尹小平　马欣员

摘要：美国自建国以来，在有关军用、民用和基础研究等科技政策的制定与执行方面，先后颁布实施了许多相关的政策法规，极大地促进了其科技发展，并带来了显著的经济绩效。美国的科技政策和技术创新模式已成为各国参照的样板和学者们的研究对象。这些经验给中国带来有益的启示：一是发挥政府的指导作用，提高服务职能；二是建立以企业为主体的科技发展模式，以技术合作实现自主创新；三是基础研究与产品研发共同发展，强化科技政策绩效评估；四是强化科技人才队伍建设，贯彻科技和人才规划纲要。

关键词：科技政策；经济增长；经济绩效

中图分类号：F062.3 文献标识码：A 文章编号：1005-2674（2013）12-056-05

18世纪以来，美国仅用了一个半世纪的时间就取得世界霸权地位，其经济发展速度令世界瞩目。美国经济发展迅速之所以比其他国家强劲，在很大程度上取决于科技创新对美国经济进步的推动作用。美国联邦政府高度重视科技信息的巨大价值，在有关军用、民用和基础研究等科技政策的制定与执行方面，先后颁布实施了许多相关的政策法规。美国的科技政策和技术创新模式已成为众多国家参照的样板和学者们研究的对象。

一、科技政策带来的效应：经济绩效

国内外学者对科技政策带来的经济绩效研究，主要集中体现在两个方面：一是以内生经济增长的理论研究为基础，论证行之有效的科技政策是经济增长的核心动力和主要因素；二是在对科技政策带来的经济绩效研究上倾向于对科技指标的实证分析以及对科技研发的投入，其中用科技政策的经济绩效评估来反映科技研发投入的研究成果更为广泛。

索洛最早通过余值法提出科技进步对经济增长的贡献。他分析了1909～1949年30年间美国经济增长数据，得出如下结论：劳动增量对经济增长贡献率为37.9%，资本增量对经济增长贡献率为11.1%，其余51%为科技进步对经济增长的贡献率。库尔分析了世界上主要工业化国家近100年的经济发展数据，其结果表明，科技进步对于经济增长的贡献率高达87%。舒尔茨则认为，索罗通过余值法所得到的科技进步贡献率数值偏高，应有40%来自于人力资本的作用。

丹尼森通过内生增长理论的两个知识模型Griliches-Jaffe和Romer-Jones构建生产函数，将知识、创新等的产出假定为投入变量，研究1929～1959年美国科技政策所带来的经济绩效，其研究的结果表明，美国经济增长的22，9%来自这一阶段美国教育发展的推动。米歇尔·弗兰迪茨认为，以知识作为变量的生产函数是对科技进步带来的经济绩效进行评估的简单且实用的方法，这一便捷的方法完全可用于不同的科技创新体系的比较。莱迪亚通过对1989～1999年欧洲经济数据的研究，发现在充分的知识源支撑条件下，科技政策对经济绩效的影响是卓有成效的。理查德和山姆通过研究1991～1999年美国部分地区数据表明，工程师与科技人才数量、地区精英劳动力指数和专利技术产出率、完整的社会结构层次划分呈现正相关。布莱斯泰特和吉明也以专利授权作为量度产出的标准，通过对1991～1999年美国和日本的加工制造业研发投入进行比较分析，发现美国私人部门研发资本投入增长50%，专利产出增长100%，专利技术投资项目应用增长250%；而日本方面，则表现出科技研发投入不足，其增长率仅为10%左右，导致20世纪90年代以来日本经济呈现出长期低迷以及专利被引用次数逐年下降的趋势。在经济发展过程中，日益表现出美国与日本的科技实力和技术差距逐渐扩大。

由于R&D;在科技政策发展过程中占据核心地位，国际上很多学者对R&D;及经济绩效进行了广泛研究。如贝拉从六个方面对R&D;的经济贡献率进行定义、分类，并从不同的角度揭示出R&D;经济绩效评估的意义。他不仅分析了企业R&D;的经济绩效，还研究了R&D;对企业总体绩效的经济贡献率和特定企业与其竞争对手相比的R&D;经济绩效；艾瑞克则选取了30个典型国家（1998～2002年）的科技绩效数据建立截面计量模型，研究评估了这些国家的全部R&D;的经济绩效。

科技研发活动、科技政策带来的经济绩效与科技发展指标三者密不可分。《弗拉斯卡蒂手册》是对科技活动进行测度的基础，经济合作与发展组织（OECD）成员国从20世纪60年代开始，按照这一手册系统地开展了有关R&D;活动的统计调查。但是对于《弗拉斯卡蒂手册》的内容，也有人持有反对观点，如丹尼尔·马尔金认为，《弗拉斯卡蒂手册》中对于基础科学的解释不够精确，现实操作过程中较难实现。另一个较为有代表性的科技指标著作是瑞士国际管理发展学院的《世界竞争力年鉴》，它是当今世界各国评价科技经济绩效的重要理论依据之一。《世界竞争力年鉴》提供了各国在科技发展水平的经济绩效上的科技研发政策执行效果及影响程度的数据。目前，对科技研发活动及科技政策带来的经济绩效研究已成为国际上一个重要课题。金斯利通过研究31个国家资助项目，提出科技研发价值路径与成果转化的经济绩效方法。在科技成果扩散过程中科技研发政策对经济绩效影响方面，阿莫尔德的研究成果影响较为深远，具有很高的理论深度。他认为，“经济绩效类型在任何情况下不应仅靠几条基本原则，而应考虑政策制定者学习反馈和责任的实际需要。单个经济绩效方法很少能奏效，政策制定者必须能在恰当的时候熟练采用正确的经济绩效方法。”“好的经济绩效应该应用多种经济绩效方法回答与政策相关的问题”。科利提出了科技研发经济绩效的新模式，把联邦政府对科技研发投资的资本效应作为科技政策带来的经济绩效的重要因素，他认为，“科学知识的价值与经济效益同等重要，对联邦科学机构或个人来说，现在经济绩效联邦资助R&D;时出现了困境，通常只用产出指标（如效率或经济效果）对联邦资助效果进行评价，可能造成不真实的经济绩效结果。”

国际上，虽然大量的文献报告从不同的视角研究和比较了科技政策所带来的经济绩效，其中不乏一些颇具影响力的文献，但由于存在人才专业化程度、科技产出的多样化等深层次的问题，使得对科技政策带来的经济绩效测度难以充分且全面，所以至今在科技政策带来的经济绩效测度上，仍然未形成一套全球认可、标准化程度较高、应用性较强的评估体系。

二、科技政策与经济增长：美国的经验

多年来，美国政府颁布实施了许多支持科技、促进经济的政策，通过各届政府的不懈努力，推动美国经济不断发展并使之成为主导世界新经济发展的核心力量。

美国自建国以来，联邦政府先后制定一系列的科技研发政策，促进了美国科技水平迅猛提升，也提高了美国在经济上竞争力。根据世界经济论坛（WEF）《2011～2013年全球竞争力报告》显示，美国已经发展为全球最大的经济体，2012年其国内生产总值达到15.68万亿美元，居全球第1位，人均GDP为49601美元，居全球第12位；出口工业产品价值14460亿美元，其中“高技术密集度”产品出口7458.70亿美元，在全球139个国家及地区中，2012年美国全球竞争力排名第5位。由此可见，美国科技政策的经济绩效相对较高。

国际上许多学者选择政策量化及逻辑推理等方法来分析美国科技政策带来的经济绩效。新古典经济学派在研究美国科技政策的过程中认为，美国政府干预科技创新的合理性在于科技创新的过程存在着一定程度的“市场失灵”。其主要代表人物肯尼斯·约瑟夫·阿罗认为，“市场失灵”是指科技创新作用于社会整体和私人部门所表现出的不同的边际价值，最终导致了自由市场不能实现最优的资源配置。美国科技创新发展过程中的“市场失灵”主要表现以下三方面：一是在公共物品上，科技创新的产出在一定程度上表现为公共物品的特性，尤其在基础科学领域的研究是较为典型的公共物品，假如进行基础研究所需的资金全部依靠私人部门实现投资，最终会导致资金严重短缺，所以支持科技创新便成为政府的义务；二是在科技收益非独占性方面，知识的溢出效应使创新的私人收益小于社会收益，降低了私人部门的创新动力；三是在外部性方面，科技创新促进经济社会进步的同时，也给美国社会带来一系列的负面作用。但是，也有学者如艾奎斯特认为，在创新政策理念方面，不宜使用市场失灵一词。他认为，经济学中的市场失灵是一般均衡理论模型的一部分，显示现实世界中经验事实和理想或最优系统之间的差别。艾奎斯特认为应该用“问题”来代替“市场失灵”。从1990～2012年，美国政府对于知识产权的严格保护带来了经济总量和人均GDP的高速增长。虽然在吸引外资发展科技上，对经济指标增长方面效果不明显，但是，科技成果的转化、技术创新等相关政策对经济总量及人均GDP的作用却呈现出显著的正效应，其中，科技成果的转化对经济指标的贡献率最高。

而新熊彼特学派则认为，美国科技政策之所以发展的较为充分、全面，在于科技发展过程中离不开国家政策的支持。新熊彼特学派继承了熊彼特对经济运行方式分析的思维方向，突出了科技发展在美国经济发展过程中的核心地位，把科技的发展与进步视为由科学、技术和市场共同作用而形成的。针对美国科技政策制定方面，新熊彼特学派认为，在科技活动进行过程中，各环节都离不开相应的政策支持，并指出在应用科学以及科技成果转化方面，能够促进科技扩散的政策是核心问题。

国家创新系统理论从宏观层面分析了美国科技政策对经济绩效影响力的形成机制。最早提出国家创新系统相关概念的是弗里曼，经济学家朗德沃尔则秉承弗里曼的国家创新系统理论继续深入研究，成为该理论的重要代表人物。知识在科技活动中的运用是创新的核心，科技的发展是经济活动充分运行的表现。但是在国家创新系统中，有时也可能表现出系统失灵的现象，也正是由于这一现象的存在，弱化了美国科技政策的效应，甚至给经济绩效带来负面效应。国家创新系统理论学派在总结美国科技政策对经济绩效影响方面，表现出两个特点：一是他们认为科技政策对经济绩效影响失效除了“市场失灵”外，还有“系统失灵”，即由于国家创新系统中存在不完善，最终使得科技活动运行过程中出现资源配置效率较低；二是国家创新系统理论学派主张科技发展的核心应放在企业自主创新能力提升方面，所以，美国经济社会效率的提升要解决的重点应放在增强企业自主创新能力上。

长期以来，美国一直把科技创新作为科技政策的重点方向。所以，美国科技政策的目标定位结合了各个时期发展的现实需求，同时也考虑到这些政策目标与科技创新、成果转化等方面的内在联系。从宏观层面看，美国科技政策对经济绩效影响体现在其能否促进地区间的协调发展。国际学者对美国科技政策的区域协调作用进行了大量的分析。例如，费格博格和沃思培根运用索洛的非经典模型，计算了美国在1950～1990年期间的收敛率。根据他们的模型，在这40年的前半段（1950～1970年）美国最贫困的地区比最富裕的地区增长率快4.3%；在接下来的10年，这一比率下降为2.4%；到1980～1990年，这一比率仅为0.8%。这说明尽管美国政府已经做出了努力，但以人均GDP来计算，美国区域差异仍然没有改变。学者巴特则、莫昂多对美国更广泛的地区进行了调查。结果显示，“赶超”也出现在1980～1989期间，并且在1989～1994期间这个现象更为显著。这主要是由于将最不发达的地区囊括进来了。许多学者认为科技与经济发展之间的关系对于不同地区的集群而言可能是不同的，即称为盖勒收敛俱乐部。盖勒收敛俱乐部是由许多国家或地区组成的，他们都具有相似的经济状态以及相似的内在条件，例如科技先进程度或者社会资本等。持有这种观点的学者都倾向于分析区域集聚是怎样分配他们的所得，并且他们随着时间的变化是如何从一种集群变成另一种集群。他们使用收入作为区分最基础的类别的唯一变量，将科技发展作为解释集群之间流动的外在因素。这种技术进步与经济发展之间外生的线性因果关系受到系统学派的质疑，诺那卡和弗洛里达提出的一种关于科技对经济发展作用的系统的观点认为，在美国科技与经济发展是彼此高度相关的，单纯依靠科技政策，而不与产业结构的改变相连接，就必然无法实现所要达到的目的。这种观点不仅得到了学术界的支持，也被广大的政策制定者所接受。

三、对中国的借鉴与启示

根据我国的实际情况，制定适合国情的科技政策是当前我国面临的重要课题，借鉴美国的科技政策发展模式，我们可以从以下几方面着手，完善科技政策。

1 发挥政府的指导作用，提高服务职能

从美国对科技管理机构不断升级中可以发现，美国非常重视发挥政府职能的指导作用。所以，当前我国为了提高科技发展效率，也应该对科技管理机构进行的改革，转变以往的“国家主导型科技体制”，逐步形成“国家指导、企业主导型科技体制”。政府在科技战略发展大方向上给予指导，将现阶段我国科技政策与经济政策有机结合起来，将我国科技发展的实际与世界科技创新发展动态协调起来，全面系统地对新时期的科技研发作出相应的战略规划，进一步明确适合我国现实发展的科技创新道路，这是当前我国制定科技创新政策的基本出发点，对未来提高我国科技研发水平至关重要。

我国在全面深化改革的过程中，有关方面要制定相应的科技政策来引导私人和企业对科技项目进行投资，鼓励企业对科技项目进行研发，使其成为科技研发投资与实施的主体。进一步完善我国科技政策的体制机制，在税收、担保、贷款等方面对科技研发给予支持。政府要更多地支持科技创新，在立法、行政规章制度、税收优惠以及科技研发资助等方面给予支持，进而全面发挥私人、企业、社会组织等科研力量的作用。提高政府对科技研发的资金投入，同时，在全社会建立多元化、多渠道的投入体系。在基础研究领域，发挥政府投入的主导作用，在产品研发领域发挥企业及个人的投入作用，完善科技融资的体系，创立科技基金。政府在全国范围内建立科技信息网络系统，为各部门提供相应的科技服务。

2 建立以企业为主体的科技发展模式，以技术合作实现自主创新

美国科技的迅猛发展的重要原因之一是，长期以来美国政府将创新视为国家发展的最大动力源。作为一个超级大国，美国不断进行创新、改革其科技政策，从而适应全球科技发展趋势。现阶段我国仍属于发展中国家，更要大力推进科技创新，从中寻求新的经济制高点和增长极。自改革开放以来，我国先后制定和出台了一系列的科技政策与规划，如“863计划”、“科技攻关计划”和“知识创新工程”等，但是有些科技政策缺乏统一性和前瞻性，尤其是较少涉及到高新科技领域，顺应国际潮流与我国科技发展的重点领域，如信息、生物等领域的科技研发。所以，我国应在此基础上确定重点高新科技产业发展的战略与目标，构建起适合我国国情的科技研发政策体系。

在政府的组织和引导下，充分调动企业的积极性与创新能力，发挥企业在市场经济中最活跃的作用，将其打造为科技发展的主体。在市场的导向下，加强科技成果的应用和转化，通过科技进步和产业升级提高企业的效益。政府部门鼓励和资助大型企业在科技前沿问题方面的研究与创新，同时企业也可以同大学及科研机构进行科技合作，加强各部门科技人才的交流与协作，共建多边与双边的科技合作，实现优势互补、互利共赢。要合理地分配产学研科研经费的比例，在引进外来技术的同时提高自主创新的能力。

3 基础研究与产品研发共同发展，强化科技政策绩效评估

长期以来，我国对基础研究领域的投入比重一直较低，应理顺基础研究的投入和管理体系，整合国内目前各类基础研究与产品研发项目，提高国家对基础研究与产品研发的投入。对于研究规模较大、回报较高的项目，可以积极推进其进行国际合作。提高自身竞争力的同时，也要进一步融入国际市场，进一步增强科技研发效益，减少科研成本，为科技创新提供有力的基础保障。要进一步明确高校和科研机构在基础研究与产品研发方面的使命定位，并保证其运行模式和治理结构与其使命定位相匹配。使基础研究与产品研发的投入比重保持平衡，令其共同发展，这是我国科技研发领域稳定发展的必要条件之一。

当前，我国的科技成果转化率相对发达国家较低，科技政策带来的经济绩效不高，许多科技成果仅停留在实验室阶段，尚不能有效地进行科技成果转化。尤其是在高科技领域，我国科技政策所带来的经济绩效同发达国家相比更是相差悬殊。据统计，近五年，美国科技进步对经济增长的贡献率达80%，我国的科技进步对经济增长的贡献率仅为50%。所以，现阶段我们要平衡好基础研究与应用研究领域科技研发力量，将产学研有机结合，提高科技成果转化为生产力的能力。借鉴美国的科技政策的评估体系，我们要进一步完善我国科技政策评估体系，构建国家重大科技计划、自然科学基金资助计划等独立的评估制度。

4 强化科技人才队伍建设，构建人才管理和培养机制

进入21世纪，人才成为科技发展的基础条件，成为经济社会发展的重要资源。当前世界范围内人才危机已经显现，全球各国人才竞争日益激烈，我国正处在人才短缺的危机地带，如果不改变这一现状，我国的科技发展将更加落后于欧美发达国家。所以，我们应按照我国中长期科技和人才规划纲要的要求，为科技人才的培养提供良好的环境和有效的机制，实施长期稳定的战略措施，实行以人为本的科技发展战略，构建科学的人才管理、培养、配置以及激励机制。同时，我们也可以借鉴美国“项目主管”的管理模式，根据科研经费分配比例原则与科研负责人协商，充分尊重科技研究人员的工作付出，从科研经费上保证科技成果的研究质量。

此外，我们可以利用国际、国内两大市场，合理配置人力资源，建立符合国际竞争的政策环境与人才机制，在世界范围内吸引优秀科技人才。充分调动科技人才的积极性和创造性，同时营造一个良好的科技发展环境，鼓励海外学者、科技人才回国工作，推动我国的科技发展。

责任编辑：梁洪学