搭建起政府、社区、社会组织三方互动的平台，是将来社区社会组织发展的趋势。总之，社区社会组织作为市场经济的中介、党和政府联系人民群众的桥梁和纽带，化解矛盾的“安全阀”，为社会储蓄正能量的“蓄水池”，其作用正在被人们所熟知，正逐步成为推进经济发展、社会进步和人的全面发展的一支重要力量。

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（责任编辑 刘 强）

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1671-0681（2014）03-0096-04

周爱萍（1979-），女，纳西族，云南丽江人，云南民族大学学报编辑部，助理研究员。

2014-01-18

本文系教育部人文社会科学重点研究基地重大项目“和谐社会与社会转型” (10JJD840003)的阶段性成果。