刘慧

（湖北工程学院政治与法律学院，湖北 孝感 432000）

农村环境执法“一主两翼”公众参与的路径设计

刘慧

（湖北工程学院政治与法律学院，湖北 孝感 432000）

农村环境治理“一主两翼”的公众参与模式，强调以农民参与为主，大众传媒和环保组织参与作为辅助力量，形成全社会公众参与合作治理的互利共赢格局。公众参与模式是环境要素“公共化”、公众生活“社会化”、政府管理“服务化”的必然要求。合理配置这一模式的内部结构，既形成合力，又相互制约与补救，是改善日益恶化的农村环境的有效路径。

农村环境治理；公众参与机制；“一主两翼”合作模式

随着农村现代经济的迅速发展，农村环境污染日趋严峻。2013年环境保护部土壤状况调查结果表明，我国中重度污染的耕地已达五千万亩左右。农村生态破坏不仅影响到广大农民的身体健康，还逐步瓦解着中国农业的基础条件，威胁着全社会的食品安全。改变严峻的污染形势，保护农村环境固然需要政府主导，但公众参与亦不能缺位。然而，在我国农村环境执法实践中公众参与治理的程度极低，政府单打独斗执法效率低下。因此，如何完善公众参与农村环保执法机制成为当前农村环境保护亟待解决的问题。

一、“一主两翼”公众参与模式的涵义

农村环境保护中的公众参与，是指在农村环境保护中，公众依据有关法律法规或规章的规定，平等参与与其环境利益相关的一切活动。本文探讨的公众参与“一主两翼”模式是一种以政府为主导的农村环保执法的合作架构，指在农村环境保护执法过程中建立以农民参与为主，以大众传媒和环保组织参与为辅的公众参与模式。这种新模式的运行强调参与与合作，有别于传统模式下的权威与依附。在这种模式下，不仅参与主体之间合作，而且各参与主体形成一股合力与政府合作：农民为大众传媒和环保组织参与环保提供线索、素材和人员支持，大众传媒和环保组织为农民参与环保执法提供知识、途径和舆论支撑，三者共同组成一支存在于政府环保机构之外的强大力量，协助并监督政府环保部门，共同推动农村环保决策和执法工作的制度化、科学化和民主化。

二、构建“一主两翼”公众参与模式的理论基础和现实意义

（一）公众参与模式构建的理论基础

1.环境要素从“无主物”到“公共财产”的性质转变。环境最初被人们视为“无主物”，这种认识带来的是各社会主体对环境要素的滥用。严峻的现实迫使人们对环境要素进行重新认识。萨克斯的“公共信托理论”指出，环境要素在受到严重污染和破坏以致威胁到人类正常生活的情况下应成为所有权的客体，是全体国民的“公共财产”。人人都享有环境权，政府只是接受公众委托保护环境，同时有义务保护公民享有的环境权。“公共信托理论”在环境与公众之间建立了法律利益的相关性，论证了公民为公益或私益对环境所提出权利主张的正当性与合理性。

2.公众日常生活从“单位化”到“社会化”的逻辑转变。随着公众的日常生活逐渐从“单位化”向“社会化”转型，围绕个体性事务及利益诉求而产生的社会行动成为其中的主要议题。单纯依靠国家权力的科层体系来管理社会事务，已无法适应这种社会化转型。公众希望通过个体行动或组织化的方式参与治理与自身利益相关的公共事务领域，期待通过利益的“表达”和“集结”使之与国家治理实现有机结合。环境问题的普遍性、公共环境事件、环保非政府组织的成长以及人们对环境法律革新的诉求，使得公众参与环境治理成为社会发展的必然。

3.行政法学从传统的“控权论”到“公共服务”的理论转变。传统行政法学以控权论为基础，认为行政权力对公共资源进行管理和分配，公民是被动的守法者，控权论易导致行政权力膨胀侵害公民权利，使得两者之间关系紧张对立。而现代行政法以公共服务理论为基础，认为公民可以成为管理国家、公共秩序维护、公共政策制定的参与者、公共服务与福利的要求者和受益者。公共服务理论旨在在行政权力与公民权利之间建立一种柔性互动的良性发展关系：既可以防止行政权力过分肆虐，又可以保障行政权力效用的充分发挥；既可以使相对人的权利得到充分的尊重，又可以防止相对人滥用权利。公共服务理论在行为模式上必然要求更多地运用非强制性的行政行为方式和相关的公众参与机制的完善。

（二）“一主两翼”模式构建的现实意义

1.“一主两冀”模式是“参与+合作”为核心的环境公共合作治理模式的必然要求。权威型环境治理模式的制度逻辑是以中央权威为核心，以地方政府的逐级任务分包和灵活变通为运行机制，其核心即“权威+依附”。这种模式的优点在于：稳定的科层制能增强地方对中央下达的环境治理要求的敏感性和重视程度。然而，现实生活中科层制权力在功能定位、决策权分配、运行机制方面的某些异化已经使权威型模式面临诸如权法矛盾、法律被隐匿、变通和悬置、“不出事逻辑”和“运动式”环境执法、利益俘获以及环保非政府组织的选择性失语等多种困境。这种模式隔断了公众与环境事务之间的关联，给环境治理带来诸多困难。在这种背景下，以“参与+合作”为逻辑核心的环境公共合作治理模式应运而生，“一主两翼”模式构想正是对这种合作架构的探索。

2.“一主两冀”模式认可农民作为参与环保执法的主体力量，有利于提高农村环保执法的效果。农村环境污染中农民的双重身份决定了农民理应成为参与环保执法的主体力量。一方面，农民是农村环境污染的最直接受害者，“癌症村”的频频出现发人深省，农民参与环境治理的潜在动力最足；另一方面，农民也是农村环境的污染者。据2011年环境统计年报显示：我国农业源化学需氧量排放量为1186.1万吨，占全国废水化学需氧量排放量的47.4%；农业源氨氮排放量为82.7万吨，占全国氨氮排放量的37.8%。因此，引导农民参与环保执法效率较高。

3.大众传媒成为参与环保执法的重要力量，有利于破解农民与政府间环保信息交流不畅、农民环保意识不强、农村环保执法缺乏监督等诸多困境。我国农民数量多、居住分散、农业生产生活方式多样，仅靠薄弱的基层执法力量很难将环境管理要求自上而下传达给农民个体；同时，农村环境污染来源多样，生活生产污染、畜禽养殖污染、乡镇企业污染、城市污染转移交织在一起，随机分散在广阔的农村，这些环境信息也很难通过自下而上的渠道反映到政府管理部门。大众传媒的参与可以为“上下联通”开辟平台与路径。此外，大众传媒在报道环境事件的同时必然伴随着环境知识的宣传普及，有利于农民环境意识的提高和公众对政府环境执法的关注和监督。

4.农村环保组织参与环保执法，有利于推动农村环保事业的知识化、有序化、公众化、高效化。农村环保组织通过传播生态文化观念、动员农民参与、代言农民权益、积极与政府合作等多种途径，有效避免了农民个体在环境事务中的盲目被动性及“单向度”状况，实现了农民的“要我”到“我要”主动意识、行为的转换，有利于扩张环保的公众化道路和社会化进程。农村环保组织的专业性、组织性和持久性能让其参与基层环保执法决策及其他活动更加高效，在处理纠纷协调各方的环境权益时更加有序和理性。

三、农村环境保护执法“一主两翼”公众参与模式的构想

农村环保执法“一主两翼”公众参与模式就是要在农民、大众传媒、环保组织和政府之间建立一种合作和监督框架。这种在政府主导下形成的环境执法纵横向网状合作监督结构需要构建一系列的路径和运作机制来实现。

（一）农民参与环保执法的路径设计

农民是农村环境污染的最直接受害人，同时也是农村环境重要污染者之一，如何拓宽农民参与途径对保护农村环境具有重要意义。

1.设置村级环保办公室或授权村委会进行环境监督，利用环保办或村委会建立农民和政府间的常规信息通道，引导组织农民参与环保执法活动，作为农民参与环保执法的官方途径。环保办作为乡镇环保部门的派出机构，其职责至少应包括三方面：其一，将农村环境状况的信息客观全面系统地向政府乃至全社会反馈。比如测量各项环境指标、整理村民意见建议，监督环评文件落实，监督污染企业排污，收集非法排污证据并依法上报，及以独立身份向社会公开污染信息并请求帮助等；其二，将政府的各项环境要求全面、准确、妥当地向农民传达并组织实施。举办形式多样的活动教育引导村民提高环保意识，组织农民参与环保执法的决策、监督、评价过程，倡导垃圾分类，探索建立“房前屋后环保责任制”，定期由村民互评产生“环保之家”，由政府予以奖励，目的是从源头上减少污染。在不具备设置环保办的自然村，可授权村民委员会行使环保办的职权。

2.开辟农民参与环保执法的非官方途径。为了防范环保办和村委会可能的不可为或不作为，有必要在常规通道之外建立辅助通道，以弥补官方通道的不足和防范其可能的失灵风险。大众传媒和农村环保组织便是农民参与环保执法的两条重要辅助通道，构成农民参与环保执法的两翼。前者通过报道环境事件、普及环境知识、提高环保意识、营造环境舆论等途径为农民参与决策、执法和监督提供公共舆论空间。后者利用自身的组织和专业优势，全面、系统、便捷地了解当地的环境，分析问题的源头并加以回应和解决，为农民参与执法提供知识和组织保障，避免环境保护盲点和短视化。

（二）大众传媒参与执法的路径设计。

1.大众传媒应树立农民受众本位意识，提供环保舆论空间，拓展公众参与平台。农民参与环境决策、环境评价与监督是一个复杂的社会过程，不仅需要农民的积极投入，更需要相应的制度安排。大众传媒应实现从媒介本位向农民受众本位的转变。其一，设置投诉热线，收集信息，向全社会传递农民的环境困境与需求；其二，设置环境案例跟踪、污染动态曝光、嘉宾访谈、环境问政等栏目，向农民传递来自政府的环境信息，为公众参与环境事务、参与政策建议和监督政府环境执法提供最高效的平台；其三，结合农村实际倡导绿色生活方式，引导农民改变自身的环境思想和行为，如改水改厕，增加农家肥，种植绿肥，进行垃圾分类并集中存放处理等。

2.大众传媒与政府建立合作与监督机制。大众传媒与政府的合作主要体现在加强环境新闻报道和建立污染企业强制曝光机制上：一方面，大众传媒有权从政府获取环境方面的权威消息及重大、突发环境事件的全面情况作为新闻来源，政府有义务提供。与此同时，为鼓励大众传媒增强对农村环境的关注度，政府还应建立对农村环境新闻节目的专项基金扶持制度。另一方面，政府利用大众传媒的立体化平台，通过直接组织或间接支持推动环境新闻，宣传环境政策，公开环境信息，普及国家环境政策法规并对相关生产企业进行曝光处理，让公众了解政府的积极态度和作为，大众传媒必须接受。大众传媒对政府的监督主要体现在政府环境决策执法各个环节和实际效果上。即破坏环境的事实一经报道，社会反响强烈，将对政府形成一种无形的压力，客观上要求相关部门及时通报环境事件动态，包括处理进程、危害损失统计以及事故原因与责任追究，可在一定程度上避免官方的不作为。

3.大众传媒与农村环保组织建立合作机制。大众传媒拥有公众，农村环保组织拥有专业知识和新闻议题，两者建立环境新闻合作机制既可以实现各自的目标，还可以克服政府在环境执法信息传递上可能的不作为。合作形式亦可以作如下构想：一是农村环保组织定期培训媒体记者制度，即利用“记者与环保论坛”、“可持续能源记者俱乐部”等平台，通过演讲、研讨等多种形式影响环境记者的环境意识；二是新闻媒体开设“环境教育专栏”特邀农村环保组织权威人士执笔以影响更多的公众；三是新闻媒体和环保组织共同发起对农村各地方环境指标进行联合监测、统计并向社会公布的机制，在政府力不能及或不作为时满足公众的知情权。

（三）农村环保组织参与执法的纵横向路径设计。此处的农村环保组织不排除全国性的环保组织，但是更倾向于由本地常驻居民为主要成员的较为固定的当地环保组织。这种土生土长的组织相对于一般的民间环保组织而言，其对周边环境较为熟悉且与当地环境利益密切相连。一则可以比较全面、系统、便捷地了解当地的环境问题，提高工作效率；二则可以持续深入地分析问题的源头并加以回应和解决，避免环境保护盲点和短视化。具体参与路径设计如下：

1.作为无数零散农民的“组织体”，整合农村的环保资源与政府环保部门实现功能互补。农村环保组织可利用人缘地缘优势，综合调动村民和社会资源投入环保事业，将单位和个人组建成一个生态建设的网络体系，形成人人均可参与环境保护的局面。法律法规可授权农村环保组织在一定范围内的环保执行权，协助村级环保所落实基层政府的各项环保任务，弥补环保机构“鞭长莫及”和“无暇顾及”的缺憾。比如进行日常的环境管理、监测和记录，开展环境教育和生态文化宣传，倡导和组织村民的生产生活方式向生态化转变等等。农民经过有序的组织和培训，则从原先的环境破坏者转变为环境的保护人和监察员。考虑到目前农村环保组织的非营利性和普遍存在的经费紧张现状，应建立国家和社会对农村环保组织持续稳定的经费支持制度。

2.作为农民的“代言人”，代表农民更有序高效地参与环境决策过程，更准确地反映民意，更理性地抵制政府的环境违法行为，在某些情况下还可缓解政府和民众因环境问题而产生的矛盾。因此，基层政府环保部门应建立重大环境事项听证会制度。在事关当地重大环境问题决策和执行时，必须征求当地农村环保组织的意见，对于农村环保组织的意见如果不予采纳，必须进行书面解释并向社会公布。

3.作为农民的“代言人”，在农民与企业就环境权益博弈时，为农民提供组织、知识和舆论支持。应建立农村环保组织与当地污染企业的定期沟通机制，保持对污染企业的实时动态关注并向新闻媒体提供真实的环境资料。此外，对于在环境污染事件中的受害的群体农民，法律应赋予具备一定条件的当地农村环保组织提起公益诉讼的资格。

总之，农村环境的保护离不开政府的主导和公众参与。没有政府主导，公众的参与将是一盘散沙，不能形成合力；而没有公众的参与，则无法对政府在环境治理中不作为与乱作为进行有效的制约与补救。搭建各种合作制衡的执法网络，设计公众参与农村环境治理的多样化路径，是改善日益恶化的农村环境的必由之路。

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1673-0046（2014）4-0169-03

本文是湖北省人文社科立项“我国农村环境保护之立法与执法机制完善研究”阶段性成果，项目编号：13q130