韩清轩

（山东行政学院 财务与会计系，山东 济南 250014）

一、引言

当前农村公共产品的供给无论是从总量上还是从结构上都偏离需求。这种情况的出现，既有理论和认识上的深刻原因，也有诸多现实的制度因素。本文试图从公共产品理论上的均衡分析入手，重点探讨一下导致农村公共产品供求失衡的制度原因，并在此基础上指出实现我国农村公共产品供求均衡的制度选择。

萨缪尔森通过对公共产品的一般均衡分析，认为实现公共产品最优供给的条件是：所有消费者的边际替代率的总和与经济中生产的边际转换率相等。应该说，对农村公共产品的最优供给，该结论也是成立的。不过，他的推论是在一系列非常严格的假定条件下实现的。在现实中，这些条件通常很难满足。比如，消费者的偏好问题，由林达尔均衡可知，消费者会隐瞒自己的偏好，存在着“免费搭车”的心理，不愿意为农村公共产品的消费付费。因此，他们消费的无差异曲线可能并不好确定。另外，社会中的生产能力到底多大也不是很好估计的。但是，上述分析对于优化目前我国农村公共产品的供给，实现供求均衡仍有一定的指导意义。因为，既然消费者对农村纯公共产品的需求会隐瞒自己的偏好，市场本身解决不了或者解决不好，那么农村纯公共产品的提供就应该主要是政府的责任。政府应该增加对农村纯公共产品的投资力度。另外，对农村准公共产品的供给要区别对待，但无论采取何种方式提供，仍要求政府充分发挥作用。当然，与此同时，政府要充分了解和重视农村社区和居民的消费需求和偏好，以最大努力实现农村公共产品的供求均衡。但是，目前我国一系列制度的设计和改革还不够彻底，仍在一定程度上制约着农村公共产品供求均衡状态的实现。

二、农村公共产品供求失衡的制度原因

由前面的分析我们可以得出结论，提供公共产品主要是政府的责任。这就要求政府加大财政投入，了解和尊重群众的意愿，有针对性地增加供给。但是，我国目前的一些制度建设和改革仍然滞后，致使我国农村公共产品的供给无论是总量上还是结构上都缺乏效率。这些制度缺陷主要表现在以下几个方面：

1.城乡二元发展战略

对于许多国家来说，在实现工业化的道路上，都出现过“城乡二元经济结构”，我国也不例外。中华人民共和国成立后，我国逐渐呈现出城乡二元发展的格局，工农差别十分明显。应该说，这种典型的城乡二元发展战略是造成当前我国农村公共产品供给低效的最根本的制度原因。因为在这种制度安排下，我国城市所需要的公共产品基本上由政府大包大揽，并通过预算安排所需资金，在一系列有效制度的保证下付诸实施。但是，广大农村社区所需的公共产品政府则提供不多，或者供给结构与农村社区真实的需求结构不相一致。况且，农村居民负担的公共产品的成本较之于城镇居民要大得多。但是，我国经济发展阶段的变化并没有带来这种城乡二元发展战略的改变，国家以工补农，造成农村资金大量流出，国家给予农村的补偿又非常少，这从根本上决定了农村公共产品的供求失衡。[1]

2.分级财政体制不够完善

在我国，县乡基层政府承担着农村公共产品供给的主要职责。然而在我国目前的财政体制下，县乡财政普遍困难。应该说，这是当前我国农村公共产品供给不足的直接原因。分级财政体制对于农村公共产品供给的影响主要表现在以下几个方面：

首先，各级政府公共责任划分还不是很清楚，基层政府事权与财权不相匹配。就财政体制的本质内容来说，公共产品的分级供应以及正确处理集权与分权的关系是其关键所在。在政府应该在多大程度上参与农村公共产品的供给以及通过什么方式来参与才能保证农村公共产品供给的有效性上，我国各层级政府应该有明确的分工，并以强有力的制度来保证实施。在1994年的分税制改革中，当时为了维持既得利益，实现平稳过渡，只确定了中央政府与地方政府之间的收支基数和收入分成的比例关系。但是，对于各级政府的事权，当时的划分并不够清晰，对各级政府应有的事权及支出责任并没有作出明确界定和说明。有学者指出，分税的前提是分事，应该先分好事再分收入。由于事权没有明确界定，导致了各级政府间的事权和财权不完全匹配。这种情况在基层政府间更加明显，突出表现在基层政府事权大于财权，进而使得农村公共产品的提供缺乏相应的财力保障。[2]

其次，我国目前地方税收体系还不健全，缺乏稳定的资金来源。目前的地方税收体系很难满足各级地方政府提供公共产品的需要。县乡基层政府更没有充裕的财力用来提供农村公共产品。就目前的税权划分来说，我国的税权高度集中在中央，各级地方政府的税权很小。在现行的税收体制下，各级地方政府没有税收立法权，也没有充分的税收征管权。然而，地方政府承担的公共产品的供给责任却很大，致使地方政府在农村公共产品的供给上可能心有余而力不足；就现行税制结构来看，我国的地方税制结构还不是很合理，主体税种缺乏。在我国目前的实体税种中，地方税种类虽然比较多，但大多都是一些小税种，并且各个税种间并没有进行统一的规划，税种之间很难相互配合。目前，我国正在进行轰轰烈烈的“营改增”试点，营业税这一地方税系的“大”税种很快将被增值税所吸收，一旦取消营业税，地方税更缺乏主体税种；另外，小税种税源比较分散，收入不够稳定，并且征管难度比较大。综上可知，这些因素均不利于地方政府尤其是县乡政府增加财政收入，进而使得农村公共产品的供给缺乏资金来源。

最后，财政转移支付制度还不够完善。我国目前的转移支付制度主要是在原来基数法的基础上实行的。在1995年，国家制定了《过渡期转移支付办法》。作为一种过渡，它必然要维持一部分既得利益。因此，该办法仍然体现了“存量不动，增量调节”的原则。这也是1994年的分税制改革中坚持的一个基本原则。该办法规定可以从中央财政的收入增量中拿出一部分来用作转移支付。这种转移支付主要用来缓解地方政府在财政运行当中出现的突出问题。目前的转移支付制度，在管理方面，由于缺乏有效的制度约束，转移支付资金的安排比较随意，结果造成各级地方政府财力分配很不均衡，导致各地公共产品的均等化实现困难。当然，不可排除中央给地方政府的专项补助数额有时可能比较大，可是往往要求地方政府要给予一定的资金来配套，这实际上等于将贫困地区拒之门外。应该说，这是地区发展不平衡的重要原因。由此看来，这种维持既得利益的转移支付制度，在调节的范围和力度上相当不够，调节的结构也不尽合理，最终使城乡之间公共产品供给的差距越拉越大。

3.农民有效的需求表达机制缺位

目前的实际情况是，农村居民的文化程度一般都不是很高，组织性也不够强。和强大的地方政府相比较，农村居民还处于弱势地位。因此，他们在同政府有关部门的谈判中以及相关交易中基本不占优势，没有话语权，即便有，政府也不会给以足够的重视并加以考虑。特别是在农村公共产品的提供中，农民的真实需求往往缺乏有效途径去表达。从另外一方面看，基层政府部门毕竟不可能准确地了解和掌握农村社区对公共产品的真实需求状况。没有针对性的公共产品供给必然是无效的。在我国当前的国情下，各级政府的官员主要是由上级机构任命的，并不是通过公共选择来确定的。因此，这些被任命的官员并不能从根本上代表农民的利益。各级地方政府官员在对公共产品的供给上，可能较多地考虑自己的“政绩”，在决策层面将农民排斥在外。因此，我国农村公共产品的供给基本上采取的是“自上而下”的决策制度。在这种缺少农民参与的决策机制下，农村公共资源的配置必然低效。长期以来各地出现的所谓的“政绩工程”或者“面子工程”都是这种决策机制的典型表现。农民被排除在农村公共产品供给的决策体制之外，不能参与农村公共产品供给的决策、运作及监督，这必然导致农村公共产品的供给无论是在总量上还是结构上都难以反映农村社区的真实需求，农村公共资源配置出现低效率或非效率。

图1 非意愿选择下的农村公共产品供给

在图1中，消费者的预算约束线为B1B2，U1是消费者的无差异曲线。在E1点上，消费者会选择OM1数量的公共产品与ON1数量的私人产品，并且按N1B1/OB1的比率缴纳相应的税费，在没有政府代替消费者决策的情况下，消费者的福利达到最大化。然而，如果出现政府官员替代消费者决策，比如，政府将公共产品的供给数量由M1提高到M2，增加了农民不需要的公共产品的数量M1M2，那么，消费者原有的意愿消费组合将会发生变化。于是，消费者的无差异曲线由U1上移至U2处。此时，消费者承担了N2B1/OB1的税费率。由此可知，由于非意愿农村公共产品的过度供给，消费者的福利水平降低，资源配置出现低效率或非效率，使部分农民不需要的公共产品供给过多，而农民急需的公共产品可能供给不足。

4.其他有利于均衡农村公共产品的制度不完善

除以上相关制度外，还有其他一些配套制度的改革不够完善。这也在一定程度上制约着农村公共产品的有效供给。这些制度主要有：一是农村公共产品多渠道的供给体系不够完善。农村公共产品中大部分是准公共产品。准公共产品的规模与范围一般都比较小，涉及到的消费者数量不多，并且对于准公共产品的消费在技术上一般也能够排他，签订契约的交易成本比较小。这就决定了农村公共产品的供给可以采取多种形式。但是，目前到底哪些公共产品可以由市场来提供，哪些应由政府和市场共同来提供的供给体系仍不够完善；二是农村公共产品供给的激励机制与监督机制缺乏创新。公共产品的多渠道供给需要政府的大力支持，而目前这些机制还缺乏进一步创新。比如，全社会还没有形成良好的制度环境，还不能为消费者提供相对充分的信息，激励措施还不够完善等。这些都在一定程度上影响了农村公共产品的供求均衡。

三、农村公共产品供求均衡的路径选择

1.改变二元发展战略，构建城乡统筹的公共产品供给制度

要想增加和优化农村公共产品的供给，实现城乡和谐发展，必须打破城乡二元发展的制度格局，冲破各种体制性障碍，改革长期以来一直实行的二元公共教育、公共卫生和社会保障等公共产品的供给体制，逐步建立起支持农业、农村和农民发展的长效机制。要逐步构建统筹城乡发展的公共教育体制，增加农村义务教育资金投入，改善办学条件，进一步提高城市和乡村之间公共教育的公平程度。进一步深化医疗卫生管理体制的改革，加快农村社区的基础设施建设，完善相关法规，构建农村基本的救助体制，增加广大农村生产和生活所需要的公共产品，解决广大农民生存发展的基本保障问题，实现城乡和谐发展。

2.深化财政体制改革，建立统筹城乡的现代财政制度

（1）明确各级政府的公共职责，构建法治化的政府间的财权与事权关系

解决地方政府尤其是县乡两级的财政困难，进而增加农村公共产品的供给，应首先对各级政府的供给职责进一步明确。按照受益原则与支付能力原则一致性的要求，先要合理划分中央和各级地方政府间的事权，建立由中央与地方各级政府共同负担农村公共产品供给的机制。当然，必须坚持按比例、分类别合理负担的原则。中央政府应负担全国性的公共产品供给，各级地方政府应主要负责一些跨区域的公共产品的供给，并且中央政府在一定程度上参与和协调。各级地方政府应按照各自的受益和管辖范围进行责任划分，并据此赋予不同的财政权利。我国现有五级财政，预算级次比较多，效率并不高。从长远来看，为提高效率，应减少预算级次，进一步合理划分各级政府的财权与事权，彻底改变地方政府尤其是县乡两级政府的事权大、财权小的状况，确保农民急需的公共产品有相应的资金保障。

（2）深化地方税体系改革，促进地方公共收入增加[3]

首先，应合理确定各级地方政府的税收管理权限。一些地方税种的调整权与减免权应逐步下放给地方，改变税权过度集中在中央的做法。这样，地方就能在一定的范围内，对地方税的征收作因地制宜的调整，以使我国现行的税收制度更加高效；其次，在中央和各级地方政府间应合理划分收入，地方政府应尽可能选择出自己的主体税种，进一步优化地方税制结构，不断增加地方财政收入。借鉴其他国家的成功经验，并从我国当前的经济发展水平与税制结构状况出发，结合财产税改革，最好合并其他一些地方税种，考虑将财产税作为我国地方税的主体税种。应该说，财产税是比较适合地方政府征管的税种，它的税基一般不会发生地区间的转移。改革和完善财产税是有效筹集财政收入必然取向。中共十八届三中全会提出要建立现代财政制度，要让公共财政的阳光照耀到每一个角落。现代财政制度要求进一步完善公共财政体制和现代税收制度，进而增加地方收入，确保农村公共产品高效供给。

（3）构建规范化的政府间财政转移支付制度

完善我国政府间财政转移支付制度对于增加农村公共产品供给至关重要。就转移支付的目标来说，我们应重点考虑均等化与纵向平衡。我国幅员辽阔，各地地理环境不同，经济发展很不平衡，均等化目标应是政府的必然选择。另外，在转移支付的形式上，应考虑三种补助形式：一是用一般性的财政补助来弥补各级地方的财政资金缺口。应该说，这是增加各级地方政府财政资金额度的主要方式；二是为了缓解横向非均衡，可以用一些附有一定条件的补助作为配套，主要是为了确保地方政府能够提供最基本的公共服务水平；三是为了体现政府的政策导向，可以给地方政府一些有条件的配套或非配套补助。另外，在转移支付的方法上，要进一步完善因素法，摒弃那些有失公允的影响因素，用合理的因素来取代它们。从立法角度来看，应进一步完善财政转移支付立法，以法律的形式对转移支付的模式、分析方法和监督机制作一明确规定。

3.构建需求主导型的农村公共产品供给的决策制度

应该建立一套公共产品的需求表达机制。为此，可以从以下几个方面来努力：首先，应建立一套农村公共产品需求调查制度，切实将农村社区的需求归集到各级政府部门；其次，应逐步改变农村社区领导人的产生办法，尽量通过公共选择的方式选举产生，改变地方官员在农村公共产品的提供中主要考虑“政绩”而不重视农民真实需求的状况；三是进一步改革目前的户籍制度，给农民“用脚投票”的权利。由Tiebout“用脚投票”的理论可知，如果要素能够自由流动，人们一般会选择迁居到公共产品的提供与税收制度最能反映自己的偏好的区域。[4]资本的流向主要决定于各地税收制度和公共支出对其报酬率的影响，这将会促进地方公共产品的有效供给。同时，加快户籍管理制度改革，也能推进小城镇建设，使农村人口聚集起来，不仅能够降低公共产品的生产成本，也能提高公共产品的利用效率。只有将充分发挥各级政府的作用与建立有效的需求表达机制相结合，才能实现我国农村公共产品的供求均衡。

4.其他有利于增加农村公共产品供求均衡的制度创新

首先，应构建和进一步完善多渠道的农村公共产品供给体系。一般来说，农村纯公共产品应由政府来提供。而受益范围较大的农村准公共产品如果纯粹由政府供给则很难顾及到农民的需求偏好，完全由农户私人供给则组织与排他成本相当高。因此，政府与私人的混合提供是最佳的供给模式。受益范围较小的农村公共产品，因为其受益群体比较固定，外溢性较小，根据受益原则与支付能力原则相结合的要求，可以通过向受益农民收费的形式来提供。其次，应进一步创新农村公共产品供给的激励机制和监督机制。政府应为农村公共产品的供给创造良好的制度环境，并为消费者提供相对充分的信息，给予相应的优惠或补贴等激励措施。当然，在公共产品的供给上不存在市场与政府的完全分野，不能离开市场谈政府，也不能离开政府谈市场，二者应是互补的。总体上说，扩大农村公共产品供给的关键应在于地方政府管理上的创新。规范公共产品投资者的行为，保护投资者的正当利益是地方政府应尽职责。只有将这些配套制度与上述有关制度一同改革和完善，才能迅速有效地改变当前农村公共产品供求失衡的状况，实现农村公共产品的供求均衡。

[1]韩清轩.我国农村公共产品需求结构研究[J].山东经济，2007，（1）：3-7.

[2]李森.关于政府级次设置的经济学分析[J].财政研究，2009，（6）：18-21.

[3]李森.中国基层财政困境问题研究：症结与出路[M].上海三联书店，2009：100-112.

[4]Tiebout,C.m.A Pure Theory of Local Expenditures[J].Journal of Political Economy，1956，（64）：416-424.