彭红艳 胡昌平

(湖北省工会干部学校 武汉市 430060)

当前，中国社会正处于全面建设小康社会、奋力实现“中国梦”的过程中，中国经济社会正经历波兰尼意义上的“大转型”，经济结构、社会形态、社会意识都发生着前所未有的变化。在此背景下，党的十八届三中全会作出《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(下文简称《决定》)，提出要“创新社会治理体制”，因此中国工会的自身变革与发展便成了迫在眉睫之事。

一、 “社会治理”释义

“社会治理”概念在我国的明确提出，经历一个历史演进过程。党的十六届三中全会提出应完善政府社会管理和公共服务职能；十六届四中全会提出要加强社会建设和管理，推进社会管理体制创新和建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局；十六届六中全会提出要创新社会管理体制，激发社会活力；十七大提出完要善社会管理，健全基层社会管理体制；十八大提出要加强城乡社区治理和加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制；十八届三中全会才明确提出“创新社会治理体制”，用以改进社会治理方式，激发社会组织活力有效预防和化解社会矛盾体。

“治理”之概念兴起于二十世纪末，按照全球治理委员会的界定，它是指各种公共或私人机构和个人管理其共同事务的诸多方式之总和，是使相互冲突或不同利益得以调和并采取联合行动的持续过程。一般而言，社会管理是指政府与国家单向的行政手段为主的管理，所强调的是强制性；而社会治理，则承认多元主体的共同参与，除政府与国家外，还有社会力量，所强调的是多边互动的合作网络。十八届三中全会的《决定》，把“社会管理”提升为“社会治理”，虽一字之差，却体现了由自上而下的管理转变为上下互动、国家与社会相结合的治理，它反映出当前中国治理模式正在发生着深刻的变化。

目前，中国处于社会转型期，衍生的社会问题日益增多，公共问题日趋复杂化，因此有学者提出了“牵出现象”的概念，意谓一个地方或是一个领域问题没暴露时，好像一切都很好，“但是只要有一个问题暴露出来，马上就会牵出一系列的问题，原来看起来一切都很好的事情，好像各个环节都出现了问题”。在这种情况下，只有实施社会治理，才能使国家与社会的纵向承接关系出现新的局面。

十八届三中全会《决定》所提出的“社会治理”，既符合“治理”的一般要求，也具有鲜明的中国特色，它是一种党委和政府主导、社会协同、公民参与的协作治理模式，其治理主体，已不再局限于政府，政府、社会和民众共同治理社会已成为社会发展的必然。正像马西恒所说：“社会领域中的多元利益主体将能够共同参与公共管理的过程，从而有机会为自身的利益要求说话，同时为公共事务承担输送资源的义务；国家也能够做到既还权于民，又保持自身的权威和主导能力，从而有机会获取更多的‘合法性’支持”。

二、工会参与创新社会治理的角色分析

(一)工会是社会治理的重要主体。我国工会的性质，决定了工会是创新社会治理的重要主体。按照《工会法》，工会是职工利益的代表者和维护者，维护职工的合法权益乃是工会的基本职责。而社会管理和公共服务，则关系到职工最关心、最直接、最现实的利益。《宪法》第二条提出：人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。党的十八大报告指出：加强和创新社会管理，必须充分发挥群众参与社会管理的基础作用，畅通和规范群众诉求表达、利益协调、权益保障渠道。社会治理中的民众参与，既是一种民众的权利，也是 “以人为本”的具体体现。社会治理和公共服务的内在要求，是必须发挥社会组织的作用。但我国长期以来民众参与的制度性供给不足，渠道不畅，表现出“强政府、弱社会”的明显特点。正如亨廷顿所说，“社会动员和政治参与的速度偏高，政治组织化和制度化的速度偏低，其结果只能是政治不稳定和无秩序”。

“社会治理”强调社会协同和公民参与，而工会正可代表职工参与其中。与西方工会相较，“中国工会的独特性恰在于，她努力地勾连国家与社会之间的紧密联系，避免出现二者之间的分立与对张，因此中国工会的角色与职能是围绕国家治理来展开的”(吴建平语)。截止到2013年年底，全国工会会员已达到2.9亿人，也即工会代表2.9亿职工群体参与社会治理，它可根据自身经济资源和社会资源，形成自身公共服务的品牌与特点，如困难职工帮扶救助、职工素质工程，等等。另外，它还参与社会政策的制定，使自己的政策主张成为社会公共政策的组成部分，用以实现职工经济社会利益的最大化。

(二)参与创新社会治理能提升工会的社会资本。普特南认为：“社会资本是指社会组织的特征，诸如信任、规范以及网络，它们能够通过推动协调的行动来提高社会的效率。” 十八届三中全会的《《决定》提出要“激发社会组织活力”，正确处理政府和社会关系，加快实施政社分开，推进社会组织明确权责、依法自治、发挥作用，并且提出，凡适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项，皆可交由社会组织承担。可见，在创新社会治理模式下，国家垄断和分配大部分资源的治理模式将走向终结，各类社会组织和公民将广泛参与到社会事业发展和社会公共服务中，而多元主体的多边互动和交往合作，将形成更好的社会资本，社会治理将成为社会资本壮大的基地。在这方面，工会组织已具备较好基础，其依法参与社会公共事务、与党和政府的信任合作等都属于社会资本，该职能如得到更好的发挥，将能更好地提升工会的社会资本。

(三)工会参与创新社会治理亦有其不足之处。目前，工会自身建设的状况，与参与创新社会治理格局的要求还存在一定差距，其问题主要为：1.组织基础薄弱。很多基层工会虽建起来，但不能正常转起来、活起来；2.制度建设薄弱。一些基层工会缺乏相应的工作制度，有关工会工作的法律、法规和政策不能得到落实；3.基层工会组织缺乏活力。一些工会组织脱离职工群众，凝聚力不够强；4.工会工作形式化，脱离组织实际；5.工会工作行政化，民主化进程缓慢；6.工会组织发挥作用难，难以满足职工需求；7.协商谈判难，收入差距大；8.工会干部兼职化，工作疲于应付。等等。所以说，工会目前的状况，离市场经济条件下劳动关系调整的需要还有较大的差距，工会承担社会治理功能的能力尚需加强。

三、工会改革的目标取向

福柯在《治理术》一书中，曾提出“治理艺术”，他认为，“想把国家治理好的人，首先要学会如何治理自己……，然后他才能成功地治理国家……。对君主的调教保证着治理形式向上的连续性，而治安(Police)则保证着治理形式向下的连续性” 。即“治理”意味着同时在向上和向下两个方向建立连续性。工会自身的建设和改革，其实亦属于“自我治理”范畴。正像郎晓波所说：“‘工青妇’这样的组织争取自身地位主要方式无非两种：扩大自身群众基础；更好地为成员代言。”因此，工会只有通过“自我治理”使自己更好地为职工群众代言，才能达到“治理”的目的，也就是达到福柯意义上的“向上的连续性”和“向下的连续性”。

而在由计划体制向市场体制改革的进程中，我国工会的改革转型步伐一直没有停止，其改革应在充分尊重我国工会现存体制和社会背景的基础上，探讨工会的社会价值，以寻求其发挥更大作用的空间。而首当其冲的，便应是在创新社会治理的背景下探索工会改革的目标，即工会通过自身改革和建设，使自己的组织体制和运行机制适应社会主义市场经济条件下劳动关系调整的需要，逐步转为能承担“治理”功能的重要社会组织。

工会自身改革和建设的具体目标取向，应包括以下几个方面。

(一)工会特点由行政化转变为群众化。在我国，工会是职工自愿结合的工人阶级的群众组织。但在计划经济时代，工会组织被误视为“人民团体”而非“社会团体”。群团组织在中国的特殊意义，是由党政直接支持建立起来，如工会、共青团、妇联等，它与国际社会所认为的非政府组织有所不同，并与在我国民政部门登记的民间组织也不一样，也就是它的行政化，主要表现为角色定位国家取向化，运作方式行政化。

这种工会行政化倾向的色彩，并没有随着市场经济体制的建立而自动消除，如有些单位的工会主席由领导安排决定，选举不过是走走过场；会员代表大会缺乏制度规范，集中多数会员意志的机制尚未建立和健全起来，工会主要按上级布置党政指示而不是遵多数会员意愿开展工作；工会往往对上负责，其领导人并未以会员职工为中心；工会内部的民主化程度还不高，职工主体地位和参与监督机制远未确立和发挥作用。负责人领导决定、工作由上级安排、各级对上负责、强调首长负责和上级监督等，恰是行政管理的特征，这些问题，使得工会脱离群众的现象表现得非常突出。

党的十七大指出，工会过去更多着眼于政治功能，而现在要从社会功能角度来考虑工人社会权利。常凯2005年便曾提出：中国工会转型的一个基本内涵，便在于工会身份的回归。明晰工会的职能不仅涉及恢复工会的社团地位，更可拓展其政治参与渠道。

因此，工会应适应市场经济条件下劳动关系调整的需要，努力成为劳动者的真正代言人和代表者。只有工会组织回归职工群众组织之本位，职工在工会关系中的主体地位才能体现，工会才能从机制上保障以大多数职工的意愿开展工作，其在参与调整劳动关系中才有强大的动力机制和监督机制，也才能切实体现出自身的社会价值和社会意义。

(二)工会地位由部门结构型转变为系统结构型。在我国转型过程中，劳资纠纷的增加，使工会的功能显得更加突出，但工会维权绩效似并不显著，其原因如陈峰所说，工会作为“国家的工具”和“工人组织”，存在着“双重身份”的冲突。

从理论上讲，中国工会是独立的，该独立性表现于，它依《工会法》而产生，有独立的组织系统、独立的经费财产、独立的社会团体法人资格、独立的社会功能。因此，工会与企业的法律地位应是平等的，其基础便是劳动者与用人单位的法律地位是平等的，工会作为劳动者的代表，据此奠定了平等之基础。工会只有坚持与企业的平等，才能充分表达劳动者的诉求，也才能建立劳资矛盾正常的调整机制。

这种独立性和平等性，决定了工会不应是企业的一个部门，因为如是企业的一个部门，就要把自己纳入企业的统一体之中，按照企业的统一要求说话办事，不能有自己的思想意志，劳动者的利益诉求就不能充分表达和维护，劳动关系就会失衡，工会自身也就失去了存在意义。因此，工会地位应由企业部门型转变为独立平等型，如此才能更大限度发挥工会的职能，承担社会治理的功能。

(三)工会职能从形式维权型转变为实质维权型。工会是社会经济矛盾和劳动关系矛盾的产物，而体制因素导致了工会存在着突出和强调政治性而忽视了经济性的倾向，如重视按照上级指示和要求开展工作，忽视了从劳动关系实际需要出发；重视工会在政治体制和行政级别中的地位，忽视了工会作为劳方代表的基本定位；重视维护总体利益和坚持政治方向，忽视了维护职工群众的利益。这种倾向的结果是，有些工会组织在劳动关系调整中不能很好地维护劳动者权益，对职工的凝聚力和吸引力因而有些下降。而经济领域的日益市场化，又产生了工人组织的自发需求，一旦无法通过官方渠道组织起来，该需求即可能通过同乡会等渠道表现出来，即可能诱发国外势力的介入。工会如若不能把广大职工群众团结起来，就会削弱党的阶级基础和执政地位，其作为党联系职工群众桥梁和国家政权重要社会支柱的作用就不能很好地发挥。

而解决这些问题，就需要在坚持政治导向前提下，更加注重职工群众的经济利益。也就是要从劳动关系的实际出发，切实履行好维护职工合法权益的基本职责，以不断增强工会对职工的凝聚力和吸引力。

(四)工会工作由被动配合型转变为积极协商型。组织行为学理论认为，一个具有多重角色的组织，容易发生角色冲突。角色冲突的结果，会使组织对自我的认知出现障碍，从而无法对外界环境的变化作出及时、准确的判断，最终导致功能弱化、资源流失和地位下降。因此刘泰洪曾提出，实现工会转型的路径选择应是：加强工会的独立自主性建设，进行真正的集体谈判，从而回归社会组织的建制本源。

工会应做些什么工作，重点放在哪里，应根据劳动关系调整的需要和广大职工的需要来确定。对劳动力所有者而言，工资是劳动力价值的价格表现，是劳动者生活的主要来源，也是劳动者社会地位的经济基础，因此，劳动者总是追求工资的最大化。而对用人单位来说，工资是生产投入活劳动的货币表现，是生产成本中人工成本的主要组成部分。为实现利润最大化的目标，企业总希望控制成本，减少费用，工资越低越好。劳动者主张的工资最大化与企业主张的利润最大化，成了劳动关系矛盾的焦点，它决定了工会参与调整劳动关系的核心作用，就是代表劳动者通过平等协商来共同决定劳动者的工资水平，以维护他们的劳动报酬权，促进劳动公平。工会如不能发挥这种作用，就会失去市场经济条件下的核心价值，其他职责的履行也会受到影响。因此，工会能否把工资谈判放在更加突出的地位，从而代表职工把工资谈起来、谈到位，让职工真正实现劳动的价值，分享劳动成果，这是对其是否真正成为劳方代表的检验，是对工会是否切实维权的检验，是对工会体制机制和能力是否适应劳动关系调整需要的检验，同时亦是工会是否成功转型的一个标志。

总之，工会自身改革和发展，是一个长期的历史进程，既受劳动关系的直接影响，又受政治体制改革的制约，亦有赖于工人的启蒙。在参与创新社会治理的过程中，工会既要高瞻远瞩，做好顶层设计，也应该脚踏实地，做好具体工作，同时更应提高认识，奠实工会改革的思想基础，把工会建成“职工自愿结合的工人阶级的群众组织”，以更好地发挥工会在社会治理中的作用。

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