文 明轩

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——解析道交法出台背景和历次修改原因

文 明轩

2003年10月28日第十届全国人民代表大会常务委员会第五次会议通过。根据2007年12月29日第十届全国人民代表大会常务委员会第三十一次会议《关于修改〈中华人民共和国道交法〉的决定》第一次修正。根据2011年4月22日第十一届全国人民代表大会常务委员会第二十次会议《关于修改〈中华人民共和国道交法〉的决定》第二次修正。

道交法的出台概况

时间

2003年10月28日第十届全国人民代表大会常务委员会第五次会议通过。

定义

道交法即中华人民共和国道路交通安全法。

背景

改革开放以来，我国的道路交通法制建设取得了较大进展。特别是1986年国务院改革道路交通管理体制，道路交通由公安机关统一管理后，国务院相继颁布了《道路交通管理条例》、《道路交通事故处理办法》等行政法规，公安部也陆续制定了《机动车驾驶员考试办法》、《交通违章处理程序规定》等18个配套部门规章，为保障道路安全、畅通发挥了积极作用，为道路交通管理工作奠定了良好的基础。然而，随着经济、社会的高速发展，我国道路交通方面的需求迅猛增长，机动车、驾驶员数量及交通流量都大幅度增加，道路交通形势日愈严峻，道路交通管理工作面临许多新情况、新问题：一是道路交通安全形势严峻，道路交通事故特别是群死群伤的重特大交通事故逐年上升，给国家财产和人民群众的生命、财产带来严重损害。二是大中城市的交通拥堵日趋严重，道路通行效率降低，严重影响了人们正常的生产、生活。三是办理机动车登记、检验和驾驶证审验等管理环节

没有很好地便民。四是现行道路交通管理条例和治安管理处罚条例规定的管理手段单一、对违法行为的处罚力度不够，难以有效制止和惩罚道路交通违法行为，现行的道路交通法规已越来越难以适应新形势的要求。因此，制定道交法，加强道路交通安全管理，预防和减少交通事故，提高通行效率，规范公安机关交通管理部门及其交通警察的执法行为，迫切需要出台一部新的道交法律，为维护道路交通秩序，保证安全、畅通的交通环境提供保障。

颁布单位

全国人民代表大会常务委员会

适用对象

第一类：车辆驾驶人员，是交通事故中最重要的构成部分。本法中所讲的车辆驾驶人并非仅指机动车，还包括非机动车，如轻便电动车的驾驶人员、骑自行车的人，甚至还包括赶马车的马夫，所以是取其广义。

第二类：行人，在交通事故中常以受害人的角色出现，但不排除成为事故的“引发者”或者“推动者”。行人常以受害人的角色出现主要是因为行人在道路上行走，其行为本身没有杀伤力，但结合机动车就会对公共交通安全造成危害，所以行人在交通事故中也有可能存在过错成为“肇事方”。在实践中，常常有因行人不遵守交通规则而导致的严重交通事故。

第三类：乘车人，在交通事故中乘车人一般不太可能存在过错。主要是因为不掌控车辆的驾驶，也不在道路上行走，常常因前两类人群的过错而受“牵连”。但是并不排除侵权、犯罪的可能，例如若乘客指使肇事司机逃逸的，以交通肇事罪论处。

第四类：与交通活动相关的其他人员，此类人不以道路交通行为目的，但其行为却与交通道路密切有关。例如养护道路的相关人员等。

达到的目的

交通立法出台的目的在于规范道路使用者的行为，减少交通事故。实证检验发现，交通制度与技术进步共同推动了中国道路交通安全状况的不断提升，道交法的出台与整治酒后驾驶交通违法行为专项行动的实施对事故水平具有非常显著的抑制作用，汽车技术的改进也在一定程度缓解了交通事故不断上升的态势。在交通条件不断改善的情况下，中国不断的提高对交通违法行为的惩处水平确实发挥了良好的作用，保持了对交通违法行为的有效威慑。良好的执法绩效已经使惩治酒驾专项行动成为中国执法领域的成功案例。

第一次修订

时间

《中华人民共和国道路交通安全法》的决定于2007年12月29日第十届全国人民代表大会常务委员会第三十一次会议通过，并且决定自2008年5月1日起施行。

修订原因

一是道路交通安全形势十分严峻，有必要通过立法加强管理力度，改善交通环境。当前，全社会道路交通安全意识还不高，交通安全违法行为较为普遍，交通事故仍然居高不下，对人民群众生命财产安全造成重大威胁。二是道路安全隐患较为严重，相当多的道路标志、标线不规范甚至缺失，乡村道路安全防护薄弱尤为突出，直接影响了交通安全。三是城市拥堵问题日益严重，多数城市通行效率严重下降，影响了人们正常工作和生活。此外，政府管理水平与社会期求仍有较大差距，有必要通过立法强化管理者的职责，加强对其监督。

修订内容

第七十六条修改为：“机动车发生交通事故造成人身伤亡、财产损失的，由保险公司在机动车第三者责任强制保险责任限额范围内予以赔偿；不足的部分，按照下列规定承担赔偿责任：

（一）机动车之间发生交通事故的，由有过错的一方承担赔偿责任；双方都有过错的，按照各自过错的比例分担责任。

（二）机动车与非机动车驾驶人、行人之间发生交通事故，非机动车驾驶人、行人没有过错的，由机动车一方承担赔偿责任；有证据证明非机动车驾驶人、行人有过错的，根据过错程度适当减轻机动车一方的赔偿责任；机动车一方没有过错的，承担不超过百分之十的赔偿责任。

交通事故的损失是由非机动车驾驶人、行人故意碰撞机动车造成的，机动车一方不承担赔偿责任。

第二次修订

时间

根据2011年4月22日第十一届全国人民代表大会常务委员会第二十

次会议《关于修改〈中华人民共和国道交法〉的决定》第二次修正。

修订原因

因交通事故依然频繁，不按照规则行驶而出现的事故亦有许多。特别是酒后驾驶，是驾车的一个重大危险隐患。另外对于证件的伪造，如驾照、行车牌等，也是造成犯法犯罪行为的重要因素。

修订内容

将第91条修改为：

“饮酒后驾驶机动车的，处暂扣六个月机动车驾驶证，并处一千元以上二千元以下罚款。因饮酒后驾驶机动车被处罚，再次饮酒后驾驶机动车的，处十日以下拘留，并处一千元以上二千元以下罚款，吊销机动车驾驶证。

醉酒驾驶机动车的，由公安机关交通管理部门约束至酒醒，吊销机动车驾驶证，依法追究刑事责任；五年内不得重新取得机动车驾驶证。

饮酒后驾驶营运机动车的，处十五日拘留，并处五千元罚款，吊销机动车驾驶证，五年内不得重新取得机动车驾驶证。

醉酒驾驶营运机动车的，由公安机关交通管理部门约束至酒醒，吊销机动车驾驶证，依法追究刑事责任；十年内不得重新取得机动车驾驶证，重新取得机动车驾驶证后，不得驾驶营运机动车。

饮酒后或者醉酒驾驶机动车发生重大交通事故，构成犯罪的，依法追究刑事责任，并由公安机关交通管理部门吊销机动车驾驶证，终生不得重新取得机动车驾驶证。”

将第96条第一款修改为：

“伪造、变造或者使用伪造、变造的机动车登记证书、号牌、行驶证、驾驶证的，由公安机关交通管理部门予以收缴，扣留该机动车，处十五日以下拘留，并处二千元以上五千元以下罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

伪造、变造或者使用伪造、变造的检验合格标志、保险标志的，由公安机关交通管理部门予以收缴，扣留该机动车，处十日以下拘留，并处一千元以上三千元以下罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

使用其他车辆的机动车登记证书、号牌、行驶证、检验合格标志、保险标志的，由公安机关交通管理部门予以收缴，扣留该机动车，处二千元以上五千元以下罚款。”

原第96条第二款改为第四款。

道交法修改的必要性

道交法自2004年5月1日实施以来，促进了我国交通安全状况的改善，但仍存在一些不足，如道交法的部分条款存在着法律冲突，特别是道交法与《保险法》存在着不太衔接的地方，与现行的机动车第三者责任保险合同条款、保险理赔体制等存在矛盾和冲突。道交法存在的问题主要体现在：

（1）道交法的配套法规尚未制定出台，影响了道交法的顺利实施。道交法第十七条规定：“国家实行机动车第三者责任强制保险制度，设立道路交通事故社会救助基金。具体办法由国务院规定”。但是道交法中“道路交通事故社会救助基金”至今未落实，有关“第三者责任强制保险”制度未完善，导致道路交通事故难以处理。

（2）道交法与《保险法》存在着法律冲突。一是抢救费用的矛盾。从道交法第七十五条规定看，在抢救交通事故受害人时，根本不需要也不可能首先确定被保险人是否承担民事责

任，更不可能确定被保险人是否承担保险责任、应赔偿的保险金数额等。无论如何，保险公司都要按照第三者责任保险的保险金额，首先把钱拿出来，用于抢救人命。这样才能体现出国家保障人权、维护人民人身安全的立法本意，但是现行《保险法》的规定与道交法的规定恰恰相反，《保险法》第五十条规定：“责任保险是指以被保险人对第三者依法应负的赔偿责任为保险标的保险”。

无论从法律规定还是实践运作来看，都要首先确定被保险人对受害人依法应负的民事赔偿责任，才能计算出保险公司应当赔偿的保险金数额，然后保险公司再拿出钱来赔偿受害人。如果依照道交法，那么受害人就有权要求保险公司立刻拿出钱来救命，但几乎所有的保险公司恐怕都没有这样操作过，其内部审核、批准手续不可能那么迅捷。一边是刻不容缓，一边是毫无准备，纠纷必会集中爆发；二是保险金额与保险赔偿金额不一致的矛盾。道交法里使用了“责任限额”这个词，这个词并不是《保险法》中的概念，但可以理解为“责任限额”就是指第三者责任保险的保险金额，可是这就会产生冲突，即第三者责任保险中，保险金额往往与保险公司实际赔偿额存在差距，谁又来承担这部分差距呢？道交法如果对此没有明确的规定，将会导致保险公司在先行赔付、垫付保险金的时候必然缩手缩脚、瞻前顾后，这样不利于保障受害人，也会使道交法的积极意义大打折扣。同样，道交法与《保险法》在适用中存在着相关法律冲突也是无法回避的，道交法第七十六条在法律适用上存在着难以操作：一是实体上的冲突。道交法第七十六条第一款规定的是无过错责任。根据该条款规定，机动车之间发生交通事故和机动车与非机动车驾驶人、行人发生交通事故，即使对方负全部事故责任，保险公司在第三者责任强制保险责任限额范围内仍承担全部赔偿责任。

而《保险法》第五十条第二款规定：“责任保险是指以被保险人对第三者依法应负的赔偿责任为保险标的保险”，就是说，保险人的赔偿义务依据被保险人在事故中所负的责任大小确定，并不能说只要不超出保险责任限额，保险人就应当全额赔偿第三者。对于肇事车辆不负责任的事故，保险公司根据《保险法》的规定就不应负赔偿责任。因此，道交法确定的保险公司的赔偿责任与《保险法》规定的保险公司应承担的具体的理赔限额是不一致的。这一法律冲突如何适用急需解决；二是程序上的冲突。在交通事故赔偿案件中，按道交法第七十六条第一款的规定，是由承保第三者责任强制保险的保险公司先行赔付。而按《保险法》以及保险条款规定，保险公司是根据公安机关处理事故的责任认定书及调解协议或法院的调解、判决文书来确定理赔金额的，即司法机关处理在前，保险赔付在后，二者程序截然相反。由于该程序上的冲突，导致大量的案件无法先行解决，酿成纠纷，诉至法院。

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在道交法实施前，“行人违章担全责”是许多城市通行的事故认定准则；为体现对生命权的尊重，道交法第76条规定，机动车与行人发生事故的责任方在机动车，如行人违章在先，可减轻机动车一方的责任。

但是，由于道交法没有明确机动车责任比例，不少地方出现“行人违法司机买单”的倾向，交通事故赔偿纠纷一度高发，修法呼声日渐强烈。2007年12月，道交法第一次修订，明确规定当非机动车驾驶人、行人一方负全责时，机动车一方承担不超过10%的赔偿责任，持续多年的“生命权”与“路权”之争由此画上句号。

2009年，“杭州宝马飙车案”等多起影响恶劣的交通肇事案件引发了舆论对于危险驾驶问题的强烈关注。为此，2011年4月道交法第二次修订，对醉驾的处罚由暂扣驾照6个月以下“升级”为吊销驾照5年内不得重考，与刑法“危险驾驶罪”对接。统计显示，“醉驾入刑”两年后，全国酒后驾驶下降18.7%，醉酒驾驶下降42.7%。