黄茂英 杨正喜

(华南农业大学公共管理学院 广州市 510642)

一、前言

上世纪七十年代以来，新加坡劳资关系日益稳定，罢工数量急剧下降，仅出现一次小规模罢工。全国每年发生的工会与雇主之间的集体争议事件仅有几百次，雇员与雇主之间的个人劳动争议也仅约二千次，争议内容主要涉及工资和福利待遇问题，且绝大部分争议案件经劳工部调解后得以平息，提交劳工法庭或仲裁法庭的劳动纠纷极少。新加坡这种和谐稳定的劳资关系，得益于其以政府为主导、以工会为主体的统合主义劳资模式。

二、以政府为主导的劳资关系协调框架

(一)国家统合主义劳资模式。统合主义是分析国家与社会互动关系的一种政治理论，斯密特将其定义为由不同种类利益代表组成的系统，这些组成单位数量有限，具有强制性、非竞争性、等级化和功能分化等特征，受国家认可或者由国家授权，国家通过授予其垄断的代表地位来换取对其领导人选举以及需求表达的控制。统合主义可划分为国家统合主义和社会统合主义，在国家统合主义结构中，国家通过自上而下的方式授予某些社团特殊地位，并对社团进行实质上的控制，这往往出现在威权主义国家；在社会统合主义结构中，社团通过自下而上的竞争淘汰获得自身的垄断地位，国家通过对其地位的承认换取社团部分权力的让渡。一国的国家与社会关系在国家的政治、经济、文化、社会等各个领域都有所体现，这也是影响本国劳资关系模式的重要因素。新加坡具有明显的威权主义特征，国家在社会生活中起主导作用，从而形成政府主导下的国家统合主义劳资模式。

在新加坡的现代化进程中，人民行动党垄断了国家政权，从1959年开始持续在大选中获胜并执政至今，人民行动党通过国会和政府实现党对国家实质上的领导。新加坡国会属于单院制，任期五年，人民行动党在议会中占据多数席位，并作为占议会多数席位的执政党组成内阁，内阁总理由人民行动党秘书长担任，其他副总理和部长则多由党的中央执行委员会委员(也是国会议员)或行动党其他议员担任。因此，人民行动党的理念和政策就通过议会上升为国家意志，并转化为政府行为。

人民行动党通过促进以政府为主导的劳资政三方合作，维系新加坡和谐稳固的劳资关系。新加坡统合主义的劳资模式主要表现在政府对工会的控制以及政府主导的三方协商机构的建立两个方面。一方面，政府通过新加坡全国职工总会(简称职总)实现对工会及工人的领导。职总是全国唯一的工会联合组织，大多数工会都已加入职总，虽然新加坡法律规定，职总是一个独立的组织，不受人民行动党领导，不属于官方组织，但实际上，政府通过赋予职总合法垄断地位以及财政支持等方式换取职总的实质领导权。职总在路线方向、方针政策等重大问题上，都按照政府意愿行事，职总已经成为贯彻人民行动党政策，联系政府与民众的纽带。另一方面，政府按照三方原则建立起全国工资理事会、国家生产委员会等协商机构，通过三方协商解决工资、奖金、社保等与劳资双方利益密切相关的问题，平衡劳资双方利益，促进劳资政三方合作。

(二)政府对工会的领导与控制。在新加坡历史上，工会不仅是人民行动党的支持者，也曾作为反对力量与人民行动党形成强大的竞争关系。新加坡和谐稳固的劳资关系，得益于人民行动党妥善处理与工会特别是职总的关系。政府对工会的领导与控制，主要通过人民行动党与职总的交叉任职和双方政策的相互支持来实现的。

1.通过人事参与实现人民行动党对职总的领导。一方面，是人民行动党对职总的人事渗透。人民行动党高层兼任职总核心领导，同时选派大批人民行动党干部到职总总部及其下属工会工作，许多人民行动党国会议员，也在各级工会中担任顾问或者任职专业岗位。另一方面，政府鼓励工会干部进入议会和政府的部门，参与国家政策的制定。工会在经济发展局、中央公积金局、全国工资理事会等60多个官方机构中都有自己的代表。1980年,人民行动党和职总双方的高级联络委员会成立，确立了双方高层领导制度化的联络机构，增进了双方领导人的相互理解与合作，同时也通过党政资源进一步加强政府对职总的控制。在其他层级的政府和工会，交叉任职也不断扩大且更为制度化。政府通过向职总拨付大部分经费，从经济上实现对职总的领导。

2．人民行动党与职总彼此支持对方的政策。一方面，职总是国家承认的唯一合法的代表工人利益的工会联合组织，职总可以通过交叉任职、参选议员、内阁任职等多种渠道参与政府决策，表达工人诉求。另一方面，职总全力支持政府的方针政策。职总作为工会代表，坚决拥护政府方针政策，倡导劳资合作而非对抗，为缓解劳资关系做出了重大贡献。1985年和1986年，因受美国经济萧条的影响，新加坡经济出现衰退，职总支持政府冻结工资两年的决定，并花了4个多月的时间说服职工，终于使职工接受了政府的决定。在2009年的金融危机中，工会接受工资理事会建议，同意保岗减薪，并通过职业技能培训提高员工特别是年长低薪员工的受雇能力，从而使新加坡很快走出危机。

(三)国家主导下的三方协商机制。三方协商，是国家(通常以政府为代表)、雇主和工人之间就制定或实施社会政策而进行的所有活动，也称为“三方合作”、“三方关系”或“三方性”。三方协商一般特指一个过程或机制,在那里工人、雇主和政府通过自愿的互动和对话,致力于劳动标准的发展完善和劳工权益的保护。这一制度最早出现在法国，1848年法国成立劳动咨询委员会,为工人提供参与政府决策制定的平台。后在国际劳工组织的大力提倡下，三方协商机制逐渐被世界大多数国家采用。

1969年，新加坡正式确立劳-资-政三方协商机制，其中，由职总作为工人代表，新加坡全国雇主联合会作为资方代表，人民行动党作为政府代表，三方的高层协商机构则由政府劳工部门直接领导。新加坡的三方协商机制，一方面以政府干预和工会参与弥补了法律和市场对于实现和维护社会公正的不足；另一方面由于政府的主导，使协商对话一直以“双赢”为其出发点和归宿，因而不致伤害至少不致严重地伤害雇主的利益。三方通过协商、调解、仲裁等方式解决劳资纠纷，保障了新加坡社会的和谐稳定。新加坡国家主导下的三方协商机制主要解决了工资调控、社会保障等与工人和雇主利益密切相关的问题。

全国工资理事会就是一个典型的三方机构，1972年，新加坡成立全国工资理事会，由政府、雇主、工人三方代表组成，各方各出四名代表，并由政府任命一名独立于三方且具备较高社会威望的人担任主席。每年六月，全国工资理事会都会公布本年度的企业工资增长额指导意见，大部分企业都会参照这一标准确定本企业的工资增长计划，以此来保证全国工资的有序增长。同时，全国工资理事会也会指定与新加坡经济社会发展水平相适应的工资指导线，并对企业改进激励机制提出建议，提高生产力。在工资理事会中，工资与分红问题是雇主与工人代表争论的主要话题，政府一方面需要平衡协调各方利益；另一方面，在协商无果的情况下，政府也要作最后决定。通过全国工资理事会，劳资双方更容易实现合作，同时政府也有效地控制了全国的劳动力成本，掌握社会经济发展的动向。现在，全国工资理事会讨论的议题已扩大到职业培训、就业、退休等其他方面。

除全国工资理事会以外，在生产发展、技能培训、工作环境等涉及劳资双方利益的领域,政府都主导并参与建立三方协调机制。

三、以工会为主体的劳资关系协调机制

(一)职总主导的新加坡工会。新加坡全国职工总会，是新加坡最大的也是唯一合法的工会联合组织，成立于1961年，国内大多数工会都已加入职总，职总在新加坡工会具有绝对的领导地位。职总自上而下分为三个层级：职总中央-工会总部-工会支部。其中，职总中央由21席中央委员组成中央委员会；工会总部，又称附属工会，目前有62个，由约1200名工会领袖组成执行委员会；工会支部，有约5000名分会领袖。职总所有层级的工会领袖，均以秘密投票产生。全国职总代表大会为职总最高机构，每四年召开一次，产生新一届中央委员会，作为职总的中央执行机构，秘书长为其首席行政官。职总经费来源，主要为会员缴纳的会费、政府和机构(比如劳工基金)的赞助、捐款及职总开办的社会企业投资收益等。

(二) 职总积极参与三方协商。1976年，新加坡批准接受了国际劳工组织《三方协商促进履行国际劳工标准公约》(144号)，此后，职总开始借鉴西方工业化国家的经验，针对劳资关系领域的重要专门事项，设立相对独立且专业性较强的三方代表协商制度，推动三方协商在新加坡的运行。新加坡全国工资理事会、国家生产力局、技能发展委员会等是新加坡主要的三方机构，在这些机构中，职总都在政府的支持下作为唯一的劳方代表参与三方协商活动，参与有关工人利益的政策法规制定。职总参与政策制定及执行的能力很强，这主要得益于政府对职总的支持及职总高素质的工会干部，职总拥有一批工资、福利、法律、工运、经营等专业性人才，在协商中发挥了重要作用。在三方协商中，职总既积极与政府和资方代表博弈，争取工资、福利、工作环境等方面的劳工权益，同时也在下级工会组织中积极推行国家政策，促进劳资政三方合作。

(三) 职总积极推动集体谈判。集体谈判是新加坡工会的主要工作，新加坡政府也十分重视通过集体谈判调节劳资关系。与此同时，新加坡也拥有较为完备的集体谈判法律，工会的集体谈判工作有序开展，极大地降低了新加坡的罢工及集体劳动争议数量。新加坡工会的集体谈判一般在企业层面进行，行业性、地区性、全国性的集体谈判很少。每年，全国工资理事会都会通过职总参与的三方协商确立今年的工资增长额指导意见、工资指导线等集体谈判基本原则，具体数额则由企业层面的集体谈判决定，谈判内容一般涉及工资、津贴、假期等。企业工会或企业工会分会都是按法定要求超过半数以上的企业职工参与和组成的，均有权代表企业职工与资方进行集体谈判，企业工会分会所归属的行业工会也可以代表各个企业工会分会分别与资方谈判。经过劳资谈判所签订的集体合同，也同样适用于非工会会员的企业职工。集体谈判是一个复杂而漫长的过程，职总虽然拥有组织职工罢工的权利，但在实际中他们还是更愿意选择谈判、协调、仲裁等方式解决劳资纠纷。

(四)职总积极维护劳工权益。维护劳工权益是工会的重要工作，新加坡职总不仅代表工人与雇主、政府进行谈判，为工人争取更好的报酬和工作条件，还通过培训、兴办合作社等方式，提升劳工的工作技能和生活质量。兴办合作社是新加坡职总的特色项目之一。亚洲金融危机波及新加坡时，为帮助工友度过难关，吸引更多工人加入工会，职总开始尝试建立消费合作社，消费合作社类似平价超市，超市中米面、蔬菜等日用商品的价格都低于其他超市，同时消费合作社对工会会员实行积分制，积分累积到一定程度可享受折扣价。目前，职总兴办的合作社已经扩大到娱乐、医疗、住房、保险、交通、培训、托儿等各个领域，覆盖人们生活的各方面。其中，职总消费合作社发展成为新加坡最大的超市连锁店，职总英康保险合作社成为参保人数最多的企业，职总康福出租车公司成为新加坡最大的出租车公司，职总兴办的合作社已成为新加坡各领域的重要企业。各个合作社为工会会员提供多种优惠和福利，提升了职总的社会威望和影响力。

四、完善的劳动争议调解与仲裁诉讼解决体系

(一) 完备的劳资关系法律体系。新加坡政府制定了一系列关于调整劳资关系、规范劳动力市场的法律法规，目前，新加坡已经建立起较为完备的劳资关系法律体系，主要包括：关于规定协调和解决劳资纠纷框架的《工业关系法》，关于雇佣双方关系及工作条件说明的《雇佣法》，关于规范工会工作的《工会法》，关于劳工社会福利的《中央公积金法》、《退休年龄法》、《公休假日法》等，这些法律对合同、工资、加班、休假、解雇、生育等事项都作了明确规定。通过法律，新加坡政府对劳资双方的权利义务进行限定，将劳资纠纷处理纳入法律轨道。其中值得一提的是，1960年新加坡出台了《产业关系法》，规定未经政府允许的罢工和闭厂是非法的,劳资双方的纠纷经工业仲裁庭裁决后必须执行。该法出台后,罢工的数量从1961年116次迅速下降到1969年的0次。此后,新加坡罢工事件极少发生，劳资关系呈现和谐状态。

(二)完善的劳资关系协调机构。新加坡按照三方协商原则,建立起四个国家级劳资关系协调机构：国家工业仲裁法庭、劳资纠纷调查委员会、全国工资理事会、国家生产委员会，这些机构在解决劳资纠纷、推动劳资合作中发挥着重要作用。其中，国家工业仲裁法庭在解决劳资纠纷中拥有最终裁定权，劳资双方的纠纷可在一个月内作出最终裁决，双方都必须严格执行。此外，该法庭还提供非正式调解服务，同时审核雇佣双方集体合同合法性，并负责集体合同的解释及批准其修订。劳资纠纷调查委员会的作用是对劳资纠纷进行调查并向政府提交调查报告，报告对纠纷双方具有法律约束力。调查委员会是在劳资纠纷无法通过集体谈判和依法裁定解决时由劳工部长决定成立的。案件终结后,调查委员会也随之解散。全国工资理事会则负责制定并公布每年的工资增长额指导意见，虽不强制要求执行，但大多数企业会参照此标准，同时，全国工资理事会也会对企业工人工作条件、津贴等提出建议。国家生产委员会则通过教育培训等手段提高劳资双方的生产意识，并提供专业技术和管理等方面的培训、咨询服务，创造和谐的劳动生产环境，提高劳动生产率。

(三)完整的劳资争议调解程序。为避免劳资间为一些细枝末节问题诉诸法庭带来的诉讼爆炸，同时为避免因争议可能产生的激烈对抗，各国非常重视劳资争议的调解。新加坡政府也十分重视劳资争议的调解，劳工部是统管全国劳工事务的政府部门，劳工部下设劳工关系署,署下设调解处、劳工准则处、国际劳工事务处等。属于工资方面的劳资争议由劳工关系署、法院和工业仲裁庭处理。在建立工会的企业，劳资争议先由工会与资方自行协商，协商不成则向劳工关系署申请调解，调解不成，则向国家工业仲裁法庭申请仲裁，仲裁具有强制性，双方必须严格执行。没有工会的企业所发生的劳资纠纷基本属于个人争议，直接向劳工关系署申请调解，调解不成由劳工法庭裁决,当事人对裁决不服,可向高等法院起诉。特殊情况下，还可将劳资争议案件提交劳工部门，让其首脑出面裁决和强制执行，必要时还可提交政府首脑审议和裁定。

五、结语

新加坡在国家统合主义劳资关系模式下，形成了以政府为主导、工会为主体的三方协商机制，政府、工会、雇主三方相互沟通，形成了良性互动关系。政府通过人事参与以及政策支持领导和控制工会，工会则积极参与三方协商，积极推动集体谈判，并通过兴办合作企业等方式增进会员福利，成为政府与民众的沟通桥梁，积极拥护人民行动党执政。目前，新加坡建立起较为完善的劳动争议调解与仲裁诉讼解决的机构、程序及法律法规，已为各国构建和谐稳定的劳资关系提供了范例。

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