■ 特约记者 圣 芳

中国特色的巡视制度

■ 特约记者 圣 芳

进入2014年，新一轮中央巡视工作又开始启动。有别于2013年的两轮巡视，在此轮巡视中，中央首次推行“专项巡视”。王岐山在十八届中央纪委三次全会上所作的工作报告中指出：“要实施组织制度创新，机动灵活开展专项巡视，使之成为髙悬的‘达摩克利斯之剑’。”

按照今年三月中旬召开的中央巡视工作动员会议要求，2014年中央巡视组开始对北京、天津、辽宁、福建、山东、河南、海南、甘肃、宁夏、新疆、新疆生产建设兵团和一些中央直属单位开展常规巡视。

按照党的十八届三中全会精神，中央新一轮巡视工作，将加强组织领导，扩大巡视范围，拓展巡视内容，创新巡视方式。去年一年既打“老虎”、又拍“苍蝇”，惩治腐败卓有成效，中国特色的党内巡视制度，在强化党内监督，严格正风肃纪方面，发挥着越来越重要的作用。

中国特色的党内巡视制度受到广大群众的欢迎和期待，受到国内外媒体的广泛关注。

巡视制度中国古已有之

创立于汉武帝时期的刺史制度，被认为是中国最早的巡视制度，后成熟于唐朝和明代。汉武帝把全国划分为13个部，每个部设立一名刺史，共13个刺史负责各地方监察工作。唐朝派巡视官员，由监察部门的监察御史担任。明初朱元璋曾不定期地派出监察御史巡视地方。明成祖朱棣即位后，正式确立御史巡按制度。汉、唐、明三代都是我国历史上强盛与辉煌时期，典章制度趋于完备。在汉、唐、明三代的巡视制度中，出巡官员具有很大的权威性，他们代表皇帝行使监察权，能够“以小监大”、“以卑督尊”；出巡时间有充分保证，明代巡视御史有大半年的时间在各自的巡视区；汉、唐、明三代巡视官员没有固定的办公场所，不作为地方一级的行政机构，但都秉承一脉相承的皇权对地方的监督方法。刺史制度，作为中央政府对地方政府实行的一种较为完备、系统的监察制度，在加强对地方的监督和控制方面发挥了重要作用。

中央巡视组党的“耳朵”和“眼睛”

1996年1月，中纪委十四届六次全会做出了“选派部级干部到地方和部门巡视”的部署，这标志着中央正式启动巡视制度。2002年11月，党的十六大报告正式提出：“改革和完善党的纪律检查体制，建立和完善巡视制度。”

2003年8月，中央纪委、中央组织部巡视组正式成立，设立5个巡视组，这标志着中央巡视工作进入正式运作阶段。同年12月，中共中央颁发《党内监督条例(试行)》，将巡视制度列为党内监督的十项制度之一，以党内法规的形式对巡视工作做出明确规定。2004年，全国31个省区市和新疆生产建设兵团党委也都设

立了巡视机构，组建了专职巡视队伍。为了规范巡视工作，中纪委、中组部于2004年制定了《关于巡视工作的暂行规定》。2007年，党的十七大首次把巡视制度正式写进党章，以党内根本大法的形式确定下来，与此同时，中央纪委、中组部共设立11个巡视组。

到了2009年7月，立足于新时期世情、国情、党情发展的需要，中共中央又印发了《中国共产党巡视工作条例 (试 行 )》，进一步推动巡视工作的规范化、制度化。同年12月，“中央纪委、中央组织部巡视组”更名为“中央巡视组”。中国特色的党内巡视制度进入全面操作阶段。

从党的十六大提出“建立巡视制度”到中共中央发布《中国共产党巡视工作条例（试行）》的七年中，党内巡视制度从决策构想到制定规范，从局部试点到全面展开，其进展令人满意，其成效可圈可点。中央巡视工作采取的方法和手段具有“近距离”、“长时间”、“广接触”和“背靠背”等特点，人民群众将其形象地比喻为党组织的“耳朵”和“眼睛”，将巡视制度归结为具有“预警”、“免疫”、“保健”三大功能，并称赞巡视制度是下情上达的“直通车”，反腐倡廉的“监督哨”，了解干部的“显微镜”，机制体制的“矫正器”和经济发展的“助推器”。

实行中央和省、市两级巡视制度，其重大意义在于克服对党的中、高级干部，特别是对“一把手”监督普遍薄弱、甚至处于虚化状态的弊端，填补我国监督制度的一个空白，既是中国共产党健全党内监督体系、有效遏制权力腐败的一项制度创新，也是在新的历史时期加强党的制度建设、维护党的集中统一、提升党的执政能力的一项重大战略工程。

新一届中央委员会开展工作以来，进一步加强和健全了党内巡视制度，并在全国范围内紧锣密鼓地开展巡视工作。

中央政治局常委、中央纪律检查委员会书记王岐山亲自担任中央巡视工作领导小组组长。中组部部长赵乐际与中纪委副书记赵洪祝任副组长。

中央巡视组实行组长负责制。巡视组组长一般从已离开一线岗位、但尚未年满70岁的省部级(正职)官员中选任。巡视组组长由“职务”变为“任务”，组长不再是“铁帽子”，而改为“一次一授权”。

现在的中央巡视组共设12个巡视组，其中6个地方组，4个企业金融组，2个中央国家机关巡视组。按照惯例，6个地方巡视组中，每个巡视组负责相对固定的省(市、区)，以便巡视组可以持续关注、深入了解被巡视地的情况。

中央巡视组的巡视对象主要是省部级领导干部。《中国共产党巡视工作条例(试行)》规定，中央巡视组主要负责对省、自治区、直辖市党委和同级政府党组领导班子及其成员进行巡视；对省、自治区、直辖市人大常委会、政协委员会党组领导班子及其成员进行巡视。

中央巡视组还确立了四项重点工作：一是要围绕党风廉政建设和反腐败斗争，着力发现领导干部是否存在权钱交易、以权谋私、贪污贿赂、腐化堕落等违纪违法问题；二是要在贯彻落实八

项规定方面，着力发现是否存在形式主义、官僚主义、享乐主义和奢靡之风等问题，紧紧盯住，防止反弹；三是着力发现领导干部是否存在对涉及党的理论和路线方针政策等重大政治问题公开发表反对意见、对中央方针政策和重大决策部署阳奉阴违等问题；四是着力发现在执行民主集中制和干部选拔任用方面是否存在独断专行、软弱涣散、严重不团结等问题，是否存在买官卖官、拉票贿选、突击提拔干部、违规用人、搞团团伙伙等选人用人上的不正之风和腐败行为。

中央巡视组的运作方式是在巡视过程中，巡视组只带耳朵、眼睛、照相机、录音机，职责是发现问题和反映违法违纪线索，抽查领导干部报告的个人重大事项，但不办案，只负责向中央报告，同时还要向被巡视省的一把手通报巡视中了解到的情况和问题。对于发现一些干部有廉政问题，但还没有掉下去的先提出警告，不一棒子打死，巡视组要与他们谈话提醒，引起他们的警惕。

巡视制度高悬反腐利剑

王岐山去年5月17日在出席中央巡视工作动员暨培训会议时强调，中央巡视组要明确自身定位，履行监督责任，当好党中央的“千里眼”，找出“老虎”和“苍蝇”，对违纪违法问题早发现、早报告。他指出，要以党的十八大精神为指导，认真贯彻落实习近平总书记关于党风廉政建设和反腐败斗争的一系列重要讲话精神，增强责任感和使命感，紧紧围绕党风廉政建设和反腐败斗争，扎实做好巡视工作，着力发现问题，形成震慑，遏制腐败现象蔓延势头。

去年一年，中央巡视组陆续开展了卓有成效的巡视工作，成为巡视制度建立以来中央巡视“密度”最大的一年。首轮巡视组巡视了内蒙古、江西、湖北、重庆、贵州、水利部、中国储备粮管理总公司、中国进出口银行、中国出版集团、中国人民大学；第二轮巡视组巡视了山西、吉林、安徽、湖南、广东、云南、新华社、国土资源部、商务部、三峡集团。去年中央巡视组查出6名高官的违纪违法线索。

另据中纪委统计，截至2013年11月底，各省（区、市）党委巡视组共完成对69个市（地、州、盟）、480个县（市、区、旗）及77个省直部门和98家省属国有企业、高校的巡视，向纪检监察机关移交领导干部涉嫌违纪违法问题线索1879件，其中厅局级和县处级干部线索562件，向组织（人事）部门移交选人用人方面的问题136件。

自2012年12月4日中央“八项规定”实施到2013年底，全国共有30420名领导干部，因违反“八项规定”被处理，其中被处以党纪政纪处分的领导干部达7692名。

中央纪委副书记、中央巡视工作领导小组成员张军在会上表示，中纪委又增设三个专项巡视组，积极推进专项巡视试点，以强化震慑、遏制、治本三个作用为目标，在去年的基础上，今年中央要实现对所有省区市的巡视，做到对地方的全覆盖，从而层层传导压力，通过用好巡视监督这把利剑，保持对腐败分子的高压态势，增强巡视工作的机动性和威慑力。同时，他还透露，今年的巡视工作由每年2轮增至3轮，推进常规巡视，目的就是以强势震慑心怀贪念的“老虎”“苍蝇”，有力抑制腐败动机。

彰显威力重在科学有效

目前中央巡视工作已见成效，但如何形成长效机制，许多学者提出了对策性建议。

第一，要建立相对独立、权威、高效的巡视机构，优化巡视人员结构。在省级巡视机构设置方面，可以考虑建立由党委专任副书记任组长，纪委书记、组织部长任副组长的巡视领导小组之下，成立相对独立的巡视办公室，具体负责巡视组的日常工作；而巡视组则向巡视领导小组组长、副组长负责，对于巡视工作中的重大问题，巡视组长可向担任巡视领导小组组长的副书记汇报，必要时还可直接向党委书记汇报。要优化巡视人员结构，严把巡视人员“入口”关和“考核”关。通过组织选调、公开选拔等方式，将公道正派的优秀人才吸纳到巡视队伍中来。

第二，要科学确定巡视对象和重点范围。必须明确被巡视单位的“一把手”是重点，主管人、财、物和工程立项、审批等工作的副职领导人也是重点。同时还应当将县列为巡视的重点。二是必须坚持“有问题必查、有腐败必反”的原则。对巡视范围，不宜搞“普遍开花”，而是有针对性地将“腐败”、“问题”作为巡视对象。

第三，要健全完善科学有效的巡视手段和方法。一方面，应当赋予巡视组以充分的调查权，并作出被调查人有回答调查提问义务之规定；另一方面，必须规定在巡视过程中，应当坚持公开式的“明察”与隐秘式的“暗访”相结合，并大致规定“明察”与“暗访”的具体适用范围。

第四，要强化巡视成果运用转化的责任机制。具体讲，就是巡视办公室、巡视组特别是巡视组长的责任问题。主要表现为滥用职权、懈怠不作为、接受被巡视单位和个人的贿赂，对问题不实事求是、夸大或掩盖、应当报告不报告、应当移交不移交，且造成比较严重的后果等。其次，要完善被巡视单位运用巡视成果的责任制。被巡视单位对巡视工作不重视，对巡视组提出的整改意见、对策、建议不重视，不认真整改等，要规定相应的责任并予以追究。最后，要完善巡视领导小组、纪检机关、组织部门的巡视成果运用转化责任制。对巡视组发现有明显的问题和线索，巡视领导小组负责人置之不理、纪检机关不依职责进一步查实，而后来经证实被巡视干部违反党纪国法的，由巡视领导小组、纪委有关人员承担责任；巡视机构对被巡视干部评价为不适合继续担任领导职务，而组织部门在调整班子和干部考核、使用、提拔时，忽视巡视机构的评价建议继续使用或者提拔，以致后来确实出现严重问题或腐败行为的，由组织部门有关人员承担责任。

第五，要大力开展巡视制度的理论研究。要设立理论研究机构，配备一定的编制，建立一支由专兼职人员构成的研究队伍。同时要发挥社会力量开展理论研究，逐步建立巡视理论研究阵地，为促进巡视制度的不断完善和顺利实施提供理论指导。