张雪飞，于 声，孟占利，孟丽霞

（中国节能减排有限公司，北京 100011）

环境影响评价中公众参与的博弈及发展分析

张雪飞，于 声，孟占利，孟丽霞

（中国节能减排有限公司，北京 100011）

介绍了环境影响评价的概念和发展历程；引入环境影响评价中利益相关方的概念、界定方法，介绍了博弈论和信息经济学的关系；提出公众参与的由来及发展现状、存在问题；讨论了如何通过强化公众参与以解决环评中的相关壁垒。

环境影响评价；利益相关方；博弈论；信息；公众参与

总论

环境影响评价的概念最早于1964年在加拿大召开的一次国际环境质量评价的学术会议上提出，1969年《美国国家环境政策法》第一次将环境影响评价作为法律固定下来，其后环境影响评价经过了单个项目的环境影响评价（EIA）—规划计划层次—政策法律层次—战略环境影响评价（SEA） 的发展过程[1]。

中国自1979年开始实行环境影响评价制度。2002年出台了《中华人民共和国环境影响评价法》，对规划和建设项目开展环境影响评价做出了规定。环境影响评价制度的实施，能够有效预防因建设项目实施后对环境造成不良影响，促进经济、社会和环境的协调发展。然而，中国的环境影响评价制度已实施多年，但是违反《环境影响评价法》的行为仍屡见不鲜，许多人忽视它的存在，环境状况也在不断恶化。总体而言，环境影响评价制度并没有达到预期的目的。

1 环境影响评价中利益相关方的概念以及界定方法

利益相关者理论实际上为企业利益相关者理论，始于20世纪60年代，在美英等长期奉行外部控制型公司治理模式的国家中逐步发展起来。该理论认为任何一个公司的发展都离不开各种利益相关者的投入或参与，比如股东、政府、债权入、雇员、消费者、供应商，甚至是社区居民，企业不仅要为股东利益服务，同时也要保护其他利益相关者的利益。

范例总结到[2]，“利益相关者的分析要作两个判断，首先，判断每一个利益相关者对于特定的组织发展决策发表意见感兴趣的程度（利益要求）如何；第二，判断每个利益相关者是否有权力维护自己的利益。”

田建国[3]认为，环境影响评价制度中的利益相关者理论可以用一个三维立体图形来说明，除了兴趣权力两个基本要素以外，还应该包括舆论压力或称影响力。

根据对利益相关者理论的阐述和扩展，结合环境影响评价程序，可以把环境影响评价中的利益相关者定义为，参与到环境影响评价制度中，并在其中有某些利益诉求或者能够被环境影响评价制度影响到其利益诉求的组织集团或个人。从狭义来讲，利益相关者包括政府（包括中央政府、地方政府和地方环保主管部门）、建设单位、环评单位和公众（有关单位、专家，各种环保组织以及所有关心该建设项目的个人）等。从广义来讲，利益相关者包括中央政府内部的环境监督部门，中央政府内部的建设单位主管部门，环评报告审查委员会的专家以及以媒体等社会舆论力量等。

通过以上理论分析可以得出，在环境影响评价的诸多利益相关者中公众是兴趣大，权力小，影响力小；建设单位是兴趣大，权力较小，影响力比较小；政府则是兴趣一般大，权力大，影响力也比较大；媒体力量，兴趣大，权力小，但是影响力大，这种影响力跟兴趣的结合足以形成强大的舆论压力从而有效地弥补其在权力方面的不足。

2 博弈论和信息经济学理论对公众参与程度的影响

博弈论，是研究决策主体的行为发生相互作用时的决策以及这种决策的均衡问题[4]。一个完整的博弈包括以下基本要素：局中人、行动、信息、战略、支付函数、结果和均衡。局中人指博弈中选择行动以最优化自己效益的参与主体；行动是局中人的决策变量；信息指局中人对其他局中人的特征和行动的知识；战略是局中人选择行动的规则；支付函数是局中人从博弈中获得的效用水平；结果是博弈分析者感兴趣的要素的集合；均衡是所有局中人的最优战略或行动的组合，局中人、行动和结果统称为博弈规则。

布坎南[5]指出：“个人的行为天生要使效用最大化，一直到他们遇到的抑制为止”。个人必须要像预计或期望那样，追求增进他们的自己利益，即狭义的以纯财富状况衡量的自己利益。理性人假设是众多经济理论的基础假设，是对经济活动的所有参与者的基本特征的一个抽象描述，即所有的经济活动参与者都是利己的。由于受到信息不对称、外部环境的不确定性以及人自身认识问题的局限性，经济活动的参与人应该是有限理性的。本文假设参与环境影响评价的各利益相关者都是有限理性经济人。

公众参与环境影响评价不但体现了公众对与他们的利益直接相关问题的公共决策过程的认同，实现自身的权利与义务，而且公众参与能够提供重要的基本经验信息以及实践中有效的、可接受的相关方案，公众参与也是充分利用潜在知识，增强公众环保意识以及建立公众信任，避免资源配置中冲突与对抗的需要。

环境影响评价利益相关者参与众多，整体来说，每一次的博弈都不会缺少政府、建设单位、环评机构、公众这四方两两博弈形成的6种博弈关系，见博弈关系图。这种政府主导地位的博弈目前来看是客观存在的，也是合理的，并且在一定时段内还将一直存在。下文重点介绍公众与各方的博弈关系。政府主导下的各种博弈关系示意见下图。

政府主导下的各种博弈关系图

（1）公众同政府的博弈

依据信托理论，公众是信托人，政府是受托人，政府应该按照信托人的意志，以一种公正而高效的方式经营和维护良好的环境。但实践中，由于信息不对称，政府作为受托人，存在道德风险问题，在公众不知情的情况下，政府往往按照自己的利益来行事，放弃或弱化环境影响评价的预防监督机制，致使环境影响评价审批不公开、程序不透明等。

我国的《环境影响评价法》第五条规定，“国家鼓励有关单位、专家和公众以适当方式参与环境影响评价。”第二十一条第二款规定： “建设单位报批的环境影响报告书应当附具对有关单位、专家和公众的意见采纳或者不采纳的说明。”该法将公众的意见只局限于审批前的阶段，并不能真正让公众主张自己的环境权益。

（2）公众同企业的博弈

公众同企业的博弈，两者在目前态势下分析，属强弱分明。一个集体的强或弱不是取决于其人数，而是在于其组织能力。建设方的利益明确，组织严密，目标单一；居民参与能力薄弱，渠道狭小、公众分散、组织成本高、信息不足、搭便车等特点，决定了公众对建设项目环境影响评价参与能力薄弱。这一强一弱造成此两者在整个环评阶段的印象不深刻。但是当公众一旦成为组织程度高，参与率高的群体，两者的博弈将会有效牵制环评报告的内容。

（3）公众同环评机构的博弈

环评主要是专业环评人员的工作，公众限于信息不足、参与成本高等原因，参与水平较低，与环评机构的互动基本上隔绝。环评机构具有信息优势，由于往往屈从于建设方的利益，环评文件对建设项目建成后对公众环境权益的影响往往不能作出客观的评价。同时，公众对环评单位在项目建设中所起的作用并不是很清楚，这些都导致双方的博弈不明晰。

（4）媒体的社会监督力量

媒体等社会舆论在环境影响评价过程中将起到很强的监督作用，同时，媒体的曝光、追踪报道又可以在公众中形成巨大的舆论力量，这样有效地促进了环境影响评价制度的实施与公众参与的深入，以致于近些年每隔一段时间媒体就掀起一波“环评舆论风暴”。

（5）公众内部的博弈

公众内部主要是搭便车的搏弈，这种博弈心理随着人数的增多而加强。假设有两个参与者，一个是在面对污染项目建设的时候，态度积极，另一个是态度不积极，假设态度积极的行为人能够采取相应的措施来制止环境污染项目的建设，这必定会带来成本的损失，同时由于态度消极的行为人没有付出此成本同时享受了别人付出成本带来的益处，最终的博弈均衡通常是没有人愿意态度积极[3]。

3 环境影响评价中公众参与的由来及发展现状、存在问题

环境权是一种新型人权，确立和实现环境权是为了保护人类的生存环境。环境是每个人生存所不可缺少的物质条件，环境污染和破坏正威胁着这种物质条件，才产生了当代人和后代人对环境权的要求。环境是公共的资产，任何相关的个人或组织都有权知道自己所处环境质量的状况及影响环境质量变化的活动情况，除了知情权，还享有表达权、参与权，能了解到最终决策的结果及考量的因素等。

公众参与实际上是涉及公共资产的决策必不可少的环节，也是利益诉求最集中、矛盾最突出的。在公众权力意识、环保意识越发强烈的时代，能否妥善处理好公众参与，将决定一个项目或决策最后能否顺利实施。

2002年出台的《环境影响评价法》明确规定，环境影响报告书应当附具对有关单位、专家和公众的意见采纳或者不采纳的说明。2005年持续百日的“圆明园环评事件”，在我国环评史上具有里程碑般的意义，是公众参与环评的一个成功范本。该事件第一次召开了听证会，将公众参与推到了新的高度[6]。2006年出台的《环境影响评价公众参与暂行办法》对信息公开、公众组织形式、征求公众意见等做了比较详细的规定[7]。2008年，创建了首家“中国环境影响评价公众参与网”网站，使得项目环境影响评价相关信息更加集中化、大众化。近几年随着手机、微博、微信等媒体的普及和曝光，环境敏感和矛盾凸显，由环境问题引发的环境群体性事件频繁发生，2013年环保部配合第73号令，印发了《建设项目环境影响评价政府信息公开指南》（以下简称《指南》），《指南》从四个方面加大了环境信息公开力度：一是环境影响评价文件公开内容由简本改为全本；二是公开政府承诺文件；三是公开批准和不予批准环评文件的全文；四是公开评价机构和从业人员诚信信息。

尽管一再加强，公众参与的种种问题依然存在。1）项目信息公开程度不够，造成公众对建设项目缺乏足够有实力的话语权；2）公众参与形式过于简单，参与机构不够健全，大部分是采用问卷调查的形式，且调查内容缺乏针对性，其他比如专家咨询，听证会等手段比较少用[8]；3）早期介入原则难以贯彻，尤其是规划环评的公众参与[9]；4）不注重对公众意见的处理，环境影响报告书通常只停留在公众意见的简单阐述，缺乏客观公正的分析论述，处理方法过于草率，造成公众意见被动式处理；5）公众环保意识比较薄弱，存在搭便车的利益驱动；6）公众的环保意识尚不全面，甚至有时偏激，追求环境效益的同时难免有经济利益的驱逐[10]；7）公众参与中主动参与和提前参与不足，参与渠道不够畅通，参与的观点和意见不能很好地传递给有关部门。

4 改进环境影响评价中公众参与的措施

关于公众参与不足的原因，大多数学者的观点趋于一致既认为信息公开、沟通渠道、公众意识是影响公众参与的重要原因[11～13]。中国政法大学污染受害者援助中心主任王灿发认为，环评机构只对建设项目的建设主单位负责，某种程度上是建设单位雇佣来的“打通环评关节”的公司，很少真正重视公众环境意见；而负责审批的环保部门，往往只注重“程序是不是合理”，很少对其真实性进行调查，只关注公众参与部分有没有足够多的签字，不去调查这些签字的真假。

基于前文利益相关方、博弈论、信息经济论的深入分析和以上诸多学者专家的分析，提出如下改进措施。

（1）转变政府职能，推进制度创新

转变政府职能，改变发展模式，走可持续发展的道路，落实科学发展观。通过制度创新，职能转化，协调中央与地方的利益关系，完善博弈规则，规范博弈行为，创新博弈方式，提高博弈水平，实现中央利益与地方利益的均衡发展。是协调中央与地方利益关系，实现两者政策博弈均衡、协调两者关系的现实路径选择。

（2）完善现行的环境管理体制

我国环保事业面临的一项难题是，政府的环保职权和环保财政高度分散，削弱了环保监督与执法的力度。

作为执法单位的环保部门只有罚款的权力，而限期治理、停产整顿的权力都在当地政府，同时环保部门缺乏必要的行政强制权，包括对地方政府环境违法行为的制约。

（3）完善现行的环境影响评价制度

中国环境问题的最终解决，不在于一个部门的几次执法和几项新政策，而在于体制与法律的真正改革，在于公众监督力量的真正形成。新制度要经过多次博弈确立，每次“环评风暴”都是一场博弈。

从利益相关者的角度出发，完善环评制度主要有两个出发点，一是作为规制者的政府，二是作为监督者的公众。如果这两部分的功能发挥得足够充分和到位，那么解决环评带来的问题就会提纲挈领了。

（4）修改环境影响评价相关法律

尽早修改《环境影响评价法》，完善相关规定：1）明确处罚种类，加大处罚力度，遏制环保公务人员、环评从业人员同建设单位间的串谋违规行为；2）增加建设项目立项阶段进行初步环评、替代方案评价等规定[14]；3）拓展公众参与环评的途径和环节，实现公众全过程参与，提升公众意见的决策。

（5）严格规范并解放环评单位

让环境评价单位放开手脚，按环境评价法的要求，独立思维，科学评价，使其与建设单位不存在利益关系，不隶属或不完全隶属于项目业主或项目建设主管部门，环评所需的资金不应由业主掌握，按建设项目投资的一定比例，由财政部门或建设单位将环评资金单列预算，转由环境管理部门掌握[15]。环评机构不再直接从建设项目中获得“业务机会”，而是通过一个专门的第三方竞标平台来获得，增加环评机构自身的独立性。

（6）加强公众参与，制约公共权力

没有制约因素的权力是危险的，行政机关拥有批准建设单位环境影响报告书的权力，容易产生寻租和决策失误，需要一定的约束机制，这就应该需要公众的积极参与。如加强环境行政公开制度建设、提高公众的环保意识、采取有效的参与方式、实施全过程公开参与、选取合理的公众参与对象等。

[1] 赵慧，等.关于环境影响评价问题的思考与建议[J].周口师范学院学报，2007，24（1）.

[2] 24范例.环境保护中的利益博弈研究[D].重庆：重庆大学，2005.

[3] 田建国.环境影响评价中中央同地方的博弈分析[J].现代商贸工业，2009，21（3）：29-30.

[4] 张维迎.博弈论与信息经济学[M].上海，上海人民出版社，2004：3-6.

[5] [美]布坎南.自由、市场和国家[M].北京：北京经济学院出版社，1989.

[6] 王灿发，于文轩.“圆明园铺膜事件”对环境影响评价法的拷问[J].环境经济，2005，11.

[7] 苏美蓉，等.关于深化规划环评公众参与的几点思考[C].中国环境科学学会学术年会论文集，2010.

[8] 韩冰.公众参与环评听证法律问题研究[J].环境科学与管理，2011，8.

[9] Environment Canada. Strategic environment assessment environment Canada[M].Canada： Environment Cananda，2000.

[10] 钟志鲲.浅议环境影响评价的公众参与制度[J].海峡科学，2010，6.

[11] 陈国阶.环境影响评价要有新的突破[J].中国人口资源与环境，2006，6.

[12] 陈维春，何晖.环境影响评价制度中的公众参与浅析[J].求实，2006，S2.

[13] 柴西龙，孔令辉，等.建设项目环境影响评价公众参与模式研究[J].中国人口资源与环境，2005，6.

[14] 李绅豪，等.基于利益相关分析法的规划环评公众参与研究[J].污染与防治，2008，34（2）.

[15] 李晓红，等.环境影响评价中公众参与方法探讨[J].煤炭工程，2007，（4）.

Game and Development Analysis on Public Participation in Environmental Impact Assessment

ZHANG Xue-fei, YU Sheng, MENG Zhan-li, MENG Li-xia

X820.3

A

1006-5377（2014）08-0051-04